優(yōu)化土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式 提高土地宏觀調(diào)控能力

賈林 王偉國(guó)

城市土地儲(chǔ)備制度是政府通過(guò)壟斷國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)，提高土地宏觀調(diào)控能力，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，合理利用土地以及分配土地收益的重要工具，在一定程度上促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善與發(fā)展。

文章以濮陽(yáng)市主城區(qū)為例，通過(guò)走訪調(diào)查、與相關(guān)企業(yè)座談等方式，分析土地儲(chǔ)備運(yùn)行過(guò)程中的收儲(chǔ)流程及規(guī)模、開(kāi)發(fā)程度、市場(chǎng)需求、審批前置等工作，圍繞改善營(yíng)商環(huán)境、提高政府工作保障能力、充分發(fā)揮土地資源的資產(chǎn)化效益等，分析如何進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，發(fā)揮土地資源效益。

現(xiàn)行土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式

近年來(lái)，政府土地儲(chǔ)備的對(duì)象由過(guò)去的新增為主逐步轉(zhuǎn)向盤(pán)活存量為主。濮陽(yáng)市主城區(qū)范圍內(nèi)的中原油田供應(yīng)處中心庫(kù)、龍豐熱電等國(guó)有存量、低效利用土地，城市舊工業(yè)區(qū)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用地等利用率較低土地，在經(jīng)過(guò)重新整合、依照相關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)行收儲(chǔ)后，將土地進(jìn)行歸類(lèi)整理并實(shí)施有償出讓?zhuān)葘?shí)現(xiàn)了對(duì)土地市場(chǎng)的直接調(diào)控，又能有效地防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

目前，濮陽(yáng)市土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式屬于政府主導(dǎo)型，即行政指導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)行相結(jié)合的運(yùn)作模式。運(yùn)作程序由新增建設(shè)用地批準(zhǔn)征收或存量建設(shè)用地收回、收購(gòu)，前期開(kāi)發(fā)達(dá)到“凈地”“熟地”條件，根據(jù)市場(chǎng)情況實(shí)施供應(yīng)三個(gè)階段組成。

該模式在政府主導(dǎo)前提下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置功能，把土地儲(chǔ)備作為政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控手段，規(guī)定市城區(qū)范圍內(nèi)的住宅用地均由政府收購(gòu)、儲(chǔ)備，并統(tǒng)一由政府向社會(huì)公開(kāi)供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作的有效結(jié)合，從而保證政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的高度控制，有利于城市土地市場(chǎng)的規(guī)范和城市化的有序發(fā)展。與此同時(shí)，由于該模式帶來(lái)的巨大收儲(chǔ)量，也給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)帶來(lái)了巨大的資金壓力。

土地供應(yīng)和市場(chǎng)需求概況

2016～2019年，濮陽(yáng)市共出讓住宅用地81宗，出讓總金額91.98億元，出讓總面積4938.78畝。其中，2017年為出讓高峰，成交總面積2422.55畝，住宅、商住用地占總出讓面積的比重超66%。2019年，濮陽(yáng)市主城區(qū)共出讓土地18宗，面積845.85畝，同比2018年減少22.58%;成交金額24.39億元，同比2018年增加7.6%，單宗土地成交價(jià)格略有漲幅。

2016～2019年土地成交規(guī)模先增后減，成交單價(jià)及成交總價(jià)普遍上漲，量減價(jià)增特征明顯，房地產(chǎn)市場(chǎng)“因城施策”“一城一策”長(zhǎng)效管理調(diào)控機(jī)制初步形成。濮陽(yáng)市主城區(qū)用地市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)由商業(yè)和住宅項(xiàng)目為主向商住混合項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，商住混合項(xiàng)目用地成交面積連年遞增，增幅分別為199%和12.2%。商業(yè)用地和住宅用地均先增后降，降幅分別為87.45%和79.34%，降幅較大，縮減明顯。

從時(shí)間分布來(lái)看，住宅用地項(xiàng)目成交多集中于二、三季度，此階段內(nèi)多數(shù)房企在經(jīng)歷年底資金回籠后具有新的投資意向。同時(shí)，因?yàn)榈谒募径刃柽M(jìn)行年底財(cái)務(wù)結(jié)算對(duì)多數(shù)房企的市場(chǎng)投資精力和資金造成影響，使得該階段成為房企進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)銷(xiāo)售的黃金時(shí)間。

2016年以來(lái)，隨著樓市回暖，濮陽(yáng)市主城區(qū)范圍內(nèi)土地市場(chǎng)開(kāi)始理性回升。2017年平均溢價(jià)率為25.73%，最高用地溢價(jià)率達(dá)181%;2018年平均溢價(jià)率為23.81%，最高用地溢價(jià)率達(dá)47.6%;2019年平均溢價(jià)率為27.58%，最高用地溢價(jià)率達(dá)48.74%。2020年，隨著國(guó)內(nèi)知名房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)紛紛到濮陽(yáng)投資，本土房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)建設(shè)革新，濮陽(yáng)市房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2016～2019年，全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策密集出臺(tái)，政策體系不斷完善，尤其是2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確“房住不炒”定位，強(qiáng)調(diào)要全面落實(shí)“因城施策”。國(guó)家在房地產(chǎn)調(diào)控政策上，賦予地方更大空間和自由，加之“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”政策的出臺(tái)，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)入穩(wěn)定觀察期。

2017年，濮陽(yáng)市主城區(qū)住宅用地市場(chǎng)供應(yīng)和成交量大幅攀升，成交單價(jià)及土地出讓收入快速上漲。2018～2019年，濮陽(yáng)市主城區(qū)住宅用地市場(chǎng)供應(yīng)量和成交量有所下降，但土地成交單價(jià)、成交總價(jià)和出讓總收入仍呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)的上升趨勢(shì)，與國(guó)家宏觀調(diào)控步調(diào)一致。

2016～2019年，濮陽(yáng)市常住人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.23%。通過(guò)對(duì)恒大、碧桂園、建業(yè)等房地產(chǎn)企業(yè)座談和調(diào)研。近三年，濮陽(yáng)市中心城區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目從繳清土地出讓金到辦結(jié)預(yù)售許可證平均開(kāi)發(fā)周期為6～9個(gè)月。其中，政府未“凈地”交付、前期規(guī)劃方案審批周期、揚(yáng)塵管控時(shí)間較長(zhǎng)等，均為影響企業(yè)建設(shè)周期的主要因素。

優(yōu)化土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式的建議

完善再開(kāi)發(fā)激勵(lì)政策。加強(qiáng)土地一級(jí)市場(chǎng)管理，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一出讓”的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。加強(qiáng)收儲(chǔ)土地管理，出臺(tái)土地增值收益核定撥付、分配方案、使用監(jiān)督等方面的政策措施，并在土地收儲(chǔ)中建立統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。探索對(duì)土地增值收益進(jìn)行合理比例分成方式，充分調(diào)動(dòng)各城區(qū)及收儲(chǔ)對(duì)象的積極性，規(guī)范有序推進(jìn)城區(qū)閑置、低效產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)。開(kāi)展濮陽(yáng)市城區(qū)低效土地摸底調(diào)查，針對(duì)中心城區(qū)改制企業(yè)、城中村等低效土地制訂增值收益共享的激勵(lì)政策，全面有序推進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)。探索圍繞濮陽(yáng)市工業(yè)項(xiàng)目“西減東加”戰(zhàn)略、企業(yè)“紅黃藍(lán)綠”退出制度、政府金融平臺(tái)建設(shè)、土壤污染修復(fù)、增加城市用地規(guī)模等制訂相應(yīng)政策，建立工作機(jī)制，并列入濮陽(yáng)市“十四五”發(fā)展規(guī)劃。

建立土地收儲(chǔ)資金運(yùn)轉(zhuǎn)保障體系。保證儲(chǔ)備土地報(bào)批、征收補(bǔ)償、拆遷環(huán)節(jié)資金充足，確保一次性完成經(jīng)省政府批復(fù)后的儲(chǔ)備土地征收，不因補(bǔ)償不到位等問(wèn)題拖延。保證儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)階段資金及時(shí)到位，實(shí)行“三通一平”（通電、路、水，場(chǎng)地平整），達(dá)到基本施工條件，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。保證土地儲(chǔ)備流程整體實(shí)施資金的有效落實(shí)和順利運(yùn)轉(zhuǎn)，加強(qiáng)政府部門(mén)間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、集中保障。

合理確定土地儲(chǔ)備與供應(yīng)規(guī)模。引入土地儲(chǔ)備系數(shù)、土地儲(chǔ)備周期、土地儲(chǔ)備總量及分類(lèi)等概念，匹配房地產(chǎn)市場(chǎng)合理需求，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化?？茖W(xué)合理預(yù)測(cè)住宅用地儲(chǔ)備規(guī)模，有序穩(wěn)定土地供給，降低房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

科學(xué)把握土地儲(chǔ)備、供應(yīng)時(shí)序。根據(jù)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，結(jié)合人口變化預(yù)測(cè)、住房普查數(shù)據(jù)、商品房庫(kù)存、房地產(chǎn)用地供應(yīng)潛力以及過(guò)往三年實(shí)際供應(yīng)規(guī)模等，合理安排、有序調(diào)節(jié)儲(chǔ)備土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式，全力保障公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要領(lǐng)域，提升儲(chǔ)備土地配置效率?？茖W(xué)謀劃、統(tǒng)籌平衡、合理安排各領(lǐng)域用地供應(yīng)，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡。

土地收儲(chǔ)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合互補(bǔ)。部門(mén)計(jì)劃要融合，土地收購(gòu)儲(chǔ)備和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分屬不同的行政管理部門(mén)，工作機(jī)制不盡相同。因此，制訂土地儲(chǔ)備計(jì)劃與基建計(jì)劃時(shí)，要加強(qiáng)各部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)有效互補(bǔ)。收益與支出額度要互補(bǔ)，土地收購(gòu)儲(chǔ)備收益根據(jù)土地市場(chǎng)情況、城市基礎(chǔ)設(shè)施投入并發(fā)揮作用的期限，合理預(yù)測(cè)土地收益?；A(chǔ)設(shè)施投資支出根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃，按照具體項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定。

前置設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，構(gòu)建土地大儲(chǔ)備格局。探索將城市設(shè)計(jì)納入規(guī)劃條件，作為儲(chǔ)備土地出讓前置條件，引導(dǎo)儲(chǔ)備土地供應(yīng)相關(guān)內(nèi)容納入濮陽(yáng)市法規(guī)和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，深度融合儲(chǔ)備土地收儲(chǔ)流程，建立完善“出讓前納入出讓條件—出讓后納入審批內(nèi)容—建成后納入規(guī)劃核實(shí)”的“三納入”工作機(jī)制，保證重要地區(qū)城市設(shè)計(jì)有效指導(dǎo)土地供給。逐步探索建立“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)）的土地大儲(chǔ)備格局，將住宅用地納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一儲(chǔ)備，著力構(gòu)建由“生地”變“凈地”“熟地”的運(yùn)行體系，真正發(fā)揮儲(chǔ)備土地作為土地一級(jí)市場(chǎng)“調(diào)節(jié)器”“穩(wěn)定器”的作用。（作者單位：濮陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局）