依法全面履責(zé) 規(guī)范林權(quán)登記

方黎明

日前，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》（以下簡稱《通知》），對如何進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記，做好林權(quán)登記與林業(yè)管理的銜接等作出規(guī)定。我們就相關(guān)問題采訪了自然資源部自然資源確權(quán)登記局以及國家林業(yè)和草原局森林資源管理司、改革發(fā)展司負(fù)責(zé)人。

記者：《通知》出臺的背景是什么？

負(fù)責(zé)人：將林權(quán)登記全面納入不動產(chǎn)登記體系，是切實履行林權(quán)登記職責(zé)的需要。隨著以明晰產(chǎn)權(quán)、擴(kuò)大權(quán)能為核心的林權(quán)制度改革的不斷深入，林權(quán)市場流轉(zhuǎn)日趨活躍，登記業(yè)務(wù)需求大幅增長，登記機(jī)構(gòu)履職能力和服務(wù)水平受到考驗。同時，媒體報道、國務(wù)院大督查發(fā)現(xiàn)多起林權(quán)登記不規(guī)范、職責(zé)履行不到位問題。林權(quán)類不動產(chǎn)登記面臨的新情況和老問題交織在一起：一是權(quán)利設(shè)定有新要求。修改后的《森林法》于今年7月1日起實施，其中，第二章“森林權(quán)屬”明確了林地和林地上的森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)等權(quán)利類型的設(shè)定?！掇r(nóng)村土地承包法》對以家庭承包以外的其他方式承包農(nóng)村土地和流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)登記也作出了明確規(guī)定。二是登記制度供給不足。基層登記機(jī)構(gòu)工作人員普遍反映，對林權(quán)登記業(yè)務(wù)不熟悉，希望加強(qiáng)制度頂層設(shè)計。三是登記資料移交不到位、整合難度大。四是分散登記時期形成的權(quán)屬交叉、地類重疊矛盾多，解決難度大。五是林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接不夠、信息共享不暢。

記者：《通知》研究起草過程中主要做了哪些工作？

負(fù)責(zé)人：圍繞研究起草《通知》，主要做了4個方面的工作：一是開展專題研究?！锻ㄖ菲鸩葸^程中，自然資源部會同國家林草局兩次召開專題會議研究，自然資源部自然資源確權(quán)登記局對全國林權(quán)登記資料整合匯交和職責(zé)履行情況進(jìn)行摸底調(diào)查，組織召開了部分地方林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作座談會，并會同國家林草局森林資源管理司、改革發(fā)展司圍繞林權(quán)登記權(quán)利類型、地籍調(diào)查、權(quán)屬糾紛和地類重疊等重點(diǎn)問題深入研究。二是組織部署試點(diǎn)探索。自然資源部在福建、貴州和黑龍江開展林權(quán)類不動產(chǎn)登記規(guī)范化制度建設(shè)試點(diǎn)，深入了解實踐需求、操作難點(diǎn)和重點(diǎn)，探索解決路徑，并在試點(diǎn)實踐中先行先試，及時將實踐中行之有效的好經(jīng)驗、好做法體現(xiàn)在《通知》中。三是梳理地方政策文件。2019年以來，山東、四川、廣西、安徽、河南、黑龍江、江西、云南、浙江等?。▍^(qū)）自然資源主管部門會同本省（區(qū)）林草部門相繼印發(fā)了規(guī)范林權(quán)登記的文件，逐個分析研究，充分借鑒各地的做法。四是廣泛征求意見。在《通知》起草過程中，自然資源部自然資源確權(quán)登記局與國家林草局森林資源管理司、改革發(fā)展司多次溝通，聽取意見，先后兩輪次征求地方意見。

記者：《通知》主要包括哪些方面的具體內(nèi)容？

負(fù)責(zé)人：《通知》重點(diǎn)圍繞登記受理、權(quán)利類型、地籍調(diào)查、難點(diǎn)問題、資料移交和數(shù)據(jù)整合、信息共享等提出指導(dǎo)性意見，共6個方面18條。

一是回應(yīng)基層需求，規(guī)范林權(quán)登記受理?！锻ㄖ访鞔_提出登記機(jī)構(gòu)要依法做好林權(quán)登記受理，除法定不予受理情形外，不得拒絕受理。堅持原林權(quán)證書不變不換的原則和林地與森林、林木一體登記的要求。對聯(lián)戶登記的拆宗分戶登記、林權(quán)抵押登記以及經(jīng)營權(quán)到期的注銷登記等作出規(guī)定。

二是堅持物權(quán)法定，明確權(quán)利類型。根據(jù)土地管理法、森林法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律規(guī)定，分別對國家所有的林地和林地上的森林、林木以及集體林地和林地上的森林、林木，明確登記的權(quán)利類型和適用情形。其中，國有林地和林地上的森林、林木，經(jīng)批準(zhǔn)確定給林業(yè)經(jīng)營者使用的，依據(jù)批準(zhǔn)文件，權(quán)利類型登記為林地使用權(quán)、森林林木使用權(quán);集體所有或者國家所有依法由農(nóng)民集體使用的林地和林地上的林木，以家庭承包方式承包的，依據(jù)承包合同，權(quán)利類型登記為林地承包經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán);在自留山等種植林木的，依據(jù)相關(guān)協(xié)議或材料，權(quán)利類型登記為林地使用權(quán)、林木所有權(quán);農(nóng)村集體成立經(jīng)濟(jì)組織自營的，依據(jù)相關(guān)協(xié)議或材料，權(quán)利類型登記為林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán);采取家庭承包以外的方式承包荒山荒地荒灘荒溝等農(nóng)村土地營造林木的，除合同另有約定外，權(quán)利類型登記為林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán);農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營的集體林地、家庭承包和以其他方式承包的林地，依法流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)期限在5年以上的，依據(jù)合同約定，權(quán)利類型登記為林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)或者林地經(jīng)營權(quán)、林木使用權(quán)。

三是創(chuàng)新技術(shù)方法，做好地籍調(diào)查。明確登記機(jī)構(gòu)要充分利用已有成果，創(chuàng)新地籍調(diào)查方式。已做過首次登記的，整宗林地的變更、轉(zhuǎn)移、抵押等登記，要充分利用已有林權(quán)登記附圖和調(diào)查成果辦理，不得要求申請人重新提交調(diào)查成果。原林權(quán)登記檔案因圖件缺失、界址不清楚無法確定位置的，應(yīng)根據(jù)權(quán)屬來源資料，在高清影像圖上進(jìn)行室內(nèi)指界，登記機(jī)構(gòu)會同林草部門組織申請人和利害關(guān)系人依圖辨別或現(xiàn)場勘查明確四至界線，簽字確認(rèn)后辦理登記。本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員林權(quán)首次登記未完成或確需 開展補(bǔ)充調(diào)查的，通過政府購買服務(wù)的方式或組織專業(yè)調(diào)查隊伍，采取“辦理一宗、更新一宗”的方式逐宗開展。

四是分類解決權(quán)屬交叉、地類重疊等難點(diǎn)問題。對于林權(quán)登記難點(diǎn)問題，要區(qū)分合同糾紛、權(quán)屬爭議以及登記錯誤或技術(shù)銜接問題等不同情形，分別提出處理路徑。對于林地承包或者流轉(zhuǎn)合同問題引發(fā)權(quán)屬交叉重疊的，要通過協(xié)商、承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁、訴訟等解決后，再依法辦理登記;對于存在“一地多證”等權(quán)屬爭議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級以上地方人民政府依法處理后，再辦理登記;除已合法審批的建設(shè)用地外，對于分散登記時期因管理不銜接造成的地類重疊問題不得影響林權(quán)登記正常辦理;對于原林業(yè)部門已經(jīng)登簿尚未發(fā)證的，根據(jù)權(quán)利人申請，由登記機(jī)構(gòu)會同林草部門對原登記信息進(jìn)行核實，核實無誤的，按照不動產(chǎn)登記簿的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，并發(fā)放林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)證書。核實發(fā)現(xiàn)權(quán)屬交叉重疊、登記錯誤等情況的，會同林草部門依法解決后再登簿發(fā)證。

五是明確時間節(jié)點(diǎn)和責(zé)任分工，加快資料移交和數(shù)據(jù)整合。要求各級自然資源部門、林草部門密切配合，基于同一張底圖、同一個平臺，加快數(shù)據(jù)資料整合。要堅持邊整合、邊移交、邊入庫，具體分工是：地方各級林草部門負(fù)責(zé)盡快整合林權(quán)登記數(shù)據(jù)和檔案，及時分批移交;登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)做好數(shù)據(jù)接收和建庫，編制不動產(chǎn)登記代碼，保留并關(guān)聯(lián)原林權(quán)登記編號，同時將入庫信息反饋林草部門。對數(shù)據(jù)缺失、格式不符的，要結(jié)合現(xiàn)有資料及時采集和補(bǔ)錄。各地要在2020年底前完成數(shù)據(jù)整合和資料移交，2021年底基本完成數(shù)據(jù)建庫。資料移交過渡期，按照受理一宗、調(diào)取一宗、整合一宗的方式保障林權(quán)登記正常辦理。

六是加強(qiáng)信息共享，做好林權(quán)登記和林業(yè)管理銜接。根據(jù)中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的有關(guān)文件規(guī)定，既明晰職責(zé)邊界，又加強(qiáng)工作銜接，推進(jìn)林權(quán)審批、交易和登記信息互通共享，推動建立信息公開查詢系統(tǒng)，方便社會依法查詢。堅持便民利民，內(nèi)部能夠獲取的材料不得要求當(dāng)事人提供，避免折騰群眾反復(fù)跑路。

《通知》主要針對當(dāng)前林權(quán)類不動產(chǎn)迫切需要解決的問題，如果今后在推進(jìn)森林資源有償使用制度改革、國有林區(qū)改革過程中遇到新情況、新問題，再針對具體問題加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。（摘編自《中國自然資源報》2020年6月19日1版）