美國改革商業(yè)遙感許可制度，確保全球領先地位

文 | 白保存 龔燃

2020年5月20日，美國商務部（DOC）通過國家海洋與大氣管理局（NOAA）發(fā)布了最新版《私營遙感航天系統(tǒng)許可最終規(guī)則》，對現(xiàn)有的許可制度（15CFR第960部分，2006年發(fā)布）進行了改革。本規(guī)則于2020年7月20日正式生效。本文對該規(guī)則的發(fā)展現(xiàn)狀和主要內(nèi)容進行介紹，并得出結論。

一、現(xiàn)狀與問題

由于商業(yè)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)質(zhì)量高，美國對其管理進行了嚴格的安全監(jiān)控，即對私營衛(wèi)星公司采取許可證機制。在1992年頒布的《陸地遙感政策法案》中，美國國會授權商務部部長簽發(fā)私營遙感空間活動經(jīng)營許可。1994年，美國發(fā)布《關于美國對外國獲取空間遙感能力的政策》，授權美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）負責私營公司申請經(jīng)營商業(yè)航天遙感系統(tǒng)的審批。由此，NOAA于1995年發(fā)布《私營空間陸地遙感系統(tǒng)授權許可的最終規(guī)定》，對商業(yè)遙感系統(tǒng)的審批立項流程進行了明確，并于2006年進行了更新，對于促進美國商業(yè)遙感的發(fā)展以及遙感數(shù)據(jù)的廣泛應用起到了推動作用。

總體上，之前的法案和許可證制度均側重于保護美國的國土安全，且存在缺乏透明度、審批時間過長、出口限制太嚴格等一系列問題。由此，商務部認為必須推進商業(yè)遙感監(jiān)管的改革，調(diào)整其監(jiān)管方法，以更好地應對這些變化，幫助確保美國在全球天基遙感數(shù)據(jù)市場繼續(xù)保持領先地位。

2018年5月，特朗普正式簽署了《第二號太空政策指令：簡化空間商業(yè)使用條例》，要求商務部重新制定私營商業(yè)遙感許可。美國商務部原本計劃用一年時間來完成新規(guī)制定，但實際上，在2019年5月發(fā)布一稿規(guī)則草案后，就受到了業(yè)界的強烈批評，被認為“可能會威脅到美國產(chǎn)業(yè)未來10年的發(fā)展”，并敦促商務部“立即減少目前對市場領先的遙感衛(wèi)星系統(tǒng)施加的監(jiān)管限制和許可條件”。

歷時一年，經(jīng)數(shù)月跨部門審核后，新版商業(yè)遙感規(guī)則于2020年5月20日發(fā)布，并獲得了一致認可。商務部部長表示，新規(guī)則去掉了原先對系統(tǒng)施加的許多限制，將“確保讓美國私營企業(yè)能在快速發(fā)展的全球商業(yè)遙感產(chǎn)品與服務市場上繼續(xù)保持競爭力”。

二、范圍與對象

本規(guī)則的權限范圍為國會法定定義的“陸地遙感”，僅包括“私營遙感衛(wèi)星系統(tǒng)或儀器”，僅適用于在地球軌道上生成遙感圖像的系統(tǒng)，不包括用于任務保證及其他技術目的儀器；僅適用于遙感儀器，以及支持其運行、未增強數(shù)據(jù)接收以及數(shù)據(jù)預處理的其他儀器，不包括圖像高級處理和數(shù)據(jù)存儲。

本規(guī)則的適用對象為在美國境內(nèi)或境外運營遙感衛(wèi)星的美國自然人、法人以及外國人。根據(jù)規(guī)定，未獲美國商務部許可的美國人不得運營遙感衛(wèi)星系統(tǒng)。此外，根據(jù)本規(guī)則，目前持有許可證的遙感衛(wèi)星系統(tǒng)需要進行更換，未來擬開展私營遙感衛(wèi)星業(yè)務的美國相關企業(yè)均須提前申請許可證。

三、目標與意義

本規(guī)則旨在促進美國私營企業(yè)在全球遙感領域的持續(xù)創(chuàng)新和領導地位，在維護美國國家安全、保護外交政策和遵守國際義務的基礎上，提高許可制度透明度和確定性、簡化審批流程、減輕監(jiān)管負擔等。

四、主要內(nèi)容變化

新版規(guī)則與2006版規(guī)則相比主要有三個方面變化。一是修改系統(tǒng)分類方法，基于未增強數(shù)據(jù)的可用性來分類，而不是風險評估；二是消除當前許可證，包括清單中已存在的，且僅保留最低限度的永久許可條件；三是審批過程更加透明，更符合《行政程序法》。此外，還包括縮短審批時間、減少審批工作量與其他政府部門的聯(lián)動等。

總體上，美國政府將在維護國家安全方面承擔更多責任，而不是繼續(xù)將這一負擔主要放在美國遙感許可證制度上。商務部表示，這些變化將釋放美國的創(chuàng)新能力，并使其能夠在全球遙感領域具有強大的競爭力。

1．取消風險劃分，更改為三層審批條件

本規(guī)則取消了之前規(guī)則中的根據(jù)風險來劃分，而是對系統(tǒng)能力進行劃分，與可從全球市場上獲得的能力進行比較，將申報許可證的衛(wèi)星系統(tǒng)分為三層。

（1）第一層

指所生成的未增強數(shù)據(jù)與非經(jīng)商務部許可的渠道（如國外系統(tǒng)）“本質(zhì)相同 ”的系統(tǒng)（“本質(zhì)相同”是指綜合能力，綜合考慮空間分辨率、時間分辨率、譜段、數(shù)據(jù)采集量等），其限制條件最少。商務部認為，無論監(jiān)管有多嚴，也無法防止“第一層”系統(tǒng)可能給國家安全造成的損害，因為大致相同的未增強數(shù)據(jù)也能從美國之外的渠道獲得，因此對此類系統(tǒng)的運營不設限制。

（2）第二層

指所生成的未增強數(shù)據(jù)只有美國國內(nèi)部分系統(tǒng)“本質(zhì)相同”的系統(tǒng)?！暗诙印毕到y(tǒng)沒有國外競爭者，因此除了與“第一層”系統(tǒng)審批條件相同外，還需遵守其他限制性運營指令。例如，可對非地球成像（NEI）、夜間成像（NIT）等進行限制，進行非地球成像任務前須獲得人造空間物體（ARSO）所有者的許可，并在執(zhí)行拍攝任務前提前五天向商務部通報。

（3）第三層

指擬建系統(tǒng)將生成的未增強數(shù)據(jù)能力無法在市場上獲得，屬于“全新能力”。因為沒有其他競爭者，所以受到的限制更加嚴格，除了遵守“第二層”系統(tǒng)所需的限制性運營指令外，還需根據(jù)國防部的要求，經(jīng)與商務部協(xié)商，遵守一些暫時性的條件。暫時性條件的有效期為一年（從系統(tǒng)首顆衛(wèi)星投入運營時算起），國防部提出要求并獲得商務部認可后還有兩次可延長一年的機會。如國防部和國務院要求繼續(xù)研究，則可延長。一旦臨時限制到期，系統(tǒng)便可以不受這些臨時限制的干擾而運行，持有許可證的系統(tǒng)其所處層級根據(jù)實際情況可進行升級或降低調(diào)整。

2．取消永久性運營限制

根據(jù)本規(guī)則，“第三層”系統(tǒng)的臨時性條件不再是通過無限期限制美國私人遙感系統(tǒng)的能力來保護美國國家安全，而是需要美國政府及時采取措施，來減輕遙感系統(tǒng)可能造成的任何損害。這些臨時性條件旨在為美國政府留出采取措施的時間。一旦臨時性條件到期，該系統(tǒng)便可以不受任何條件限制而運行。

除了“第二層”和“第三層”系統(tǒng)要遵守限制性運營指令和暫時性條件外，再無其他永久性運營條件。除非系統(tǒng)被列入“第三層”，之前對合成孔徑雷達（SAR）、夜間成像（NIT）、短波紅外成像（SWIR）的要求已不再包含在本規(guī)則中?！暗谝粚印毕到y(tǒng)取消了非地球成像限制，未增強的非地球成像也不設限制，“第二層”和“第三層”系統(tǒng)的非地球成像限制條件也大幅減少。

其中，SAR衛(wèi)星系統(tǒng)劃入“第一層”和“第二層”的可能性很高，這樣許可證就不設置對SAR衛(wèi)星的永久性運營限制。如果列入“第二層”，持有許可證意味著需要在執(zhí)行地球軌道人造空間物體（ARSO）成像任務前，需獲得認可并滿足提前通報要求，以及其他附加運營指令。除此之外，運行SAR衛(wèi)星將不再受永久性限制條件約束。

3．增加與其他部門聯(lián)合審批

針對全新的系統(tǒng)，就國家安全、國際義務和政治因素對分層產(chǎn)生的影響，美國商務部將與國務院、國防部進行協(xié)商，必要時也會與申報企業(yè)共同商議，來擬定暫時性許可條件。

由美國商務部頒發(fā)許可證的衛(wèi)星系統(tǒng)也要獲得美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）和美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）咨詢委員會的相關許可。美國聯(lián)邦通信委員會對衛(wèi)星通信、軌道碎片和衛(wèi)星離軌處置有相關規(guī)定，美國聯(lián)邦航空管理局咨詢委員會對發(fā)射有相關許可要求。商務部具有調(diào)查和執(zhí)法義務，必要時將聯(lián)合其他政府部門監(jiān)督運營活動的合規(guī)情況。

4．縮短審批時間，多方面減輕監(jiān)管負擔

美國商務部表示，為落實將私營遙感衛(wèi)星系統(tǒng)的國家安全責任交由政府負責而非企業(yè)來負擔，在新條例中大幅取消和簡化審批條件，從而達到降低私營遙感天基系統(tǒng)的準入門檻、減少申報許可證準備文本材料的復雜程度、縮短準備申報材料的時間、減少行政審批工作量、提高審批效率、縮短申請時間的效果。

本規(guī)則的規(guī)定減少了許可證申請的文本準備工作，因此也減少了行政管理費用。商務部要求運營商每年對許可證信息進行復核填報。之前SAR衛(wèi)星系統(tǒng)的許可證審批時間可能長達120天，甚至更長。當時許可證的限制條件涉及數(shù)據(jù)下傳地點、閾值、開始時間等等。新條例提出無論系統(tǒng)劃分到哪個級別，其審批時間均在60天以內(nèi)完成。

本規(guī)則將大幅減輕監(jiān)管負擔，取消了大部分永久性許可條件，減輕了與合規(guī)性有關的行政流程，例如，取消了許多文書工作，并減少了要求匯報的數(shù)量和品類，提高了監(jiān)管的確定性、透明度和可預見性。美國商務部認為絕大部分美國航天遙感小企業(yè)的系統(tǒng)均將劃分到“第一層”中，并由此獲得更多的經(jīng)濟利益。

五、結論

天基遙感技術加速提升和產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，催化了商業(yè)遙感許可制度的改革，商業(yè)監(jiān)管適時調(diào)整，不斷實現(xiàn)規(guī)范現(xiàn)代化。通過制定本規(guī)則，美國政府不但對私營遙感衛(wèi)星系統(tǒng)的監(jiān)管有了更加精細的法律依據(jù)，且依舊保持著對本國遙感衛(wèi)星系統(tǒng)的全面知情權與絕對監(jiān)管權，尤其對于具備頂尖技術能力的系統(tǒng)，管控指標非但未減少，管理力度更甚從前。目前美國商務部和國家海洋與大氣管理局正在努力推進本規(guī)則的具體實施和落實，后續(xù)執(zhí)行層面依然充滿了挑戰(zhàn)。