減稅降費：倒逼地方應(yīng)急治理效能提升

劉洋

摘要：減稅降費作為政府稅制改革工作的重頭戲，既是推進結(jié)構(gòu)性改革的重要突破口，同時也是符合當下突發(fā)公共事件管理的應(yīng)然之舉。然而，這一舉措?yún)s容易成為地方政府財政缺口的“背鍋俠”，易引發(fā)減稅降費與應(yīng)急治理背道而馳的深層矛盾。建議地方政府主動提升應(yīng)急治理效能，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、與社會、企業(yè)共享政策紅利。

關(guān)鍵詞：減稅降費;治理效能;地方財政;應(yīng)急治理

2019年末湖北武漢爆發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情，各行各業(yè)均受到極大的沖擊，延期復工的“鐵命令”已然使得部分中小微企業(yè)不堪重負，新一輪的減稅降費勢在必行。政策的實施體現(xiàn)在"問題提出——落實響應(yīng)——強化服務(wù)"三個維度。地方政府作為落實主體，如何在現(xiàn)實條件的約束下，保證地方經(jīng)濟合理運行，做大“財力蛋糕”，提升納稅人的滿意度，將成為檢驗其應(yīng)急治理效能的試金石。

一、減稅降費的理論根基與現(xiàn)實選擇

2018年9月20日，國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于進一步落實好簡政減稅降負措施更好服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展有關(guān)工作的通知》。一時間減稅降費成為社會關(guān)注的熱點話題，通過百度指數(shù)搜索，其在2019年的日均值達到22322次。對于減稅可行性的研究主要集中在兩個層次：一是關(guān)于減稅降費的理論支撐。國內(nèi)學者賈康（2002）得出減稅降費具有促進總需求和總供給雙增長的優(yōu)勢。減稅降費能夠縮小稅楔效應(yīng)，理性人會選擇增加勞動供給，企業(yè)為此降低了用工成本，多方因素共同作用增加社會總供給。二是關(guān)于減稅降費的現(xiàn)實選擇。Danielovaetal.（2011）指出，投資激勵和稅收激勵是擴大企業(yè)投資力度的兩種通用方法，采用最優(yōu)的投資和稅收激勵雙重組合可以增加政府福利。我國經(jīng)濟處于增速換擋期、刺激政策消化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期三期疊加的特殊階段，減稅降費是充分考慮現(xiàn)階段國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境等多方面因素推出的重要舉措（楊燦明，2017）[1]。地方政府作為執(zhí)行主體，如何在經(jīng)濟增長受到威脅的前提下，打好減稅降費“組合拳”，在這一長效機制中有效提高地方政府的主動性，倒逼其積極提升應(yīng)急治理效能將成為本文研究的重點。

二、減稅降費現(xiàn)階段實踐中存在的突出問題

（一）行業(yè)獲得感不均

重點行業(yè)制造業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)是主要受益行業(yè)，其他行業(yè)實際稅負可能會變相提升。分稅制的稅制結(jié)構(gòu)失衡引發(fā)嚴重的扭曲效應(yīng)，間接稅比重過高，具有累退性的特點，收入越低的企業(yè)稅負越重，這對于初創(chuàng)企業(yè)來說顯然不利。在以間接稅為主導的稅制結(jié)構(gòu)下，地方政府也更傾向扶持具有豐裕稅基的行業(yè)，相關(guān)稅費優(yōu)惠政策的落實也大打折扣。

（二）基層財政部門活力不足

減稅降費給群眾、企業(yè)發(fā)福利的同時，政府的財政壓力會明顯增加。各政府主導建設(shè)的許多基礎(chǔ)建設(shè)項目資金減少，影響其順利完工及后續(xù)工作。減稅降費的效果需要時間來反饋，如果時間過長或市場反饋效果并不良好，會對下一年的財政收入和國內(nèi)經(jīng)濟造成不良影響，影響基層財政部門的決心[2]。

（三）企業(yè)騙取稅收優(yōu)惠現(xiàn)象普遍

虛開和騙稅仍呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。2017年全國各級稅務(wù)機關(guān)公布稅收違法“黑名單”4228件，同比增長了近2倍。2018年虛開發(fā)票和騙稅企業(yè)數(shù)為11.25億個，同比增加64%。盡管在打擊違法企業(yè)數(shù)量上取得了一定進展，然而一些地方越權(quán)操作、擅自批準等問題仍很普遍。專項財政資金的合規(guī)性、合法性性和效益性得不到保障。

（四）實際操作落實不到位

首先體現(xiàn)在對稅務(wù)機關(guān)的挑戰(zhàn)，征稅與減稅難成"一盤棋"。征稅更多的是執(zhí)行老政策，減稅更多的是要落實新政策;征稅更多的是運用老機制，減稅更多的是要建立新系統(tǒng);征稅體現(xiàn)統(tǒng)一性，減稅考慮差異性。就今年而言，落實好減稅降費的難度更高。部門多、統(tǒng)籌難，情況差異復雜，不同稅種費種，需要協(xié)同推進的事項各有不同。

（五）納稅人獲得感不足

納稅人對政策紅利不敏感。社會保險轉(zhuǎn)由稅務(wù)機關(guān)征收，存在一個繳費基數(shù)的調(diào)整或做實問題。一旦做實社保繳費基數(shù)，降低的費率標準就會被基數(shù)的上升所抵消。2018年部分地方政府的稅務(wù)機關(guān)擅自啟動社會保險費的追征，由此導致了企業(yè)部門的恐慌。各地收緊了過去相對寬松的征管措施，稅務(wù)部門對企業(yè)應(yīng)繳稅款的征收采取了相對嚴格的策略，應(yīng)繳必繳。

三、減稅降費落實難的原因分析——利益梗阻與價值選擇

突發(fā)事件發(fā)生后，政府部門的價值選擇機制容易偏離公眾利益。公共選擇理論假定， 政治行動者個人都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案，為部門利益梗阻創(chuàng)造條件：一方面，力求本部門利益損失最小化，推諉義務(wù)和責任;另一方面， 追求部門自身行為獲益最大化，主導資源流向[3]。在減稅降費的背景下，地方政府舉債融資方式和規(guī)模受到嚴格管理，財政面臨“減收”的壓力。從收支均衡角度看，地方政府事權(quán)不斷擴大，需發(fā)揮服務(wù)性職能和建設(shè)地方基礎(chǔ)性設(shè)施等職能，財政支出難以壓縮。在本位主義的影響下，地方政府認為減稅降費意味著減收，分割了自己的“奶酪”。面臨地方財政支出責任逐漸增加的情形，減稅降費儼然成為其不求上進的借口。

四、當前背景下減稅降費政策落實的路徑

地方政府作為這一傳導機制的核心，理應(yīng)成為減稅降費政策最強有力的支持者，提升實力，打造“硬核”政府，為減稅降費落地生根留出更為寬廣的執(zhí)行空間。

（一）夯實地方經(jīng)濟基礎(chǔ)

培育優(yōu)質(zhì)財源，做強地方經(jīng)濟，是增強減稅降費可持續(xù)性的有力保障。地方政府應(yīng)科學制定財政收支預算、加大地方政府財源建設(shè)、實施政府支出削減與減稅降費聯(lián)動的政策，不斷完善投融資機制，提倡政府和社會資本開展合作，通過財政金融等方式進一步鼓勵社會資本的參與，增強自身突發(fā)公共事件管理的經(jīng)濟基礎(chǔ)[4]。

（二）積極提升治理效能

積極轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化營商環(huán)境，提升應(yīng)急治理效能，是增強減稅降費可持續(xù)的根本舉措。為此，地方政府應(yīng)堅持服務(wù)優(yōu)先，落實簡政放權(quán)，創(chuàng)新工作方式，優(yōu)化審批流程，為減稅降費提供更為可行的制度保障。在地方政府的科學指導下，共同消解疫情防控的不利影響。做好小微企業(yè)的認定工作，根據(jù)實際情況允許經(jīng)營困難企業(yè)延期納稅，適當減輕企業(yè)負擔。

（三）加強大數(shù)共享平臺建設(shè)

借助大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，讓納稅人更有感，是增強減稅降可持續(xù)性的關(guān)鍵一招。借力大數(shù)據(jù)服務(wù)，"減稅降費紅利賬單"使國家減稅降費的宏觀部署在每個納稅人面前一"賬"了然。每個納稅人明晰國家為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)中的初心，增強納稅人的獲得感，提高政府公信力。通過大數(shù)據(jù)平臺，加強部門業(yè)務(wù)聯(lián)動，將納稅信用與經(jīng)濟活動緊密結(jié)合。

參考文獻：

[1]楊燦明.減稅降費：成效、問題與路徑選擇[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2017，38（09）：5-17.

[2]戴樂.基層財政如何應(yīng)對“減稅降費”的影響[J].財會學習，2019：187+189.

[3]聲明科，郭群英.公共突發(fā)事件聯(lián)動應(yīng)急的部門利益梗阻及治理研究[J].中國行政管理，2014（03）38-42.

[4]陳小亮.中國減稅降費政策的效果評估與定位研判[J].財經(jīng)問題研究，2018（09）90-98.