“治已病、防未病”總要求下審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制研究

李嘉榮 丁顯喬 王繼剛 鄧章 林浩

摘 要：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中的重要監(jiān)督系統(tǒng)之一，其審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用對(duì)審計(jì)事業(yè)發(fā)展和國(guó)家治理能力都將產(chǎn)生重要影響。建立健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制將有助于進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，推動(dòng)構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。本文基于“治已病、防未病”視角分析了當(dāng)前審計(jì)結(jié)果運(yùn)用存在的問題及原因，在此基礎(chǔ)上提出建立健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制的對(duì)策，以期更好地發(fā)揮審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì);治已病、防未病;審計(jì)結(jié)果;機(jī)制

一、“治已病，防未病”思想對(duì)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的新要求

《黃帝內(nèi)經(jīng)》提出“是故圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂，此之謂也”。醫(yī)圣張仲景將“治已病、防未病”概述為“未病先防、有病早治、已病防變、病盛防危、新愈防復(fù)”五個(gè)方面。習(xí)近平總書記將“治已病、防未病”中醫(yī)思想運(yùn)用于國(guó)家治理，曾在考察長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理時(shí)指出：“治好長(zhǎng)江之病還是用老中醫(yī)的辦法，追根溯源、分類施策。開展生態(tài)大普查，系統(tǒng)梳理隱患和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)母親河做一個(gè)大體檢。祛風(fēng)驅(qū)寒、舒筋活血、通絡(luò)經(jīng)脈，既治已病，也治未病，讓母親河永葆生機(jī)活力”。習(xí)近平總書記也要求審計(jì)機(jī)關(guān)開展常態(tài)化“經(jīng)濟(jì)體檢”，不僅要“查病”，更要“治已病、[]防未病”，為新時(shí)代審計(jì)工作指明了方向，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要著力構(gòu)建“查”“治”“防”相統(tǒng)一的審計(jì)理念，推動(dòng)審計(jì)結(jié)果有效運(yùn)用?！安椤本褪且龅匠B(tài)化審計(jì)與全方位揭示問題相結(jié)合，科學(xué)謀劃和推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，深挖病根，找準(zhǔn)癥結(jié);“治”就是要做到微觀查證與宏觀研判相結(jié)合，圍繞審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題提出具有針對(duì)性、宏觀性和可操作性的建議，對(duì)癥下藥，消除病灶;“防”就是要做到成果轉(zhuǎn)化與標(biāo)本兼治相結(jié)合，建立不同層級(jí)、不同項(xiàng)目間的審計(jì)成果和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)防預(yù)警，對(duì)屢審屢犯和體制機(jī)制問題要推動(dòng)完善相關(guān)體制機(jī)制和治理規(guī)則。

二、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用存在的主要問題

（一）審計(jì)查出問題整改落實(shí)不夠到位。當(dāng)前部分被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)報(bào)告反映的問題、提出的建議及審計(jì)決定下達(dá)的處理意見重視程度不夠，整改不到位，沒有從根本上查找原因、完善制度、堵塞漏洞、規(guī)范管理，致使“屢審屢犯、屢犯屢審”問題突出。

（二）審計(jì)移送事項(xiàng)調(diào)查處理不夠到位。我國(guó)審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)或者專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的不屬國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)處理的事項(xiàng)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要依法移送其他有關(guān)主管機(jī)關(guān)或者單位糾正、處理處罰或追究有關(guān)人員責(zé)任。但當(dāng)前審計(jì)移送處理事項(xiàng)，往往得不到相關(guān)主管機(jī)關(guān)有效調(diào)查處理，嚴(yán)重影響了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。

（三）審計(jì)報(bào)告事項(xiàng)未得到及時(shí)有效采納。根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果除向被審計(jì)單位出具審計(jì)報(bào)告外，還應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)形式向當(dāng)?shù)貙徲?jì)委員會(huì)、人大常委會(huì)、人民政府等機(jī)關(guān)報(bào)告。但目前審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送的相關(guān)審計(jì)結(jié)果因質(zhì)量不高，宏觀性、普遍性、針對(duì)性不夠強(qiáng)及領(lǐng)導(dǎo)期望值等原因，往往得不到領(lǐng)導(dǎo)的重視和認(rèn)可，影響了審計(jì)參謀助手作用的發(fā)揮。

（四）審計(jì)結(jié)果公告推進(jìn)緩慢。推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告可以倒逼相關(guān)單位加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果利用。我國(guó)審計(jì)法雖未強(qiáng)制要求國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)結(jié)果必須進(jìn)行公告，但近年來各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告，取得了較好成效。目前，各地審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果公告良莠不齊，有的采取選擇性公開，有的僅進(jìn)行審前公告，審計(jì)結(jié)果并未公開;公告范圍局限性大，審計(jì)公告的力度有限，難以滿足社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果的需求。審計(jì)結(jié)果公開不夠，沒有很好利用公告平臺(tái)提升審計(jì)社會(huì)效果，難以發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果利用的再監(jiān)督作用。

三、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用存在問題的主要原因

（一）審計(jì)整改工作機(jī)制不夠完善。有的單位對(duì)審計(jì)工作認(rèn)識(shí)不到位，存在抵觸情緒，對(duì)審計(jì)整改被動(dòng)應(yīng)付;有的單位對(duì)審計(jì)整改重視不夠，對(duì)審計(jì)結(jié)果反映的問題不作深入分析，就問題改問題;有的單位把問題部分整改代替全部整改，以單個(gè)問題糾正代替制度完善，有的單位甚至存在“屢審屢犯，屢犯屢審”現(xiàn)象?，F(xiàn)行法規(guī)制度對(duì)審計(jì)揭示和反映的各類問題哪些需要整改、如何進(jìn)行整改、怎樣才算整改等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，各地審計(jì)機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)檢查標(biāo)準(zhǔn)也不一致，審計(jì)整改工作存在很大的主觀性、隨意性。部分審計(jì)人員重查找問題，輕成果管理，督促被審計(jì)單位徹底整改解決問題的少。多數(shù)地方黨委、政府雖然出臺(tái)了加強(qiáng)審計(jì)整改工作的意見，但缺乏對(duì)問題整改情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的相關(guān)手段和機(jī)制，對(duì)審計(jì)整改程度、整改進(jìn)度等缺乏有效監(jiān)督，對(duì)整改不力的單位和相關(guān)責(zé)任人員未嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

（二）審計(jì)結(jié)果利用貫通機(jī)制不夠完善。當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)形成案件線索移送司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)被動(dòng)查處的多，但受審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)、技術(shù)手段、思維習(xí)慣等的限制，審計(jì)機(jī)關(guān)移送的案件線索往往達(dá)不到司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處的條件，導(dǎo)致移送案件立案率不高，未形成監(jiān)督合力。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中有效利用司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信息、成果不多，查處案件過程中司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)提前參與的少，工作協(xié)作有待加強(qiáng)。審計(jì)機(jī)關(guān)與巡視巡察機(jī)構(gòu)在計(jì)劃擬定、信息共享、成果共用等方面尚處于探索規(guī)范時(shí)期，溝通協(xié)作工作機(jī)制還不夠完善，資源整合利用還不夠充分，監(jiān)督合力還未有效形成，導(dǎo)致有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)與巡視巡察機(jī)構(gòu)重復(fù)監(jiān)督情況時(shí)有發(fā)生。相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)提請(qǐng)協(xié)助事項(xiàng)和移送處理事項(xiàng)重視程度不夠，態(tài)度不夠積極主動(dòng)。有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)單位建立的協(xié)作配合機(jī)制多數(shù)停留在紙上，實(shí)際工作中彼此在信息共享、案情通報(bào)、案件查處等方面銜接也不夠通暢。

（三）審計(jì)結(jié)果報(bào)告機(jī)制不夠完善。目前，我國(guó)除經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后需要及時(shí)組織召開會(huì)議，向被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員等有關(guān)人員反饋審計(jì)結(jié)果和相關(guān)情況外，其他類型的審計(jì)項(xiàng)目在實(shí)施結(jié)束后，審計(jì)機(jī)關(guān)通常只是向被審計(jì)單位出具審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)調(diào)查報(bào)告，相關(guān)審計(jì)法規(guī)并未明確要求項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后要組織召開會(huì)議通報(bào)或反饋審計(jì)結(jié)果，而被審計(jì)單位收到審計(jì)報(bào)告后，出于種種原因，僅有較小范圍的人員知悉審計(jì)結(jié)果。相關(guān)法規(guī)制度對(duì)哪些審計(jì)結(jié)果報(bào)告當(dāng)?shù)貙徲?jì)委員會(huì)、哪些審計(jì)結(jié)果報(bào)告人大常委會(huì)、哪些審計(jì)結(jié)果報(bào)告同級(jí)人民政府，以及以什么樣的形式報(bào)告、什么時(shí)間報(bào)告等規(guī)定不夠具體明確，各地審計(jì)機(jī)關(guān)做法也不一。審計(jì)結(jié)果公告工作參差不齊，有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目應(yīng)公開不公開，有的對(duì)審計(jì)結(jié)果采取選擇性公開，沒有很好回應(yīng)社會(huì)群眾對(duì)審計(jì)工作的關(guān)切。

（四）審計(jì)質(zhì)量不高影響了審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。近年來，審計(jì)工作范圍不斷拓展，審計(jì)內(nèi)容不斷增加，交辦事項(xiàng)越來越多，特別是在審計(jì)全覆蓋的新常態(tài)下，審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量激增，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)普遍面臨“人少事多”的境況，審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)力量不足的矛盾十分突出，導(dǎo)致審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量難以保證。加之部分審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，宏觀意識(shí)、全局觀念不強(qiáng)，分析問題、認(rèn)識(shí)問題站位不高，習(xí)慣于傳統(tǒng)的審計(jì)方式和方法，滿足于既有的工作經(jīng)驗(yàn)和模式，往往 “就審計(jì)而審計(jì)”，對(duì)一些問題缺乏主動(dòng)性、系統(tǒng)性和創(chuàng)造性思考，揭示問題過于簡(jiǎn)單表面，達(dá)不到結(jié)果運(yùn)用者的期望。審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量“三級(jí)復(fù)核”制度落實(shí)也不到位，部分審理、檢查、復(fù)核人員責(zé)任心不夠強(qiáng)，導(dǎo)致對(duì)審計(jì)成果質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。部分審計(jì)機(jī)關(guān)因缺乏審計(jì)信息反饋平臺(tái)及整合溝通機(jī)制，不能將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性問題進(jìn)行歸納整理、綜合分析，提煉出普遍性、傾向性、體制性問題，未對(duì)問題可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和后果進(jìn)行相關(guān)評(píng)估預(yù)測(cè)，審計(jì)結(jié)果未能通過有效的分析轉(zhuǎn)化為可用資源，造成審計(jì)結(jié)果的浪費(fèi)。

四、“治已病、防未病”總要求下建立完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制的對(duì)策

（一）建立完善落實(shí)審計(jì)整改工作機(jī)制。一是深化審計(jì)整改工作認(rèn)識(shí)。審計(jì)機(jī)關(guān)要向被審計(jì)單位及有關(guān)單位宣傳落實(shí)審計(jì)整改工作的重要性，提高被審計(jì)單位及相關(guān)單位對(duì)落實(shí)審計(jì)整改工作的認(rèn)識(shí)，確保各項(xiàng)整改措施落到實(shí)處、取得實(shí)效。二是明確審計(jì)整改工作要求。審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報(bào)告反映的問題、審計(jì)決定做出的處理意見、審計(jì)提出的建議意見等必須明確具體，可操作性要強(qiáng)，便于被審計(jì)單位及相關(guān)單位及時(shí)整改。三是強(qiáng)化審計(jì)整改跟蹤督促。被審計(jì)單位要建立審計(jì)整改工作機(jī)制，落實(shí)審計(jì)整改責(zé)任，明確專門機(jī)構(gòu)和人員適時(shí)了解整改工作動(dòng)態(tài)，及時(shí)研究解決審計(jì)整改工作中出現(xiàn)的各種矛盾和問題。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要將審計(jì)整改工作作為審計(jì)工作的重要內(nèi)容，明確專門部門負(fù)責(zé)督促落實(shí)，審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施部門要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改過程的指導(dǎo)，并將審計(jì)整改情況納入考核機(jī)制，確保各項(xiàng)審計(jì)整改任務(wù)落到實(shí)處。四是完善審計(jì)整改問責(zé)機(jī)制。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府支持，制定出臺(tái)加強(qiáng)審計(jì)整改工作的規(guī)范性文件，將審計(jì)整改納入當(dāng)?shù)貙?duì)相關(guān)單位進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，對(duì)被審計(jì)單位拒不執(zhí)行審計(jì)整改、整改不到位或弄虛作假整改的，應(yīng)加大處理處罰力度，直至對(duì)相關(guān)責(zé)任人員采取執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

（二）建立完善審計(jì)結(jié)果利用貫通機(jī)制。一是建立完善審計(jì)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的結(jié)果利用貫通機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)可邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)歸類講解涉嫌犯罪問題線索查證標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)成要件以及證據(jù)獲取等知識(shí);審計(jì)過程中遇到的部分涉嫌犯罪疑難問題線索，可請(qǐng)司法機(jī)關(guān)派員提前介入。二是建立完善審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的結(jié)果利用貫通機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)可邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)審計(jì)移送案件線索查證指導(dǎo)，提高問題線索的查證質(zhì)量;要推動(dòng)將審計(jì)機(jī)關(guān)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送問題線索查處結(jié)果作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的年度綜合考核指標(biāo)之一;審計(jì)機(jī)關(guān)在查證案件線索的過程中，可商請(qǐng)利用紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)手段，尋求案件突破。三是建立完善審計(jì)機(jī)關(guān)與巡視巡察機(jī)構(gòu)的結(jié)果利用貫通機(jī)制。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)匮惨曆膊鞕C(jī)構(gòu)應(yīng)建立完善貫通機(jī)制，定期溝通情況，互通結(jié)果信息，并將部分情況納入各自工作重點(diǎn)，起到“經(jīng)濟(jì)體檢”與“政治體檢”相得益彰的作用。四是建立完善審計(jì)機(jī)關(guān)與行業(yè)監(jiān)管部門的結(jié)果利用貫通機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)與行業(yè)監(jiān)管部門的結(jié)果利用貫通主要體現(xiàn)在項(xiàng)目審計(jì)、信息共享、計(jì)劃任務(wù)、事項(xiàng)會(huì)商、考核參考、整改反饋等方面。如人事部門可將黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的有效利用。

（三）建立完善審計(jì)結(jié)果報(bào)告利用機(jī)制。審計(jì)結(jié)果除需要向被審計(jì)單位反饋并責(zé)成其整改外，還需要按照相關(guān)規(guī)定以一定方式告知上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位的主管部門、社會(huì)公眾等方面，以利于審計(jì)結(jié)果的全面運(yùn)用。一是建立完善審計(jì)結(jié)果報(bào)送制度。目前審計(jì)結(jié)果報(bào)送制度各地做法不一，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)盡快對(duì)審計(jì)結(jié)果報(bào)送的范圍、對(duì)象、內(nèi)容、方式等進(jìn)行明確，避免重復(fù)報(bào)送和報(bào)送的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不一致。二是建立完善審計(jì)結(jié)果通報(bào)制度。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)結(jié)果在被審計(jì)單位一定層級(jí)人員范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)，以及將審計(jì)結(jié)果向被審計(jì)單位的主管部門通報(bào)。三是建立完善審計(jì)結(jié)果公告制度。審計(jì)機(jī)關(guān)可及時(shí)公告審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果，倒逼被監(jiān)督者實(shí)現(xiàn)“邊審邊改”、“即整即改”與“持續(xù)整改”，有助于充分發(fā)揮審計(jì)結(jié)果公告的信號(hào)傳遞效用，有利于把“權(quán)力”放在“陽(yáng)光”下，充分發(fā)揮審計(jì)的威懾作用。

（四）建立完善審計(jì)結(jié)果質(zhì)量考核評(píng)價(jià)機(jī)制。審計(jì)要發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)體檢”的作用，首先必須準(zhǔn)確查病、全面查病，保證審計(jì)結(jié)果精準(zhǔn)。為此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需要建立完善審計(jì)結(jié)果質(zhì)量考核評(píng)價(jià)機(jī)制。一是加強(qiáng)審計(jì)人員能力提升。針對(duì)當(dāng)前一些審計(jì)人員審計(jì)理念滯后、全局觀念不強(qiáng)、審計(jì)相關(guān)知識(shí)局限等問題，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要采取有效措施提升審計(jì)人員審計(jì)能力。二是準(zhǔn)確把握結(jié)果使用者的期望。審計(jì)機(jī)關(guān)必須始終堅(jiān)持“圍繞中心、服務(wù)大局”的指導(dǎo)思想，審計(jì)人員應(yīng)提前了解知悉審計(jì)結(jié)果使用者的要求和期望。三是不斷推進(jìn)審計(jì)成果綜合加工。審計(jì)機(jī)關(guān)要注重加強(qiáng)審計(jì)成果的綜合加工，更多揭示宏觀性、普遍性、傾向性問題和體制機(jī)制障礙，使審計(jì)結(jié)果有用可用。四是強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果質(zhì)量考核評(píng)價(jià)。當(dāng)前多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量考核評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置主要是從審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息、問題線索以及審計(jì)創(chuàng)新方面對(duì)審計(jì)結(jié)果質(zhì)量進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，應(yīng)著眼于審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，將紀(jì)委監(jiān)委、組織人事、行業(yè)監(jiān)管部門等對(duì)審計(jì)結(jié)果的利用納入評(píng)價(jià)體系，作為加分項(xiàng)。同時(shí)，要將審計(jì)質(zhì)量考評(píng)結(jié)果與審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的績(jī)效考核相掛鉤，倒逼審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員提升審計(jì)能力。

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基金項(xiàng)目：重慶市審計(jì)局“‘治已病、防未病總要求下審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制研究”課題組