全球疫情下的“功能財(cái)政”與“就業(yè)保障計(jì)劃”
——基于現(xiàn)代貨幣理論視角的分析

劉新華， 彭文君

(陜西師范大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院， 陜西 西安 710119)

一、 引言

新冠疫情的全球蔓延給世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速放緩，加之2008年以來(lái)世界經(jīng)濟(jì)在債務(wù)驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)模式下積累的高債務(wù)，金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈及金融鏈的深度破壞使各國(guó)經(jīng)濟(jì)“停擺”，中小企業(yè)生存壓力驟然增大，就業(yè)形式十分嚴(yán)峻。為抗擊疫情及應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，強(qiáng)有力的貨幣政策成為各國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊的首要選擇，但相關(guān)專家和學(xué)者也注意到貨幣政策似乎并不能成為防范危機(jī)的“尚方寶劍”，激進(jìn)的量化寬松政策由于傾向注重總量管理，無(wú)法修復(fù)來(lái)自全球供給端的負(fù)面沖擊。大疫當(dāng)前，“就業(yè)穩(wěn)”才能“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)”，但生產(chǎn)、投資及消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放緩卻引發(fā)各國(guó)失業(yè)人數(shù)不斷攀升，美國(guó)勞工部數(shù)據(jù)顯示,截至2020年5月2日，美國(guó)首次申請(qǐng)失業(yè)救濟(jì)人數(shù)累計(jì)突破3 350萬(wàn)[1]。基于此，以諾貝爾獎(jiǎng)得主克魯格曼(Krugman)為代表的很多知名學(xué)者紛紛強(qiáng)調(diào)中央政府加大財(cái)政赤字才是度過(guò)危機(jī)的關(guān)鍵，各國(guó)政策層亦紛紛跟進(jìn)。英國(guó)政府將大規(guī)模調(diào)高2020財(cái)年政府赤字占GDP(國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)的規(guī)模，大約為7.5%—10%。盡管歐元區(qū)各成員國(guó)政府存在財(cái)政約束(1)歐元區(qū)成員國(guó)擁有統(tǒng)一的中央銀行，各成員國(guó)政府放棄其主權(quán)貨幣轉(zhuǎn)而從歐洲央行獲得歐元以進(jìn)行最終清算，其財(cái)政支出一方面受《馬斯特里赫特條約》的約束，另一方面受到成員國(guó)間債券和債務(wù)結(jié)構(gòu)的約束。，但歐盟中央銀行和各國(guó)政府也紛紛許諾加大政府赤字，各成員國(guó)赤字占GDP水平將達(dá)到10%左右[2]。我國(guó)中央政府決定適當(dāng)提高財(cái)政赤字率、增發(fā)特別國(guó)債、地方政府專項(xiàng)債券等[3]。由此可見(jiàn)，各國(guó)政府充分利用財(cái)政政策確保就業(yè)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，但學(xué)者和政策層對(duì)于財(cái)政赤字政策“保就業(yè)”的擔(dān)憂仍然存在，其中主要包括政府的“錢”從何而來(lái)，會(huì)不會(huì)擠出私人投資并引發(fā)惡性通貨膨脹等。本文將在已有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合疫情產(chǎn)生的實(shí)際經(jīng)濟(jì)影響，反思“穩(wěn)健財(cái)政”(sound finance)的傳統(tǒng)教條，并基于現(xiàn)代貨幣理論視角論證主權(quán)政府有能力實(shí)施“功能財(cái)政”(functional finance)來(lái)“保就業(yè)”及“穩(wěn)增長(zhǎng)”。

二、 文獻(xiàn)綜述

全球疫情對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的影響、貨幣政策和財(cái)政政策等應(yīng)急措施及相關(guān)效果評(píng)價(jià)等都是目前文獻(xiàn)研究的重點(diǎn)?？唆敻衤J(rèn)為受重大突發(fā)事件影響，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和金融鏈的斷裂可能導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)陷入衰退[4]。張曉晶指出債務(wù)攀升與高杠桿率已成為全球性風(fēng)險(xiǎn)，疫情對(duì)我國(guó)高杠桿的沖擊給經(jīng)濟(jì)增加了新的不確定性[5]。李黎力則指出我國(guó)宏觀杠桿率有所反彈，全球疫情的沖擊可能導(dǎo)致企業(yè)陷入償付性危機(jī)，需防范“明斯基時(shí)刻”的爆發(fā)[6]。布魯姆(Bloom)認(rèn)為疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大負(fù)面沖擊體現(xiàn)在供給、需求和不確定性3個(gè)層面[7]，范志勇認(rèn)為不同于2008年全球金融危機(jī)，疫情造成的衰退主要體現(xiàn)在實(shí)體經(jīng)濟(jì)層面[8]，朱雋指出疫情對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊導(dǎo)致全球就業(yè)壓力快速上升[9]。為應(yīng)對(duì)新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，各國(guó)貨幣、財(cái)政政策雙管齊下。世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨(Stiglitz)認(rèn)為傳統(tǒng)的貨幣政策在面對(duì)“流動(dòng)性陷阱”時(shí)無(wú)法奏效，國(guó)家強(qiáng)有力且有針對(duì)性的財(cái)政政策才是關(guān)鍵[10]。瑞(Wray)等認(rèn)為降息等貨幣政策無(wú)法有效緩解疫情對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)及就業(yè)的沖擊[11]。尼基福羅斯(Nikiforos)指出刺激需求、支持就業(yè)和家庭收入等只有通過(guò)財(cái)政政策，尤其是增加公共支出才能實(shí)現(xiàn)。[12]陳雨露指出雖然目前多國(guó)已出臺(tái)了一系列應(yīng)對(duì)措施，但其效果還有待觀察[13]。朱雋認(rèn)為前期一些國(guó)家的宏觀政策效果不及預(yù)期，各國(guó)貨幣政策響應(yīng)快、力度大，而財(cái)政政策的響應(yīng)速度和力度不及貨幣政策。[9]對(duì)于歐元區(qū)成員國(guó)，沃爾夫?qū)?Wolfgang)指出其缺乏貨幣主權(quán)，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)資源來(lái)對(duì)抗疫情及避免經(jīng)濟(jì)衰退[14]，維克斯(Vickers)指出其缺乏財(cái)政協(xié)調(diào)[7]，奧爾巴赫(Auerback)判斷債務(wù)緊縮及金融危機(jī)有可能再次席卷“非主權(quán)貨幣”的各歐元區(qū)國(guó)家[15]。切爾涅瓦(Tcherneva)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)擁有主權(quán)貨幣的一國(guó)政府的直接公共投資和就業(yè)支持是目前最重要的防范經(jīng)濟(jì)衰退的有效路徑。[16]

可見(jiàn)，各國(guó)都注意到疫情可能對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，并堅(jiān)信財(cái)政政策對(duì)于應(yīng)對(duì)疫情沖擊具有必要性和可行性。福爾蘭(Furlan)認(rèn)為“美國(guó)的政治與經(jīng)濟(jì)形式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，將進(jìn)入現(xiàn)代貨幣理論(2)現(xiàn)代貨幣理論認(rèn)為財(cái)政部與央行之間為了支付和金融體系的穩(wěn)定，一直存在的內(nèi)在協(xié)調(diào)和配合，財(cái)政政策與貨幣政策從來(lái)也無(wú)法分離。的時(shí)代”[17]。橋水基金創(chuàng)始人瑞·達(dá)利歐(Ray Dalio)是現(xiàn)代貨幣理論的堅(jiān)定支持者，他認(rèn)為現(xiàn)代貨幣理論將指導(dǎo)未來(lái)政策的演化方向[18]。李揚(yáng)認(rèn)為現(xiàn)代貨幣理論在貨幣研究和政府支出等方面的獨(dú)到見(jiàn)解是令人信服的。[19]張曉慧指出現(xiàn)代貨幣理論為走出危機(jī)和較快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供了一個(gè)有價(jià)值的視角。[20]賈根良認(rèn)為，現(xiàn)代貨幣理論將在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域掀起一場(chǎng)“新的凱恩斯革命”，并有可能引發(fā)“國(guó)家財(cái)政革命”及財(cái)政學(xué)的革命。[21]當(dāng)然，對(duì)該理論的爭(zhēng)議也一直存在，如曼昆(Mankiw)對(duì)主權(quán)政府不存在財(cái)政約束的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑[22]，易綱也認(rèn)為如果財(cái)政支出過(guò)大則一定存在通貨膨脹和債務(wù)杠桿風(fēng)險(xiǎn)[23]。吳曉靈認(rèn)為，雖然疫情期間的政府大規(guī)模支出毋須擔(dān)心，但長(zhǎng)期來(lái)看還是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。[24]孫國(guó)峰更是認(rèn)為現(xiàn)代貨幣理論存在邏輯缺陷[25]。張曉晶認(rèn)為現(xiàn)代貨幣理論的政策主張過(guò)于“激進(jìn)”，忽視了政府支出的預(yù)算約束和刺激政策可能帶來(lái)的惡性通脹風(fēng)險(xiǎn)。[26]針對(duì)上述質(zhì)疑，賈根良指出，對(duì)一個(gè)擁有完全貨幣主權(quán)的國(guó)家，其支出不存在金融上的約束，且政府支出勢(shì)必帶來(lái)通貨膨脹的觀點(diǎn)言過(guò)其實(shí)。[27]李黎力從貨幣創(chuàng)造主體和層次兩方面整理了現(xiàn)代貨幣理論的邏輯并對(duì)孫國(guó)峰的批判予以反駁。[28]劉尚希關(guān)于中央銀行購(gòu)買國(guó)債助力中國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的言論也符合現(xiàn)代貨幣理論對(duì)政府赤字和負(fù)債的解讀。[29]現(xiàn)代貨幣理論的主要提出者瑞認(rèn)為，該理論關(guān)于政府不存在預(yù)算約束的主張并不意味著政府可毫無(wú)節(jié)制地任意支出，政府支出應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等為目標(biāo)[30]256-259，正如勒納(Lerner)“功能財(cái)政觀”所強(qiáng)調(diào)的，政府應(yīng)以實(shí)際的經(jīng)濟(jì)作用或功能評(píng)價(jià)財(cái)政政策，而不應(yīng)被“穩(wěn)健財(cái)政”限制收支[31]。明斯基(Minsky)提出政府作為“最后支付者”實(shí)施“最后雇主計(jì)劃”才是政府支出的有效路徑[32]，切爾涅瓦認(rèn)為就業(yè)保障計(jì)劃可以消除失業(yè)并同時(shí)穩(wěn)定貨幣價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)“充分就業(yè)”和“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”的重要政策安排[33]，這顯然也是凱恩斯經(jīng)濟(jì)思想的現(xiàn)代體現(xiàn)(3)如凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中提出的有效需求觀和政府支持的直接創(chuàng)造就業(yè)計(jì)劃等經(jīng)濟(jì)思想。。

盡管全球疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融的影響還不是很明朗，但現(xiàn)有文獻(xiàn)已就其對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融層面的影響展開(kāi)廣泛的討論，各項(xiàng)政策及其可能的執(zhí)行效力等也受到廣泛關(guān)注。貨幣政策不足以應(yīng)對(duì)疫情沖擊，各國(guó)急需實(shí)施精準(zhǔn)財(cái)政政策，但積極財(cái)政政策的融資困境、“擠出”效應(yīng)及引發(fā)通貨膨脹等擔(dān)憂一直困擾著研究者和政策層。本文將基于全球疫情經(jīng)濟(jì)影響的現(xiàn)實(shí)，反思傳統(tǒng)理論并從現(xiàn)代貨幣理論的獨(dú)特視角解讀主權(quán)政府如何發(fā)揮“最后支付者”職能，實(shí)施“就業(yè)保障計(jì)劃”來(lái)進(jìn)一步“保就業(yè)”及“促增長(zhǎng)”。

三、 全球疫情對(duì)穩(wěn)健財(cái)政“傳統(tǒng)理論教條”的沖擊

新冠疫情已席卷全球200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈被深度破壞，各國(guó)就業(yè)市場(chǎng)惡化、失業(yè)人數(shù)急劇上升，實(shí)體經(jīng)濟(jì)層面受到嚴(yán)重沖擊。實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“停擺”又加劇了金融市場(chǎng)的恐慌，股市、債市、石油市場(chǎng)及黃金市場(chǎng)的大動(dòng)蕩更是出乎意料。雖然中國(guó)對(duì)疫情的控制及時(shí)有效，但疫情對(duì)就業(yè)的負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)，我國(guó)2020年1—4月份全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率分別為5.3%、6.2%、5.9%和6.0%，同比分別上升0.2、0.9、0.7和1.0個(gè)百分點(diǎn)(4)數(shù)據(jù)來(lái)源于Wind經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)(萬(wàn)得資訊，https:∥www.wind.com.cn/NewSiteledb.html)。；而貢獻(xiàn)了80%以上勞動(dòng)力就業(yè)的中小企業(yè)受疫情沖擊損失巨大，張夏恒的問(wèn)卷調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，樣本中持裁員并縮小規(guī)模觀點(diǎn)的中小企業(yè)占比高達(dá)16.38%[34]。隨著疫情在全球蔓延，歐美等外國(guó)就業(yè)市場(chǎng)同樣受到了嚴(yán)峻沖擊。其中美國(guó)勞工部數(shù)據(jù)顯示失業(yè)人數(shù)自2020年3月21日當(dāng)周起已經(jīng)連續(xù)7周超過(guò)300萬(wàn)，3月失業(yè)率為4.4%，4月失業(yè)率更是飆升至14.7%(5)數(shù)據(jù)來(lái)源于Wind經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)(萬(wàn)得資訊，https:∥www.wind.com.cn/NewSiteledb.html)。，顯示出疫情對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)尤其是勞動(dòng)力市場(chǎng)造成沉重打擊。隨著疫情對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響的擴(kuò)大和加深，金融市場(chǎng)的預(yù)期更加悲觀，而這集中反映在全球股市的劇烈震蕩，其中美股3月9日、12日、16日以及18日連續(xù)4次出現(xiàn)熔斷(6)熔斷機(jī)制(Circuit Breaker Mechanism)也叫自動(dòng)停盤機(jī)制，是指當(dāng)股指下跌一定比例后，證券交易所采取臨時(shí)停牌以避免投資者恐慌性拋售的措施。，美國(guó)道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)的震蕩幅度甚至超過(guò)了2008年金融危機(jī)時(shí)期，歐洲央行副行長(zhǎng)金多斯(Guindos)稱歐元區(qū)的經(jīng)濟(jì)衰退程度將比全球更加嚴(yán)重[35]，而各國(guó)復(fù)工復(fù)產(chǎn)仍阻礙重重，金融市場(chǎng)調(diào)整也遠(yuǎn)未結(jié)束。

為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)，2020年3月以來(lái)各國(guó)央行“大放水”，宣布一系列降息和量化寬松等貨幣政策為市場(chǎng)注入流動(dòng)性?？偟膩?lái)看，雖然前期激進(jìn)的量化寬松貨幣政策確實(shí)緩解了疫情帶來(lái)的流動(dòng)性恐慌，但由于貨幣政策是總量政策，其傳導(dǎo)機(jī)制存在阻塞和時(shí)滯，因而其有效修復(fù)來(lái)自供需兩端的沖擊并推動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)復(fù)蘇的效果堪憂。為有效進(jìn)行疫情防控、穩(wěn)定民生以及刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，多國(guó)財(cái)政部隨之紛紛提出大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃，各國(guó)的財(cái)政政策主要包括大規(guī)模的減稅、財(cái)政救濟(jì)金的發(fā)放、中小企業(yè)融資及擔(dān)保政策。一時(shí)間，疫情沖擊使各國(guó)政府放松了“金融約束”的“緊箍咒”，也“摧毀”了“穩(wěn)健財(cái)政”的傳統(tǒng)觀念。

傳統(tǒng)理論的穩(wěn)健財(cái)政觀基于貨幣的“商品本質(zhì)觀”，即貨幣是充當(dāng)交易媒介的特殊商品，貨幣作為中性的外生變量，僅在短期起作用，長(zhǎng)期則不會(huì)影響收入及產(chǎn)出等實(shí)際變量，這也是傳統(tǒng)理論“量入為出”的古典財(cái)政觀的貨幣理論淵源。任何主權(quán)政府都同家庭、企業(yè)等非政府部門一樣，貨幣僅僅是交易媒介，且必須先有收入才能支出，政府征稅和銷售債券都是為其支出融資的重要手段。政府應(yīng)當(dāng)盡量避免財(cái)政赤字，實(shí)現(xiàn)收支均衡，傳統(tǒng)理論中無(wú)論“赤字鷹派”(Deficit Hawk)或“赤字鴿派”(Deficit Dove)都認(rèn)為各國(guó)政府在不同程度上必須避免經(jīng)常性財(cái)政赤字，政府支出應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的預(yù)算約束，否則會(huì)給未來(lái)世代帶來(lái)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，過(guò)多的政府赤字還會(huì)使主權(quán)政府信用等級(jí)下降，并引發(fā)該國(guó)貨幣及金融危機(jī)。而財(cái)政赤字政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)果更是傳統(tǒng)教條的主要擔(dān)憂。首先，傳統(tǒng)的財(cái)政觀認(rèn)為政府支出對(duì)私人投資存在“擠出效應(yīng)”，原因在于新古典可貸資金理論認(rèn)為政府需要借款為其支出融資，故增加財(cái)政支出會(huì)增加可貸資金需求，造成市場(chǎng)利率上升，進(jìn)而“擠出”私人投資。其次，政府赤字支出會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹，其理論解釋為，當(dāng)政府無(wú)法通過(guò)當(dāng)前稅收或新的債券銷售獲得足夠收入時(shí)，會(huì)依賴創(chuàng)造貨幣來(lái)為支出融資，而基于貨幣數(shù)量論，貨幣供應(yīng)量的增加一定會(huì)引發(fā)通貨膨脹，甚至惡性通貨膨脹。再次，傳統(tǒng)的財(cái)政觀認(rèn)為中央銀行直接為財(cái)政部的債務(wù)融資提供支持是破壞財(cái)政紀(jì)律、導(dǎo)致貨幣發(fā)行混亂的“罪惡行徑”，央行購(gòu)買財(cái)政部國(guó)債這種“債務(wù)貨幣化”融資方式會(huì)使中央銀行淪為政府支出的“印鈔機(jī)”，嚴(yán)重破壞中央銀行獨(dú)立性。

可見(jiàn)，傳統(tǒng)的“穩(wěn)健財(cái)政”的政策主張強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)平衡預(yù)算，減少結(jié)構(gòu)性赤字和公共部門債務(wù)并追求財(cái)政盈余。傳統(tǒng)理論堅(jiān)持“以增長(zhǎng)促就業(yè)”的理念，認(rèn)為只有通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的乘數(shù)效應(yīng)才能實(shí)現(xiàn)就業(yè)增長(zhǎng)，同時(shí)充分就業(yè)與價(jià)格穩(wěn)定兩大目標(biāo)不可兼得，失業(yè)是降低通貨膨脹率不可避免的代價(jià)。傳統(tǒng)理論還強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)和盡可能地減少政府干預(yù)，“看不見(jiàn)的手”備受推崇、財(cái)政政策的空間和效力均被淡化。然而，面對(duì)疫情下嚴(yán)重的就業(yè)問(wèn)題，顯然傳統(tǒng)財(cái)政理論顯得“手足無(wú)措”。為此，我們需要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)打破僵局，從全新的理論視角探索一條“保就業(yè)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”的有效路徑。

四、 現(xiàn)代貨幣理論對(duì)傳統(tǒng)“政府赤字教條”(7) 為了應(yīng)對(duì)全球疫情，按照我們前文給出的相關(guān)數(shù)據(jù)和各國(guó)政府的應(yīng)對(duì)策略，政府的大規(guī)模財(cái)政支出是各國(guó)采取的重要應(yīng)對(duì)政策，但按照傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論，大規(guī)模的財(cái)政支出不可持續(xù)，存在著政府無(wú)“錢”可花、通貨膨脹等后果。本文認(rèn)為，這是一種理論“赤字教條”，與現(xiàn)實(shí)不符，全球疫情迫使現(xiàn)代貨幣理論登上歷史舞臺(tái)，道出了其中的“秘密”。的批判

如前文所述，全球疫情“倒逼”各國(guó)政府使出渾身解數(shù)，各國(guó)財(cái)政支出與赤字的規(guī)模大幅飆升，“財(cái)政赤字天花板”接連被打破，政府赤字和債務(wù)導(dǎo)致政府的“錢”花光，政府支出一定會(huì)“擠出”私人投資、繼而大規(guī)模的政府赤字和量化寬松政策一定會(huì)引發(fā)通貨膨脹等傳統(tǒng)觀念出現(xiàn)了反轉(zhuǎn)劇情。疫情背景下，其實(shí)并不“現(xiàn)代”(8)現(xiàn)代貨幣理論奠基者之一的瑞在其現(xiàn)代貨幣理論代表性著作《解讀現(xiàn)代貨幣》(Understanding Modern Money)中用的“現(xiàn)代”一詞其實(shí)很具有內(nèi)在的諷刺意義，即貨幣債務(wù)本質(zhì)4 000年以來(lái)從未改變，“現(xiàn)代”貨幣理論的思想至少已經(jīng)有4 000年了。的現(xiàn)代貨幣理論正逐漸走進(jìn)各國(guó)決策層和經(jīng)濟(jì)學(xué)家的“心里”(9)關(guān)于現(xiàn)實(shí)中國(guó)內(nèi)外對(duì)該理論的爭(zhēng)論參見(jiàn)賈根良、李黎力等人的論文，孫國(guó)峰《對(duì)“現(xiàn)代貨幣理論”的批判》(《中國(guó)金融》2019年第4期)、張曉晶等《現(xiàn)代貨幣理論及其批評(píng)——兼論主流與非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的融合與發(fā)展》(《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2019年第7期)、曼昆《一本對(duì)現(xiàn)代貨幣理論持懷疑態(tài)度的指南》(MANKIW B G. A Skeptic’s Guide to Modern Money Theory,Harvard University, 2019)以及納斯巖(Nersisyan)和瑞(Wray)《新冠疫情摧毀了赤字神話》(Coronavirus has Destroyed the Myth of the Deficit，The Guardian, 2020-04-17, https://www.theguardian.com/commentisfree/2020/apr/17/coronavirus-deficit-american-economy?from=singlemessage&isappinstalled=0)。。正如新任英國(guó)中央銀行行長(zhǎng)貝利(Andrew Bailey)指出的：“現(xiàn)在的世界格局是我們摒棄傳統(tǒng)教條，擁抱一個(gè)更能解決問(wèn)題的全新理論的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。”[36]我國(guó)學(xué)者李揚(yáng)也強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)代貨幣理論”絕非臆斷，它道出了問(wèn)題的本質(zhì)，在危機(jī)中人們逐漸認(rèn)識(shí)到它的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

現(xiàn)代貨幣理論基于不同于傳統(tǒng)理論的財(cái)政觀，主張“功能財(cái)政”(Functional Finance)，即政府支出應(yīng)以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定為目標(biāo)，收支是否平衡不應(yīng)成為政府支出的約束條件，且預(yù)算不平衡或者說(shuō)政府赤字才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的關(guān)系，現(xiàn)代貨幣理論的思想也不同于“以增長(zhǎng)促就業(yè)”的傳統(tǒng)政策思路。該理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是充分就業(yè)的“副產(chǎn)品”，政府應(yīng)當(dāng)采取“就業(yè)保障計(jì)劃”，直接針對(duì)失業(yè)者提供無(wú)限彈性的公共部門就業(yè)需求并外生設(shè)定勞動(dòng)力的“邊際”價(jià)格，自下而上地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，達(dá)到充分就業(yè)和價(jià)格穩(wěn)定?，F(xiàn)代貨幣理論對(duì)于就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的獨(dú)特解讀源于其對(duì)貨幣本質(zhì)不同于傳統(tǒng)理論的理解?，F(xiàn)代貨幣理論的財(cái)政思想建立在貨幣的債務(wù)本質(zhì)觀之上，即貨幣的本質(zhì)體現(xiàn)為債權(quán)—債務(wù)關(guān)系，是一種抽象的制度安排。一國(guó)的貨幣體系就是一個(gè)“金字塔式”的債權(quán)債務(wù)層級(jí)結(jié)構(gòu)，一國(guó)主權(quán)政府發(fā)行的貨幣是該國(guó)政府的債務(wù)并位于債務(wù)金字塔最頂層，“稅收驅(qū)動(dòng)貨幣”(Tax Drive Money)機(jī)制保障了國(guó)家貨幣成為接受度最高的債務(wù)清償手段。一國(guó)貨幣是影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“非中性”變量，實(shí)體部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須與貨幣結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)投資和生產(chǎn)的有效循環(huán)。

當(dāng)前，為應(yīng)對(duì)疫情所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)困境，各國(guó)急需實(shí)施大規(guī)模財(cái)政政策，對(duì)于“政府赤字”的傳統(tǒng)教條，現(xiàn)代貨幣理論從以下方面給出批判性分析：

批判之一：“政府實(shí)施積極財(cái)政政策的‘錢’從哪來(lái)？是否需要通過(guò)稅收和政府發(fā)債來(lái)融通資金？”現(xiàn)代貨幣理論指出，主權(quán)政府支出本質(zhì)上是國(guó)家主權(quán)貨幣的發(fā)行。不同于家庭和企業(yè)部門，政府使用本國(guó)貨幣進(jìn)行商品和服務(wù)的購(gòu)買不存在真正的“資金約束”(Financial Constraints)(10)當(dāng)然采取不同匯率政策時(shí)，貨幣的主權(quán)性不同，但這不影響其理論基礎(chǔ)。，其原因首先在于主權(quán)政府支出本身就是“發(fā)錢”。換句話說(shuō)，主權(quán)政府可以通過(guò)發(fā)行主權(quán)貨幣來(lái)完成任何以本國(guó)貨幣計(jì)價(jià)的支付，因而無(wú)需擔(dān)心資金來(lái)源。其次，主權(quán)政府還可繞過(guò)任何對(duì)預(yù)算操作的自我限制[37]。發(fā)行主權(quán)貨幣的一國(guó)政府不存在所謂“借新債還舊債”的情況，其主權(quán)債務(wù)的可持續(xù)性不存在阻礙，更不會(huì)變成“龐氏融資”。主權(quán)政府不需要通過(guò)稅收和政府發(fā)債為政府支出融資，稅收與政府債券本質(zhì)上是宏觀調(diào)控的政策工具，是用來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)準(zhǔn)備金規(guī)模的貨幣政策操作[38](見(jiàn)圖1)。政府支出與稅收的繳納是兩個(gè)獨(dú)立的過(guò)程，政府支出作為一種貨幣發(fā)行過(guò)程顯然并不依賴于稅收，而稅收可視為一種貨幣“回籠”或消失的過(guò)程[39]。

圖1 貨幣供給與回籠過(guò)程(11) 圖中“政府”包括財(cái)政部和中央銀行，其原因在于財(cái)政部和中央銀行均由中央政府設(shè)立，因而也是中央政府主要的兩個(gè)代理機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)中需要二者密切配合來(lái)完成政府的支出與收入，并進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

如果假設(shè)第一筆的政府支出和稅收的情況，那么政府必須先支出貨幣，這樣納稅人才能在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之后使用政府支出的貨幣納稅，可見(jiàn)稅收創(chuàng)造了公眾對(duì)于貨幣的需求，是賦予貨幣價(jià)值并確保幣值穩(wěn)定的關(guān)鍵變量，這也體現(xiàn)了現(xiàn)代貨幣理論“稅收驅(qū)動(dòng)貨幣”的核心觀點(diǎn)。政府債券與主權(quán)貨幣雖同為主權(quán)政府債務(wù)，但對(duì)于持有政府債券的投資者而言，其不同之處在于政府債券的收益率高于貨幣，而流動(dòng)性卻低于主權(quán)貨幣，政府發(fā)行債券實(shí)則是用收益較高的政府債券交換市場(chǎng)中收益較低的準(zhǔn)備金(12)這里的準(zhǔn)備金即為主權(quán)貨幣，由于現(xiàn)代銀行體系，貨幣的發(fā)行唯一出口為中央銀行，因此主權(quán)貨幣即體現(xiàn)為中央銀行負(fù)債，也稱為準(zhǔn)備金。。勒納的功能財(cái)政第二定律中指出：“政府只有在希望公眾減少貨幣持有并增加債券持有時(shí)，才會(huì)發(fā)行債券?！睂?duì)于政府債務(wù)的發(fā)行者來(lái)講，政府債券同樣并不為政府支出融資，而主要用于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)準(zhǔn)備金的盈余或稀缺，從而使市場(chǎng)利率趨向基準(zhǔn)目標(biāo)利率(13)基準(zhǔn)目標(biāo)利率是各國(guó)中央銀行外生確定，如果市場(chǎng)利率高于或者低于目標(biāo)利率，中央銀行需要向市場(chǎng)注入或者回收準(zhǔn)備金，從而使市場(chǎng)利率趨同于目標(biāo)利率。。

批判之二：財(cái)政部直接通過(guò)央行進(jìn)行債務(wù)融資會(huì)破壞中央銀行獨(dú)立性?，F(xiàn)代貨幣理論則認(rèn)為傳統(tǒng)語(yǔ)境下的中央銀行獨(dú)立性實(shí)際上是個(gè)“偽命題”。如上所述，由于財(cái)政支出直接影響銀行體系準(zhǔn)備金規(guī)模，為維持市場(chǎng)利率，央行只能被動(dòng)借助公開(kāi)市場(chǎng)操作抵消財(cái)政支出引發(fā)的準(zhǔn)備金波動(dòng)?？梢?jiàn)，一國(guó)中央銀行利用政府債券進(jìn)行公開(kāi)市場(chǎng)操作的目的是調(diào)節(jié)銀行體系中準(zhǔn)備金規(guī)模，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)央行設(shè)定的利率目標(biāo)。換句話說(shuō)，按照各國(guó)《中央銀行法》的規(guī)定，中央銀行直接從一級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買財(cái)政部國(guó)債的操作受到嚴(yán)格限制，但這樣的操作約束(Operational Constraints)并不能阻止中央銀行進(jìn)一步在公開(kāi)二級(jí)市場(chǎng)上(例如商業(yè)銀行交易商)買賣債券來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)中準(zhǔn)備金的數(shù)量(14)中央銀行作為最后貸款人(lender of last resort)有義務(wù)滿足商業(yè)銀行的內(nèi)生的準(zhǔn)備金需要，這也是現(xiàn)代貨幣理論的核心思想之一。?？梢?jiàn)，在操作層面上，無(wú)論是中央銀行在公開(kāi)市場(chǎng)買賣政府債券，還是由央行直接購(gòu)買財(cái)政部國(guó)債，即所謂的“債務(wù)貨幣化”的融資方式，中央銀行都始終確保中央政府支出能夠以中央銀行貨幣的形式進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)體內(nèi)。因?yàn)閺谋举|(zhì)上講，財(cái)政部和中央銀行可以看作一個(gè)主權(quán)政府的兩個(gè)主要代理人，一國(guó)財(cái)政部的債券與一國(guó)中央銀行的貨幣都體現(xiàn)為一國(guó)的主權(quán)債務(wù)，位于債務(wù)金字塔結(jié)構(gòu)的頂端，具有最強(qiáng)的安全性。二者的不同之處在于其流動(dòng)性和收益率不同，財(cái)政部的國(guó)債收益率高但流動(dòng)性弱，很難進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體滿足債務(wù)清償和日常交易的需要。相反，中央銀行的貨幣，也就是中央銀行的債務(wù)，雖然收益率不及國(guó)債，卻在主權(quán)國(guó)家內(nèi)部具有最強(qiáng)的流動(dòng)性。因此，一個(gè)主權(quán)國(guó)家的財(cái)政部和中央銀行就像一個(gè)“親娘”養(yǎng)的“兄弟倆”，它們必須通力合作滿足一國(guó)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的要求，而單純地強(qiáng)調(diào)中央銀行獨(dú)立性并不符合現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)決杜絕“政府債務(wù)貨幣化”的做法僅僅是一種自我強(qiáng)加的約束(15)這里關(guān)于中央銀行與財(cái)政部合作的“黑匣子”也就是說(shuō)具體的操作流程的資產(chǎn)負(fù)債表分析將在其他論文中詳細(xì)展示。(Self-constraints)。

批判之三：政府支出會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”?，F(xiàn)代貨幣理論認(rèn)為，主權(quán)政府支出并不需要稅收或銷售債券為其融資，反而向經(jīng)濟(jì)體注入了準(zhǔn)備金。戈德利(Godley)的三部門均衡模型[40]將一個(gè)經(jīng)濟(jì)體劃分為政府部門、私人部門和國(guó)外部門，其經(jīng)濟(jì)核算必然符合下式：政府部門余額+私人部門余額+國(guó)外部門余額=0，其中任何一個(gè)部門的凈金融負(fù)債必然對(duì)應(yīng)其他部門的凈金融資產(chǎn)，假設(shè)國(guó)外部門余額不變時(shí)，政府支出的貨幣便創(chuàng)造了等量的私人部門收入，增加了私人部門的凈金融資產(chǎn)；或者說(shuō)，政府部門赤字對(duì)應(yīng)私人部門盈余，即：△政府部門赤字=△私人部門盈余。由此可見(jiàn)，對(duì)“擠出”效應(yīng)的擔(dān)憂實(shí)則基于對(duì)政府支出本質(zhì)的誤解(16)這種誤解源于傳統(tǒng)理論所秉持的外生貨幣觀，即貨幣供給量由央行外生決定，而政府支出會(huì)與私人部門爭(zhēng)奪貨幣?！，F(xiàn)代貨幣理論認(rèn)為政府支出向私人部門注入貨幣具有“準(zhǔn)備金效應(yīng)”：即政府支出導(dǎo)致商業(yè)銀行體系準(zhǔn)備金的凈增加，不僅不會(huì)擠占私人投資和消費(fèi)，反而會(huì)增加商業(yè)銀行間的準(zhǔn)備金，使銀行間隔夜拆借利率和其他市場(chǎng)利率產(chǎn)生向下波動(dòng)的趨勢(shì)，因而政府支出并不必然“擠出”私人投資，反而“擠入”私人投資。另外，政府支出對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)還存在3個(gè)關(guān)鍵影響，包括收入—支出效應(yīng)、現(xiàn)金流效應(yīng)和資產(chǎn)組合效應(yīng)，同樣會(huì)促進(jìn)私人部門的投資、消費(fèi)和產(chǎn)出[41]。綜上所述，對(duì)政府支出“擠出”私人投資的擔(dān)憂也是“杞人憂天”。

批判之四：“政府支出會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹”?，F(xiàn)代貨幣理論對(duì)于通貨膨脹問(wèn)題有著清醒的認(rèn)識(shí)，在某種程度上可以說(shuō)是對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的真實(shí)“描述”。該理論認(rèn)為，通貨膨脹是不同群體爭(zhēng)奪有限的實(shí)際產(chǎn)出的過(guò)程，其根源是制度性的，源于經(jīng)濟(jì)體在生產(chǎn)、分配等諸多方面的嚴(yán)重不均衡，其中貨幣發(fā)行和政府赤字是通貨膨脹的結(jié)果，是通貨膨脹的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，而非通貨膨脹產(chǎn)生的原因，這與傳統(tǒng)貨幣數(shù)量論的因果關(guān)系截然相反?，F(xiàn)代貨幣理論關(guān)于政府支出不存在“資金約束”的觀點(diǎn)常常引發(fā)“政府支出無(wú)度會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹”的質(zhì)疑。但事實(shí)上，現(xiàn)代貨幣理論并不主張無(wú)限制地增加政府支出，且認(rèn)為過(guò)量或不合理的政府支出會(huì)帶來(lái)通貨膨脹的壓力。正如凱恩斯在《就業(yè)、利息與貨幣通論》中所指出的：當(dāng)社會(huì)的全部資源被充分雇傭時(shí)，過(guò)多的需求會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)出價(jià)格上升。如果經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到充分就業(yè)水平，那么政府持續(xù)支出必然使經(jīng)濟(jì)中的貨幣供給超出經(jīng)濟(jì)的最大生產(chǎn)和消費(fèi)能力，導(dǎo)致通貨膨脹。

現(xiàn)代貨幣理論認(rèn)為，政府支出并不必然導(dǎo)致通貨膨脹的原因有三。首先，由于社會(huì)全部資源(特別是勞動(dòng)力)未被充分雇傭才是現(xiàn)實(shí)常態(tài)，若政府通過(guò)雇傭“閑置”的勞動(dòng)力進(jìn)行支出，政府部門便不會(huì)和私人部門產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，也就不會(huì)引發(fā)通貨膨脹。其次，政府支出的經(jīng)濟(jì)后果很大程度上由私人部門流動(dòng)性偏好及其投資和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)決定，因而政府應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)體的內(nèi)在需求進(jìn)行支出，即哪里有真實(shí)的、有效的需求，政府就應(yīng)該往哪里支出，因此政府不應(yīng)采取“大水漫灌”式的總需求刺激政策，而應(yīng)確保支出結(jié)構(gòu)“合理”[42]。若政府能夠從“底層思維”出發(fā)進(jìn)行支出，自下而上地改善經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、分配等存在的不公平、不平衡的狀況，自然也不會(huì)引發(fā)通貨膨脹，反而有助于維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。最后，政府支出應(yīng)遵循“功能財(cái)政觀”，由政府充當(dāng)“就業(yè)保障”政策的“最后支付者”，通過(guò)定向支出“自下而上”地雇傭勞動(dòng)力，就能保證充分就業(yè)和價(jià)格穩(wěn)定。綜上所述，傳統(tǒng)理論對(duì)于政府支出的約束實(shí)為“自縛手腳”。在疫情背景下，“保就業(yè)”的大規(guī)模就業(yè)保障計(jì)劃是政府精準(zhǔn)財(cái)政的有效路徑，也有助于“精準(zhǔn)扶貧”。

五、 現(xiàn)代貨幣理論的政策出路：“就業(yè)保障計(jì)劃”

2020年是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)決勝之年，加之疫情沖擊，我國(guó)繼“六穩(wěn)”政策后提出“六?！?17)2018年8月，中共中央政治局會(huì)議指出中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期的“六穩(wěn)”工作；2020年4月的中共中央政治局會(huì)議在要求加大“六穩(wěn)”工作力度的同時(shí)，首次提出“六?！?，即保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)。，在“穩(wěn)就業(yè)”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“保居民就業(yè)”。如上文所述，現(xiàn)代貨幣理論為政府作為“最后支付者”保障就業(yè)提供了有力的理論支撐，其重要的政策安排“就業(yè)保障計(jì)劃”(Job Guarantee)或稱“最后雇主計(jì)劃”(Employer of Last Resort，ELR)是能同時(shí)促進(jìn)充分就業(yè)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要路徑，該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)一國(guó)主權(quán)政府作為“最后雇主”，建立“勞動(dòng)力緩沖儲(chǔ)備池”(Labor Buffer Stock)，提供無(wú)限彈性的就業(yè)崗位(18)該計(jì)劃在美國(guó)、阿根廷等國(guó)家都相繼實(shí)施并獲得了很好的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的效果，詳見(jiàn)Tcherneva, P.R., What Do Poor Women Want? Public Employment or Cash Transfers? Lessons from Argentina, Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College, Working Paper No. 705, 2012；Tcherneva, P.R.,The Social Enterprise Model for a Job Guarantee in the United States, Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College, Policy Note, 2014。。因此接下來(lái)本文將重點(diǎn)討論“就業(yè)保障計(jì)劃”的政策設(shè)計(jì)及其保障“精準(zhǔn)就業(yè)”從而“精準(zhǔn)扶貧”的功能。

按照凱恩斯《就業(yè)、利息與貨幣通論》中關(guān)于失業(yè)的觀點(diǎn)，失業(yè)源于人們對(duì)貨幣的過(guò)多奢望(19)凱恩斯在《就業(yè)、利息與貨幣通論》中指出：失業(yè)之所以會(huì)產(chǎn)生，是因?yàn)槿藗冃枰氖窍裨铝聊菢涌赏豢杉暗臇|西，即貨幣，由于貨幣的邊際生產(chǎn)彈性和邊際替代彈性為零，因此在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，人們對(duì)貨幣的渴望并不能有效促進(jìn)生產(chǎn)、消費(fèi)和就業(yè)。詳見(jiàn)約翰·梅納德·凱恩斯《就業(yè)、利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，譯林出版社2011年版，第201—203頁(yè)。，因而失業(yè)是一種貨幣現(xiàn)象。凱恩斯認(rèn)為，就業(yè)取決于經(jīng)濟(jì)體的有效需求(Effective Demand)，有效需求不足會(huì)造成大量的非自愿失業(yè)，因而由政府實(shí)施公共就業(yè)政策以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)就十分必要。需要強(qiáng)調(diào)的是，按照明斯基的說(shuō)法，政府的公共就業(yè)政策與私人部門雇傭勞動(dòng)力的本質(zhì)不同，后者是為了獲得利潤(rùn)，而前者是以非盈利方式創(chuàng)造無(wú)限彈性的勞動(dòng)力需求。瑞認(rèn)為，失業(yè)是政府支出過(guò)低、無(wú)法提供理想的凈儲(chǔ)蓄水平的一個(gè)明證，是政府貨幣支出不足的結(jié)果，這也意味著政府可以不斷地增加支出減少非自愿失業(yè)(20)根據(jù)上文的三部門恒等式，如果不考慮國(guó)外部門，主權(quán)政府支出使非政府部門持有的凈金融資產(chǎn)增加，即如果非政府部門希望凈儲(chǔ)蓄不斷增加，則政府支出是其必要條件。而當(dāng)非政府部門意愿名義凈儲(chǔ)蓄高于政府支出創(chuàng)造的真實(shí)名義凈儲(chǔ)蓄時(shí)，非自愿失業(yè)就會(huì)出現(xiàn)。，這再次證明了失業(yè)是一種貨幣現(xiàn)象?，F(xiàn)代貨幣理論認(rèn)為，政府保障就業(yè)本質(zhì)上不存在以本國(guó)貨幣計(jì)價(jià)的財(cái)政約束，只要失業(yè)存在，政府的支出就是安全的。既然如此，關(guān)鍵問(wèn)題就不在政府支出的能力，而在于其支出的資金流向和結(jié)構(gòu)等等?，F(xiàn)代貨幣理論提出的“就業(yè)保障計(jì)劃”是保證政府資金用于推動(dòng)“精準(zhǔn)就業(yè)”從而“精準(zhǔn)扶貧”的重要政策出口。

“就業(yè)保障計(jì)劃”的核心思想是，由中央政府充當(dāng)最后雇主，在一個(gè)固定的工資及福利水平上，為有準(zhǔn)備、有意愿且有能力工作(Ready，Willing and Able to Work)但無(wú)法從市場(chǎng)中獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的人群提供無(wú)限彈性的就業(yè)崗位。就業(yè)保障計(jì)劃可由中央政府作為“最后支付者”保證其資金供給且不會(huì)引發(fā)通貨膨脹，是經(jīng)濟(jì)的“自動(dòng)穩(wěn)定器”，且無(wú)論經(jīng)濟(jì)衰退、繁榮時(shí)期，均可作為促進(jìn)就業(yè)和減輕貧困的常規(guī)政策，具體分析如下：

首先，實(shí)施就業(yè)保障計(jì)劃不會(huì)產(chǎn)生通貨膨脹(21)這是任何情況下所有反對(duì)就業(yè)保障計(jì)劃的學(xué)者及決策層的主要擔(dān)憂之一。，相反還可以穩(wěn)定價(jià)格水平。原因在于政府部門會(huì)外生地確定公共部門勞動(dòng)力價(jià)格，即參與就業(yè)保障計(jì)劃工人的工資，并在該工資水平上雇傭任何愿意在公共部門工作的勞動(dòng)力，這樣就業(yè)數(shù)量變化但計(jì)劃工資水平固定。計(jì)劃工資作為真正的、統(tǒng)一的最低工資，其穩(wěn)定的工資水平為私人部門的“市場(chǎng)”工資提供了一個(gè)重要參照，也為其他商品價(jià)格提供了一個(gè)穩(wěn)定的“價(jià)格錨”。換句話說(shuō)，由中央政府外生制定的最低的工資水平是保障所有商品價(jià)格穩(wěn)定的基礎(chǔ)。另外，就業(yè)保障計(jì)劃降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于投資驅(qū)動(dòng)的依賴，進(jìn)一步確保了金融穩(wěn)定和價(jià)格穩(wěn)定。

其次，就業(yè)保障計(jì)劃作為一種緩沖儲(chǔ)備計(jì)劃(Buffer Stock Program)，將雇傭那些無(wú)法在私人部門獲得就業(yè)崗位的勞動(dòng)力。當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，公共部門作為勞動(dòng)力的緩沖儲(chǔ)備池，失業(yè)者可以在公共部門就業(yè)并獲得相應(yīng)工資收入，這時(shí)政府支出水平上升但穩(wěn)定了就業(yè)，減輕了經(jīng)濟(jì)的通貨緊縮壓力；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)，私人部門對(duì)勞動(dòng)力的需求增加并能夠以高于最低工資水平的市場(chǎng)工資雇傭勞動(dòng)力，這樣，勞動(dòng)力就會(huì)被移出“勞動(dòng)力緩沖池”進(jìn)入市場(chǎng)，政府支出水平也隨之下降，因此就業(yè)保障計(jì)劃能夠逆周期自動(dòng)調(diào)整政府支出，是一種“自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制”。另外，由于該計(jì)劃為所有愿意且有能力的人提供工作機(jī)會(huì)，門檻低而具有普遍性，其按照勞動(dòng)者的自身?xiàng)l件(Employ as they are)、所在地情況(Where they are)及能力(What they are)設(shè)計(jì)就業(yè)項(xiàng)目更能做到“人盡其才”及“樂(lè)享其業(yè)”。當(dāng)然對(duì)于失業(yè)者的培訓(xùn)也是該計(jì)劃的內(nèi)容之一，這可以有效提高失業(yè)者的技能和素質(zhì)并更好地滿足私人部門雇傭勞動(dòng)力的需求，為就業(yè)者走出“緩沖儲(chǔ)備池”實(shí)現(xiàn)更高水平就業(yè)提供多一重保障。

最后，就業(yè)保障計(jì)劃不僅在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)大有可為，更能作為一種永久性就業(yè)計(jì)劃，具有很好的“精準(zhǔn)扶貧”效果。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，貧窮產(chǎn)生于窮人本身所具有的性格或特質(zhì)，而不是源于經(jīng)濟(jì)體系的制度性特征[43]252-255，并傾向于利用財(cái)政政策刺激總需求加速投資、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)“把蛋糕做大”來(lái)解決失業(yè)及貧困問(wèn)題。但在明斯基看來(lái)，貧困在很大程度上是一個(gè)就業(yè)問(wèn)題，也是一個(gè)收入分配問(wèn)題(22)H Minsky，Policy and Poverty，Levy Economics and Institute of Bard College, 1969.，其根源恰恰在于經(jīng)濟(jì)體系和制度無(wú)法提供充分就業(yè)和平等的收入分配。傳統(tǒng)的總需求政策模糊了充分就業(yè)、更好的收入分配和減輕貧困等特定目標(biāo)，僅通過(guò)“涓滴效應(yīng)”(Trickle-down Effect)(23)“涓滴效應(yīng)”表現(xiàn)為增加總需求改善了高工資工人的就業(yè)情況，這些工人隨之增加了自己對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，這些需求將流向低技能、低工資的工人，最終流向收入分配最底層。“涓滴效應(yīng)”的根本缺陷在于越接近充分就業(yè)，總支出的增加會(huì)產(chǎn)生更大的通貨膨脹效應(yīng)和更小的就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)，這些通脹壓力往往會(huì)促使決策者在達(dá)到充分就業(yè)之前便放棄了總需求方法。發(fā)揮作用，不但不能覆蓋所有貧困人口，還將使長(zhǎng)期失業(yè)和收入不平等制度化，進(jìn)而使貧困制度化[44]。一場(chǎng)真正的反貧困戰(zhàn)爭(zhēng)必須實(shí)現(xiàn)和維持嚴(yán)格的充分就業(yè)，而就業(yè)保障計(jì)劃可以照顧到所有需要就業(yè)的貧困人群，更平等、更直接也更穩(wěn)定。

六、 結(jié)論與建議

盡管全球疫情對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的影響目前還不能很好地評(píng)估，但疫情對(duì)金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響已經(jīng)初顯，各國(guó)政府通過(guò)貨幣政策和財(cái)政政策提升經(jīng)濟(jì)信心、保障就業(yè)和金融穩(wěn)定的力度空前。對(duì)于各國(guó)面臨的大規(guī)模失業(yè)困境，擁有貨幣主權(quán)的中央政府發(fā)揮其作為“最后支付者”的力量積極實(shí)施“就業(yè)保障計(jì)劃”能夠抓住問(wèn)題的核心，而現(xiàn)代貨幣理論就是各國(guó)政府有力實(shí)施“就業(yè)保障計(jì)劃”的重要理論支撐，其中有針對(duì)性地設(shè)計(jì)“就業(yè)保障計(jì)劃”的具體實(shí)施路徑，能夠確保政府通過(guò)功能財(cái)政促進(jìn)“精準(zhǔn)就業(yè)”及“精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相關(guān)的政策建議如下：

第一，中央政府有能力為確保就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供足夠的資金支持。按照現(xiàn)代貨幣理論，中央政府的財(cái)政支出不存在“資金約束”，而地方政府是主權(quán)貨幣的“使用者”，而不是發(fā)行者，其支出存在“硬約束”。因此，應(yīng)由中央政府根據(jù)“就業(yè)保障計(jì)劃”的具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)，按照需要進(jìn)行及時(shí)而有效的政府精準(zhǔn)支出，積極充當(dāng)“最后支付者”和“保障者”。這樣就既可以保障就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還可以化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，就業(yè)保障計(jì)劃項(xiàng)目的設(shè)計(jì)應(yīng)針對(duì)不同群體的特點(diǎn)分別展開(kāi)，其中大學(xué)生群體和農(nóng)民工群體需要重點(diǎn)關(guān)注。大學(xué)生群體的受教育程度和素質(zhì)能力相對(duì)較高，為更好地服務(wù)基層，提升公共管理服務(wù)崗位的受教育程度和服務(wù)水平，政府應(yīng)主動(dòng)給高校畢業(yè)生提供有助于提升就業(yè)能力的職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃和實(shí)習(xí)項(xiàng)目(24)雖然我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了多年的“大學(xué)生村官計(jì)劃”“三支一扶”(支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧)等就業(yè)計(jì)劃本質(zhì)都可以視為“最后雇主計(jì)劃”的具體實(shí)施方案，并已經(jīng)取得一定成效，但這些計(jì)劃的規(guī)模相對(duì)于龐大的畢業(yè)生數(shù)量仍顯不足。，向有需求的地區(qū)和領(lǐng)域創(chuàng)造更多的公共崗位就業(yè)儲(chǔ)備。政府對(duì)高校畢業(yè)生就業(yè)儲(chǔ)備池的政策設(shè)計(jì)可以包括學(xué)齡兒童的課后看護(hù)、基層治理、支教扶貧、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生體系建設(shè)等。對(duì)于農(nóng)民工群體來(lái)講，其最大特點(diǎn)是受教育程度相對(duì)較低而流動(dòng)性強(qiáng)，且被限制在低端就業(yè)市場(chǎng)，因而就業(yè)環(huán)境極不穩(wěn)定，疫情下隔離、封城等限制人群流動(dòng)的措施無(wú)疑會(huì)使這一情況雪上加霜。因此，政府在設(shè)計(jì)農(nóng)民工就業(yè)項(xiàng)目時(shí)，需要注意使項(xiàng)目?jī)?nèi)容與農(nóng)民工的自身?xiàng)l件相匹配、項(xiàng)目地點(diǎn)盡量靠近農(nóng)民工的來(lái)源地，并建立健全農(nóng)民工技能培訓(xùn)體系以保證農(nóng)民工順利就業(yè)。政府在農(nóng)民工就業(yè)儲(chǔ)備池的政策設(shè)計(jì)上可參考如新基建、新型農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境污染治理、留守兒童和空巢老人的看護(hù)工作等項(xiàng)目。

第三，就業(yè)保障計(jì)劃的各種政府項(xiàng)目不僅可以在疫情導(dǎo)致的衰退時(shí)期大規(guī)模實(shí)施，更可以作為平時(shí)甚至經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期解決失業(yè)問(wèn)題、減少貧困的常規(guī)政策工具。就業(yè)保障計(jì)劃還可以在更多人群和領(lǐng)域自下而上的發(fā)揮積極作用，在解決失業(yè)和貧困問(wèn)題外還有很多其他正面社會(huì)效應(yīng)。當(dāng)然，就業(yè)保障計(jì)劃還可以與其他能夠滿足特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的公共政策協(xié)同設(shè)計(jì)、相互配合，來(lái)改善由于長(zhǎng)期失業(yè)帶來(lái)的社會(huì)弊病、促進(jìn)社會(huì)公平正義，并為環(huán)境友好型政策和公共衛(wèi)生政策提供有力支撐，真正做到“以人為本”和綠色可持續(xù)發(fā)展。