京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的財(cái)力均衡問題研究

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引言

2015 年6 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了京津冀三地的功能定位以及協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)、空間布局和重點(diǎn)領(lǐng)域等。2016 年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《十三五規(guī)劃》)提出要“堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)”，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。2017 年，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”。京津冀地區(qū)作為我國(guó)區(qū)域協(xié)同治理的先行區(qū)域，具有重大的示范意義和戰(zhàn)略意義。

關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展問題，近年來學(xué)界已有較多相關(guān)探討，如孫麗文和任相偉[1]構(gòu)建了碳排放協(xié)同治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)京津冀三地碳排放治理的有序度及整體協(xié)同度進(jìn)行測(cè)度，并分析其背后的影響因素；臧雷振等[2]以1997 年以來京津冀三地公布的勞動(dòng)政策文件為分析文本，考察了京津冀府際間政策文本差異與協(xié)同特征；榮利穎和孟靜怡[3]則通過辨析區(qū)域行政協(xié)議的合法性依據(jù)，梳理了京津冀教育協(xié)同治理的行政協(xié)議，以探索區(qū)域協(xié)同治理的法制模式。隨著相關(guān)研究的不斷拓展和深入，一些學(xué)者意識(shí)到，均等的區(qū)域基本公共服務(wù)水平是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前提和保障，因而京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展是一個(gè)更加重要和迫切的問題。田學(xué)斌和陳藝丹[4]從教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)保障五個(gè)維度出發(fā)，采用泰爾指數(shù)反映京津冀三地之間的基本公共服務(wù)均等化水平及其變化特征，發(fā)現(xiàn)京津冀三地基本公共服務(wù)非均等化程度較高，且差距主要體現(xiàn)在京冀和津冀。趙寧[5]構(gòu)建了8 個(gè)領(lǐng)域128 項(xiàng)指標(biāo)的基本公共服務(wù)體系，對(duì)2010—2016年京津冀間的基本公共服務(wù)水平差距進(jìn)行了分析，得出京冀間差距擴(kuò)大、津冀間差距縮減的結(jié)論。而曹浩文[6]則以基本公共教育為切入口，從人力資源、財(cái)力資源和物力資源三個(gè)維度入手考察京津冀三地的現(xiàn)實(shí)差距，發(fā)現(xiàn)在2014—2016 年間差距不僅沒有縮小，反而有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

已有研究從多個(gè)方面反映了京津冀三地基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)差距，但對(duì)問題原因的分析討論略顯不足。部分研究雖然提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入、體制機(jī)制等原因，但都是泛泛而談，不夠全面深入。京津冀基本公共服務(wù)水平之所以難以均衡發(fā)展，主要受制于地區(qū)間財(cái)力的不均衡。由于地方政府財(cái)政的獨(dú)立性，財(cái)力水平的差距不可避免地導(dǎo)致三地政府支出偏好的差異。例如，當(dāng)北京市考慮將更多的支出傾向于公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)時(shí)，河北省仍熱衷于將資金用于招商引資和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。當(dāng)財(cái)力情況和發(fā)展思路南轅北轍時(shí)，京津冀自然難以在目標(biāo)上達(dá)成共識(shí)，也難以真正做到協(xié)同發(fā)展。因此，全面且深入分析京津冀的財(cái)力狀況，探尋縮小三地財(cái)力差距的有效路徑顯得十分迫切，豐富此類研究，也顯得尤為重要。基于上述原因，本文以京津冀三地基本公共服務(wù)水平的現(xiàn)實(shí)差距為起點(diǎn)，通過分析京津冀三地顯現(xiàn)的財(cái)力不均衡問題，有針對(duì)性地提出解決思路和具體措施，為實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)財(cái)力均衡、推進(jìn)基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展貢獻(xiàn)智慧。本文數(shù)據(jù)主要來源于1981—2019 年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)財(cái)政年鑒》。

二、京津冀基本公共服務(wù)水平的現(xiàn)實(shí)差距

(一)京津冀基本公共服務(wù)財(cái)力投入差距

京津冀公共服務(wù)水平差距的第一個(gè)方面體現(xiàn)在財(cái)力投入。表1 列舉了2016—2018 年京津冀三地的八類基本公共服務(wù)人均財(cái)政支出水平，可以看出京津冀三地基本公共服務(wù)的財(cái)力投入水平差異很大。北京市基本公共服務(wù)的人均財(cái)力投入處于最高水平，除了城鄉(xiāng)社區(qū)支出之外，其余七類支出顯著高于天津市和河北省。其中，北京市的平均人均節(jié)能環(huán)保支出和交通運(yùn)輸支出是河北省的4 倍以上，是天津市的3 倍以上；社會(huì)保障和就業(yè)支出以及住房保障支出接近甚至超過河北省的3 倍；其余各項(xiàng)均超過河北省的2 倍。

表1 2016—2018 年京津冀基本公共服務(wù)的人均財(cái)政支出 單位:元/人

續(xù)表1

相較之下，河北省基本公共服務(wù)的人均財(cái)政支出水平最低。在八類基本公共服務(wù)類型中，除了人均農(nóng)林水支出與天津市持平之外，其余各項(xiàng)的支出水平均顯著低于北京市和天津市。其中，城鄉(xiāng)社區(qū)方面，河北省的人均財(cái)政支出僅占天津市和北京市的七分之一。

除了空間維度的顯著差距之外，京津冀三地在時(shí)間維度的變化也存在差異，圖1 給出了2007—2018 年京津冀基本公共服務(wù)的人均財(cái)政支出走勢(shì)。

圖1 2007—2018 年京津冀基本公共服務(wù)人均財(cái)政支出變化①由于住房保障分類是從2010 年開始的，因此2010 年前該類支出默認(rèn)為0。

從圖1 可以看出，2007—2018 年京津冀地區(qū)之間的基本公共服務(wù)人均財(cái)政支出差距不僅沒有縮小，反而呈現(xiàn)顯著的擴(kuò)大趨勢(shì)，尤其是北京、天津兩地與河北省之間的差距。2007 年，北京市的基本公共服務(wù)人均支出為5 453 元，天津市為人均3 763 元，河北省為人均1 253 元，地區(qū)間差距為人均4 200 元(北京-河北)和2 511元(天津-河北)。到2018 年，北京市基本公共服務(wù)人均支出達(dá)到了23 992 元，天津市達(dá)到人均13 558元，而河北省僅為人均7 699 元，差距擴(kuò)大到人均16 294 元(北京-河北)和5 859 元(天津-河北)。值得注意的是，2014 年也就是“京津冀協(xié)同發(fā)展”成為重大國(guó)家戰(zhàn)略之后，北京市與其他兩地的基本公共服務(wù)人均支出水平進(jìn)一步擴(kuò)大，而天津市的水平則顯著下降，與河北省差距逐步縮小，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生體現(xiàn)出京津冀問題的復(fù)雜性，也意味著實(shí)現(xiàn)京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

(二)京津冀基本公共服務(wù)實(shí)際供給差距

基本公共服務(wù)的實(shí)際供給水平是相關(guān)財(cái)力投入落地生效的最終體現(xiàn)，通過對(duì)比各類人力、財(cái)力和公共設(shè)施資源的配置情況，能更為具體地反映出京津冀三地的基本公共服務(wù)供給差距?？紤]到相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性和指標(biāo)的代表性，本文選取教育、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)公共設(shè)施中的一些具體指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比。

1.教育層面。本文選擇了小學(xué)、初中和普通高中的師生比指標(biāo)來反映京津冀三地的基本教育實(shí)際供給差距，如圖2 所示?？梢钥吹?016—2018 年，京津冀的各級(jí)師生比總體有小幅下降，但是各地的絕對(duì)值仍表現(xiàn)出較大差距，尤其是北京和河北。三年中，北京的初中和高中師生比平均為1 個(gè)老師對(duì)應(yīng)8 個(gè)學(xué)生，而河北為1 個(gè)老師對(duì)應(yīng)14 個(gè)學(xué)生，幾乎是兩倍的關(guān)系。2018 年，京津冀的各級(jí)師生比相對(duì)關(guān)系分別為:1∶1.10∶1.27(小學(xué))，1∶1.30∶1.81(初中)，1∶1.29∶1.80(高中)。同時(shí)，普通高中專任教師的差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，小學(xué)和初中的差距雖然縮小了，但絕對(duì)值依然較大，2016 年河北省與最高值之間在小學(xué)、初中和普通高中之間的差距分別為42.6%、14.2%和18.9%。

圖2 2016—2018 年京津冀各級(jí)師生比情況(教師為1)

2.醫(yī)療衛(wèi)生層面。本文選取社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心數(shù)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和人均醫(yī)療救助支出五個(gè)代表性指標(biāo)來綜合反映京津冀的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)實(shí)際水平。圖3 反映了2016—2018 年京津冀的基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生供給差異，雷達(dá)圖顯示五項(xiàng)指標(biāo)北京市都具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，天津市次之、河北省最末。2016 年河北省的人均醫(yī)療救助支出水平略高于北京，明顯高于天津，達(dá)到人均1 821 元(北京市1 742 元，天津市1 252 元)，但到2018 年，卻以人均228 元位居最末，遠(yuǎn)低于北京市的人均1 917 元和天津市的人均506 元。此外，天津市在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心數(shù)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)三項(xiàng)指標(biāo)上始終領(lǐng)先于河北省，尤其是前兩項(xiàng)領(lǐng)先幅度較大，而每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)略小于河北省。

圖3 2016—2018 年京津冀基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)實(shí)際供給水平(以河北省為基準(zhǔn))

3.基礎(chǔ)公共設(shè)施層面。本文選擇了公共交通車輛、人均城市道路面積、人均城市綠地面積和公共廁所數(shù)四項(xiàng)指標(biāo)來反映京津冀的實(shí)際供給水平?？傮w來看，三地情況各有千秋，每萬人的公共交通車輛數(shù)，2016—2018 年始終保持北京市大于天津市大于河北?。蝗司鞘械缆访娣e，2016—2018 年北京市雖然高于河北省，但始終顯著低于天津市，結(jié)合以上兩項(xiàng)指標(biāo)便可以看出北京的交通擁堵程度較為嚴(yán)重，而河北省的基礎(chǔ)公共設(shè)施水平較低。人均城市綠地面積，三年中始終保持北京市遙遙領(lǐng)先、天津市次之、河北省最末的狀態(tài)，差距相對(duì)穩(wěn)定。每十萬人擁有公共廁所數(shù)，北京市依然大幅領(lǐng)先其他兩地，而天津市與河北省的公共廁所供給基本持平。

圖4 2016—2018 年京津冀基本公共設(shè)施實(shí)際供給水平

(三)京津冀基本公共服務(wù)均等化指數(shù)

均等化指數(shù)是地區(qū)間基本公共服務(wù)供給差距的量化指標(biāo)，能夠更精確直觀地反映出京津冀三地之間基本公共服務(wù)供給的差距和變化趨勢(shì)。學(xué)界最為常用的測(cè)算方法是采用基尼系數(shù)法來計(jì)算地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的差距。計(jì)算思路為，先根據(jù)所界定的基本公共服務(wù)范疇構(gòu)建地方基本公共服務(wù)水平指標(biāo)體系，得出各地方基本公共服務(wù)水平值，然后依據(jù)各地方水平值計(jì)算基尼系數(shù)得到基本公共服務(wù)均等化指數(shù)?；嵯禂?shù)計(jì)算公式如下:

為了簡(jiǎn)化計(jì)算，這里采用基本公共服務(wù)的人均財(cái)力投入來近似地方基本公共服務(wù)水平，考察范圍涵蓋本文界定的八類基本公共服務(wù)范疇，測(cè)算結(jié)果見圖5。

圖5 2007—2018 年京津冀基本公共服務(wù)均等化指數(shù)

由圖5 可以看到，2007—2018 年京津冀地區(qū)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢(shì)。在2013 年之前，京津冀均等化程度總體上在不斷提高，這與以往的研究相吻合，如馬慧強(qiáng)等[7]采用集對(duì)分析模型發(fā)現(xiàn)2006—2013 年京津冀基本公共服務(wù)均等化水平不斷上升；而從2014 年開始，京津冀的均等化程度有顯著的下降趨勢(shì)，地區(qū)間的公共服務(wù)供給水平差距趨于擴(kuò)大。

三、京津冀財(cái)力不均衡現(xiàn)象及其原因分析

在京津冀基本公共服務(wù)水平的巨大差異背后，本質(zhì)的是三地之間存在顯著的財(cái)力失衡問題。根據(jù)2007—2018 年京津冀三地的人均財(cái)政收入情況，北京的人均財(cái)政收入始終處于最高水平，天津次之，而河北則明顯偏低。數(shù)據(jù)顯示，河北省的地方人均財(cái)政收入始終不及北京市的20%，天津市的40%，如在2018 年，占比分別為17%(河北/北京)和34%(河北/天津)。進(jìn)一步做縱向?qū)Ρ龋?007 年的地方人均財(cái)政收入差額為7 769元(北京-河北)和3 710 元(天津-河北)，截至2018 年差額擴(kuò)大到22 211 元(北京-河北)和8 851 元(天津-河北)，差距增長(zhǎng)幅度接近3 倍。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因十分復(fù)雜，主要包括三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域稅收政策、轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、財(cái)權(quán)事權(quán)匹配等。

(一)京津冀經(jīng)濟(jì)基本面的差距是財(cái)力差距的根源

地方政府自有財(cái)政主要來源于本地的稅收收入，因而其很大程度上是由其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面所決定的。圖6 列舉了2007—2018 年京津冀三地的人均地區(qū)生產(chǎn)總值，以反映各地宏觀經(jīng)濟(jì)基本面。可以看到，北京市和天津市的人均地區(qū)生產(chǎn)總值始終大幅高于河北省，截至2018 年，北京和天津與河北的人均地區(qū)生產(chǎn)總值差額分別達(dá)到92 439 元和72 939 元。此外，十多年來河北省與北京、天津之間的差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。2007 年河北省與京津兩地的差距為人均40 432 元和28 308 元，現(xiàn)今差距擴(kuò)大到2.3 倍和2.6 倍。除了人均地區(qū)生產(chǎn)總值外，區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也能夠輔助反映出京津冀之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距。2018 年，北京和天津的第一產(chǎn)業(yè)占比都小于1%，其中北京的第三產(chǎn)業(yè)比重超過80%，是其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的核心動(dòng)力。而河北省的第一產(chǎn)業(yè)占比仍有10%左右，而第三產(chǎn)業(yè)占比不足50%。

圖6 2007—2018 年京津冀人均地區(qū)生產(chǎn)總值

(二)京津冀區(qū)域稅源競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”

我國(guó)稅收政策的一大特色就是各地具有制定“因地制宜”的稅收優(yōu)惠政策的權(quán)力。因此財(cái)政收入相對(duì)充裕地區(qū)的政府為了爭(zhēng)取更多的稅源，會(huì)出臺(tái)更多的稅收優(yōu)惠政策以吸引更多的企業(yè)駐扎和資本流入，從而形成“馬太效應(yīng)”，即富裕地區(qū)稅收優(yōu)惠力度大，吸引資本流入，稅源擴(kuò)大，從而財(cái)政收入充盈，更加富裕；而貧窮地區(qū)稅收優(yōu)惠力度不足，資本外流，稅源縮小，從而財(cái)政收入下降，更加貧窮。我國(guó)曾出臺(tái)過一些清理地方稅收優(yōu)惠政策、整頓稅源競(jìng)爭(zhēng)亂狀的法律法規(guī)。如2014 年11 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62 號(hào))明確指出要清理各地方違規(guī)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策。然而半年后出臺(tái)的《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕25 號(hào))隨即提出“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對(duì)已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往”，且“《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62 號(hào))規(guī)定的專項(xiàng)清理工作，待今后另行部署后再進(jìn)行”。可見地方稅收優(yōu)惠政策的清理并非易事。

京津冀的稅收優(yōu)惠力度呈現(xiàn)京津冀依次遞減的格局，潛在影響了三地的產(chǎn)業(yè)布局?！毒┙蚣疆a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》出臺(tái)的目的是充分發(fā)揮三地比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和承接，促進(jìn)京津冀形成空間布局合理、產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)銜接、各類生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的發(fā)展格局。河北省如要發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)布局的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，做到主動(dòng)承接并調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而不只是被動(dòng)接受京津兩地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就必須調(diào)整以縮小三地在稅收優(yōu)惠上的差距。通過填平北京天津的“稅收洼地”，河北才能借助稅收優(yōu)惠吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)資本，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以培育稅源，增加財(cái)政收入。

此外，現(xiàn)行總機(jī)構(gòu)納稅的企業(yè)所得稅也進(jìn)一步擴(kuò)大了京津冀三地的稅源差異。由于北京的首都性質(zhì)和資源集中優(yōu)勢(shì)，各企業(yè)總機(jī)構(gòu)紛紛希望在此扎根，而分設(shè)各地的企業(yè)分支機(jī)構(gòu)都需要匯總至北京繳納企業(yè)所得稅，天津、河北也不例外。北京因此獲得了更為充裕的稅源，導(dǎo)致與其他兩地尤其是與河北之間的財(cái)政收入差距進(jìn)一步拉大。

(三)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用不及預(yù)期

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差距所導(dǎo)致的地區(qū)間財(cái)政能力差距在短期內(nèi)是無法消除的。事實(shí)上在1994 年的分稅制改革之后，我國(guó)逐步建立起一套以縮小地區(qū)間財(cái)力差距為目的的轉(zhuǎn)移支付制度。2014 年的新《預(yù)算法》明確了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。2015 年2 月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕71 號(hào))強(qiáng)調(diào)應(yīng)合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任。時(shí)至今日，轉(zhuǎn)移支付制度雖然經(jīng)過了數(shù)次的調(diào)整和修訂，但其宗旨始終不離縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。然而現(xiàn)實(shí)中，轉(zhuǎn)移支付制度并沒有充分發(fā)揮作用。

表3 列示了2000—2018 年中央對(duì)京津冀三地轉(zhuǎn)移支付情況。由表3 可見，2010 年之前，中央對(duì)河北省的人均轉(zhuǎn)移支付始終低于北京市和天津市。盡管在2010 年之后，河北省的人均轉(zhuǎn)移支付水平逐步趕上，但是總體來看，轉(zhuǎn)移支付制度在建立伊始并沒有起到縮小京津冀地區(qū)財(cái)力差距的作用，甚至在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，擴(kuò)大了京津冀的財(cái)力差距。圖7 描繪了縱向轉(zhuǎn)移支付前后京津冀人均財(cái)力差額的變化情況，三條曲線分別代表了兩兩地區(qū)之間的人均財(cái)力收入差額?？梢钥吹?，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付之后地區(qū)間的財(cái)力差距并沒有明顯的改善，北京與河北、天津之間的財(cái)力差距仍然保持著逐步擴(kuò)大的勢(shì)頭。

表3 2000—2018 年中央對(duì)京津冀的地方轉(zhuǎn)移支付①此處的轉(zhuǎn)移支付額包含稅收返還。

圖7 2007—2018 年縱向轉(zhuǎn)移支付前后京津冀的人均地方財(cái)政收入差額

縱向轉(zhuǎn)移支付收效甚微，橫向轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，京津冀缺乏財(cái)力的橫向協(xié)同機(jī)制。雖然一些富裕地區(qū)時(shí)常向貧困或受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行類似橫向轉(zhuǎn)移支付的對(duì)口支援，但目前這種制度設(shè)計(jì)基本屬于應(yīng)急性互助，未納入正式的國(guó)家財(cái)政體系制度。同理，北京對(duì)河北建立了環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)基金以協(xié)調(diào)區(qū)域建設(shè)的外部性，盡管做到了資金的跨省使用，但其性質(zhì)仍然是專項(xiàng)的使用者付費(fèi)，并沒有做到地區(qū)間的財(cái)力協(xié)同。

(四)京津冀三地財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

1994 年分稅制改革的主要目的之一是解決財(cái)政“兩個(gè)比重下降”的問題。改革實(shí)施之后，全國(guó)財(cái)政收入占GDP 的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重得到顯著提高，但由此也帶來了地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的矛盾。從財(cái)權(quán)來看，地方財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重由1993 年的78%迅速降到1994 年的44%，下降34 個(gè)百分點(diǎn)，此后一直在50%以下徘徊，2011 年突破50%界限達(dá)到50.59%，2017 年地方政府公共財(cái)政收入占比為52.99%。從事權(quán)來看，地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中的比重自1978 年以來一直保持平穩(wěn)上升的狀態(tài)，1990 年為67.4%，2006 年達(dá)到75.3%，2009 年超過80%，2018 年已經(jīng)上升至85.19%。

地方缺乏主體稅種是造成其自身財(cái)政收入不足的重要因素，分稅制改革對(duì)地方稅收入的顧及較少，導(dǎo)致改革20 多年來，我國(guó)依然沒有法律意義上的地方稅[8]。而以“營(yíng)改增”為代表的減稅手段則進(jìn)一步弱化了地方稅收能力?！盃I(yíng)業(yè)稅”的消失意味著地方政府主要的地方稅稅收收入消失。在地方事權(quán)格局不變的情況下，地方財(cái)政將面臨更為困難的局面。借用財(cái)政部官網(wǎng)2015 年的數(shù)據(jù)，2015 年地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入82 983 億元，全國(guó)國(guó)內(nèi)增值稅31 109 億元，營(yíng)業(yè)稅19 313 億元，地方財(cái)政用支出150 219 億元。在“營(yíng)改增”前，地方得到營(yíng)業(yè)稅與25%的增值稅共計(jì)27 090.25 億元的稅收收入；在“營(yíng)改增”后，假設(shè)營(yíng)業(yè)稅全計(jì)為增值稅，依照50%的地方分享比例，地方會(huì)有25 211 億元的增值稅收入。可見，在“營(yíng)改增”條件下地方會(huì)少收1 879.25億元，地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出的顯著差距也將進(jìn)一步拉大。

圖8 1980—2018 年京津冀財(cái)政收支不對(duì)稱系數(shù)

進(jìn)一步細(xì)化到京津冀地區(qū)，如圖8 所示，通過計(jì)算三地的不對(duì)稱系數(shù)①不對(duì)稱系數(shù)＝1/(財(cái)政支出/財(cái)政收入)-1，不對(duì)稱系數(shù)取值為(-1，1)，正值代表收大于支，負(fù)值代表收不抵支。，可以看到1994 年分稅制改革之前三地的自身收入水平足以滿足支出需要，而分稅制改革之后，三地均不同程度地處于收不抵支的狀態(tài)，而河北省的收支缺口最大，代表其收支矛盾最為突出。此外，北京和天津的收支缺口自改革至今走勢(shì)相對(duì)平穩(wěn)，且有緩慢縮小跡象，而河北的缺口則總體處于持續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，三地之間差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

四、實(shí)現(xiàn)京津冀財(cái)力均衡的政策建議

(一)因地制宜發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)基本面

如前文所述，京津冀財(cái)力不均衡的根源在于三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。經(jīng)濟(jì)水平差距導(dǎo)致地方財(cái)力差距，從而限制基本公共服務(wù)的均衡化和協(xié)同發(fā)展，進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)和人力資源“用腳投票”，最終繼續(xù)擴(kuò)大地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，如此形成了一個(gè)惡性循環(huán)。因此，三地應(yīng)當(dāng)因地制宜地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，找準(zhǔn)自身戰(zhàn)略定位，配合國(guó)家的發(fā)展政策，改善現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)狀況。尤其是河北省，應(yīng)當(dāng)積極承接首都產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移和京津科技成果轉(zhuǎn)化，改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)新型工業(yè)化基地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)。河北省還應(yīng)當(dāng)積極培養(yǎng)滿足本地發(fā)展需要的專業(yè)技術(shù)人才，積累人力資源，改善高端勞動(dòng)力外流的現(xiàn)狀。同時(shí)通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，提供更多的優(yōu)質(zhì)工作崗位，用優(yōu)厚的工作待遇吸引本地及周邊地區(qū)的閑置勞動(dòng)力，徹底盤活本地人力物資，提高地區(qū)生產(chǎn)力，縮小與北京和天津之間的經(jīng)濟(jì)差距。經(jīng)濟(jì)差距的縮小能從根本上改善三地的財(cái)力差距，從而為基本公共服務(wù)的均衡化以及協(xié)同發(fā)展提供資金保障。

(二)規(guī)范京津冀稅收優(yōu)惠，改善稅源競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀

稅收優(yōu)惠缺乏規(guī)范約束是造成京津冀稅源競(jìng)爭(zhēng)“馬太效應(yīng)”的根源。站在京津冀整體治理的視角，合理利用稅收優(yōu)惠政策工具，能有效解決三地稅源分配失衡問題?？蓮膬蓚€(gè)方面入手。

第一，清理并規(guī)范京津冀現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策，包括取消引致地區(qū)資源競(jìng)爭(zhēng)和具有負(fù)外部性的政策，合并保留具有京津冀區(qū)域普惠效應(yīng)的政策。國(guó)發(fā)〔2014〕62 號(hào)文在全國(guó)的實(shí)踐并不順利，如在京津冀局部區(qū)域得以有效落實(shí)，可以為進(jìn)一步地全國(guó)推廣奠定基礎(chǔ)。按照國(guó)發(fā)〔2014〕62 號(hào)文的精神，應(yīng)當(dāng)整頓清理京津冀各自為政的稅收優(yōu)惠政策，改善三地優(yōu)惠力度梯次遞減的現(xiàn)狀，支持有利于區(qū)域總體發(fā)展的統(tǒng)籌型優(yōu)惠政策，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

第二，大力支持出臺(tái)有助于京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、優(yōu)化三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)京津冀三地產(chǎn)業(yè)定位，出臺(tái)有助于各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的針對(duì)性稅收優(yōu)惠政策，能有效吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)資本入駐和地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。尤其對(duì)于河北省，針對(duì)性的稅收優(yōu)惠將幫助突出其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以主動(dòng)承接來自京津的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)并完成過渡。此外，天津、河北產(chǎn)業(yè)承接能力的提高也有助于疏解北京的非首都功能，進(jìn)一步促進(jìn)北京非核心產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，疏解各大企業(yè)總部，平衡三地稅源分配。

通過稅收優(yōu)惠政策的合理化使用，一則可以增加河北省的稅源，從而提高稅收收入，可以有更多的財(cái)力用于提供本地基本公共服務(wù)；二則通過稅收優(yōu)惠引導(dǎo)大量企業(yè)入駐，可以倒逼河北省提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，推動(dòng)與北京、天津的協(xié)同發(fā)展進(jìn)程。

(三)完善轉(zhuǎn)移支付制度，協(xié)調(diào)京津冀財(cái)力差距

實(shí)現(xiàn)京津冀財(cái)力均衡，需要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是區(qū)域間財(cái)政資金再分配的重要手段，能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政資金的多方調(diào)度，對(duì)協(xié)調(diào)京津冀財(cái)力差距、提高基本公共服務(wù)供給能力具有最直接的效果。事實(shí)上，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度建立并發(fā)展至今，其效果一直不盡如人意，主要癥結(jié)在于地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰?！笆濉币?guī)劃提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“建立權(quán)責(zé)清晰”的中央和地方財(cái)政關(guān)系，這為轉(zhuǎn)移支付制度的完善指明了方向。以京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)，通過合理劃分各級(jí)政府的職能范圍，科學(xué)測(cè)算各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出規(guī)模，根據(jù)“以支定收”的兜底原則確定縱向轉(zhuǎn)移支付的額度，實(shí)現(xiàn)中央和京津冀區(qū)域的財(cái)力協(xié)調(diào)。

此外要逐步建立制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。目前我國(guó)還沒有橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)來約束和規(guī)范省際橫向轉(zhuǎn)移支付，單靠京津冀三地自發(fā)自愿的互惠補(bǔ)償，很難實(shí)現(xiàn)財(cái)政協(xié)同。國(guó)際上，德國(guó)在實(shí)施橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。在成熟法律法規(guī)的保障下，德國(guó)通過計(jì)算各州的稅收能力和各州稅收需求水平來核定橫向轉(zhuǎn)移支付額度，其制度化的運(yùn)作模式為我國(guó)建立規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供了有益的借鑒。另外，也可通過建立京津冀協(xié)同發(fā)展基金作為三地財(cái)力協(xié)同的個(gè)性化方案，制度化基金的籌集和使用方式，以“一體化發(fā)展”理念構(gòu)建區(qū)域基本公共服務(wù)供給的財(cái)力協(xié)同機(jī)制。

(四)健全地方稅體系，合理匹配財(cái)權(quán)和事權(quán)

健全地方稅體系，培育地方主體稅種，是增強(qiáng)地方財(cái)權(quán)，滿足基本公共服務(wù)支出需求的有效途徑。我國(guó)的稅權(quán)高度集中，地方普遍存在財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配的問題。隨著“營(yíng)改增”的全面實(shí)施，原本屬于地方財(cái)政重要收入來源的營(yíng)業(yè)稅被取消，地方財(cái)權(quán)被進(jìn)一步削弱，地方基本公共服務(wù)供給能力下降。黨的十九大明確提出，“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，意味著地方稅體系建設(shè)已成為日趨迫切的任務(wù)。

地方稅體系的健全并非一蹴而就，稅制改革牽一發(fā)動(dòng)全身，需要穩(wěn)健的政策過渡。肖捷指出，要“形成以共享稅為主、專享稅為輔的具有中國(guó)特色的中央和地方收入劃分體系”[9]。因此，利用增值稅、企業(yè)所得稅這類具有顯著收入意義的共享稅充實(shí)地方財(cái)政收入，以寬口徑的地方稅概念(歸地方支配的共享稅)，形成健全地方稅體系的改革路徑。同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅改革，適時(shí)推出并開征房地產(chǎn)稅，持續(xù)推進(jìn)資源稅改革，完成重構(gòu)地方主體稅種的最終目標(biāo)。地方稅體系的健全將有助于形成中央和地方合理的財(cái)力格局，保障地方財(cái)政具有滿足基本公共服務(wù)供給的必要能力。

(五)厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，多元主體合作共擔(dān)財(cái)政壓力

合理劃分政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界，在基本公共服務(wù)供給主體上變政府“獨(dú)唱”為政府、市場(chǎng)、社會(huì)“合唱”，不僅能夠分擔(dān)各地財(cái)政的支出壓力，而且能提高基本公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，從而削弱由財(cái)力差距帶來的公共服務(wù)供給差距。

《北京市“十二五”時(shí)期社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》明確提出了市場(chǎng)和社會(huì)的作用，強(qiáng)調(diào)要充分利用市場(chǎng)機(jī)制，支持和引導(dǎo)社會(huì)力量“參與基本公共服務(wù)的投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)”。《北京市“十三五”時(shí)期社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步將“完善多元參與、共建共享的體制機(jī)制”作為社會(huì)基本公共服務(wù)五大發(fā)展重點(diǎn)之一?，F(xiàn)階段，京津冀已在基本公共服務(wù)的多元主體協(xié)同發(fā)展上有不少的實(shí)踐。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)提供的數(shù)據(jù)，截至2019 年1 月底，政府和社會(huì)資本合作(PPP)入庫(kù)項(xiàng)目，北京市共有60 個(gè)，天津市有33 個(gè)，河北省有344 個(gè)。同時(shí)，京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入軌道，充分利用政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元治理模式，清晰界定各級(jí)政府與市場(chǎng)與社會(huì)之間的責(zé)任關(guān)系，能有效利用主體優(yōu)勢(shì)，均衡三地支出壓力，實(shí)現(xiàn)高效率高質(zhì)量的基本公共服務(wù)供給。

總之，京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容，三地的財(cái)力失衡問題極大限制了其基本公共服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，本文詳細(xì)討論了京津冀基本公共服務(wù)水平的現(xiàn)實(shí)差距，將問題落腳在三地的財(cái)力失衡之上，進(jìn)而重點(diǎn)分析了導(dǎo)致京津冀財(cái)力失衡的四大因素，包括經(jīng)濟(jì)基本面、稅源競(jìng)爭(zhēng)、轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)權(quán)事權(quán)匹配等，并就此提出促進(jìn)京津冀財(cái)力均衡發(fā)展的五點(diǎn)政策建議。未來，京津冀通過發(fā)展各地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育地方主體稅種，結(jié)合合理的稅優(yōu)政策和完善的轉(zhuǎn)移支付制度，能夠大大縮小地區(qū)之間的財(cái)力差距，基本滿足財(cái)力水平與發(fā)展需求相匹配的要求。再加上多元主體協(xié)同以及PPP 等新模式，在為京津冀基本公共服務(wù)提供了更多協(xié)同發(fā)展思路的同時(shí)，也進(jìn)一步優(yōu)化了財(cái)政資金的使用配置，提高了資金利用效率。