PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)研究

黃靖怡, 陳 璐

(集美大學(xué) 誠(chéng)毅學(xué)院，福建 廈門 361100)

隨著我國(guó)人口老齡化問題日益嚴(yán)峻，現(xiàn)有的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)不能夠滿足日益上漲的市場(chǎng)需求。為了緩解老齡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大量建設(shè)需求給政府財(cái)政帶來的壓力，我國(guó)于2017年8月出臺(tái)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，指出“鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)的模式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培育與發(fā)展?！敝链耍B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應(yīng)用PPP模式發(fā)展成為大勢(shì)所趨。與此同時(shí)，由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在資金回報(bào)期較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，而PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程存在政府與社會(huì)資本共存的復(fù)雜性，二者相結(jié)合導(dǎo)致了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應(yīng)用PPP模式發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)隱患遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)模式。因而對(duì)PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與評(píng)估，并提出規(guī)避建議，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)研究

與大多數(shù)公共服務(wù)類PPP產(chǎn)業(yè)模式一樣，PPP模式下發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在周期長(zhǎng)、資金回收慢的特點(diǎn)，一般項(xiàng)目建設(shè)周期在20年以上。這樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征意味著政策改變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等宏觀環(huán)境變化都將給項(xiàng)目設(shè)計(jì)直至運(yùn)營(yíng)帶來不確定性。同時(shí)，政府與社會(huì)資本共存的特殊性，也給PPP養(yǎng)老項(xiàng)目帶來了風(fēng)險(xiǎn)的增加。因而，風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的建設(shè)，是PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)之一。

PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式由于產(chǎn)業(yè)本身存在資金投入大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)以及PPP模式中各個(gè)主體的投資目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)不同，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展過程中風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成較一般項(xiàng)目更為復(fù)雜化。本研究對(duì)資料進(jìn)行收集和整理，并根據(jù)PPP養(yǎng)老模式下產(chǎn)業(yè)發(fā)展“主體多元、利益復(fù)雜、不確定因素多”的特征，將其中常見并且對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響較大的風(fēng)險(xiǎn)及其表現(xiàn)方式整理如表1。

如表1所示：PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類多、貫穿項(xiàng)目從規(guī)劃設(shè)計(jì)到投入使用乃至運(yùn)營(yíng)的整個(gè)生命周期。首先在項(xiàng)目前期，可能會(huì)由于政府投資的公益性和社會(huì)資本投資意向的逐利性出現(xiàn)沖突，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃上出現(xiàn)分歧，從而引發(fā)數(shù)據(jù)測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)(如項(xiàng)目可行性未通過評(píng)估)；也可能由于資金投入量過大給社會(huì)資本造成壓力，引發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)。其次，在項(xiàng)目建設(shè)階段，可能會(huì)出現(xiàn)由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)不當(dāng)，不能適應(yīng)市場(chǎng)需求引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；也可能由于不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度拖后；或建設(shè)成本超支等原因引起的項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)。再次，在項(xiàng)目建設(shè)完畢投入市場(chǎng)，進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段后，仍可能由于市場(chǎng)供需情況發(fā)生變化引發(fā)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、公眾不認(rèn)可項(xiàng)目模式、服務(wù)收費(fèi)等引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。在此之外，還有貫穿PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目整個(gè)生命周期的政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)(主要體現(xiàn)為合同履行問題)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)以及由于匯率、利率隨市場(chǎng)改變而引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)直接影響PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的成功，對(duì)項(xiàng)目主體經(jīng)濟(jì)收益影響極大。如不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別及管理、不在眾多PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目參與方之間建立一個(gè)合理有效的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，勢(shì)必會(huì)制約我國(guó)PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的成熟發(fā)展。

表1 PPP養(yǎng)老項(xiàng)目中的常見風(fēng)險(xiǎn)

2 我國(guó)PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的必要性分析

PPP模式作為一種政府和社會(huì)資本合作的新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，是我國(guó)推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)體系革新和提高產(chǎn)業(yè)治理能力的新嘗試。而如何應(yīng)對(duì)新發(fā)展模式給產(chǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目參與方之間建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制就成為當(dāng)前研究的重點(diǎn)。

2.1 基于PEST模型的我國(guó)PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析

PEST模型是從政治(political)、經(jīng)濟(jì)(economic)、社會(huì)(social)和技術(shù)(technological)四個(gè)方面入手，對(duì)行業(yè)或者企業(yè)的宏觀環(huán)境進(jìn)行分析的一種有效工具。[1]本研究使用PEST模型對(duì)PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，研究我國(guó)PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素及其導(dǎo)因如下：

2.1.1 P政治風(fēng)險(xiǎn)

一方面來說，在使用PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的過程中，政府一般作為項(xiàng)目的發(fā)起方，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行中都起到了至關(guān)重要的作用。由于PPP模式養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，難免要經(jīng)歷地方政府官員換屆等，由于各屆政府管理層對(duì)于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)的盈利額等可能存在意見不同等原因形成的政治風(fēng)險(xiǎn)，都可能對(duì)在建的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目造成巨大的影響。另一方面，政府具有行政上的強(qiáng)制力也可能引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，政府出現(xiàn)的違約、干預(yù)等行為，更易制約與影響我國(guó)PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式的發(fā)展。

PPP養(yǎng)老模式中政策風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)因?qū)嶋H上不僅來自政府，也可能來自社會(huì)資本或者項(xiàng)目本身。常見如：在項(xiàng)目可行性研究階段及設(shè)計(jì)階段由于項(xiàng)目參與各方對(duì)項(xiàng)目實(shí)際操作上的盈利能力、市場(chǎng)需求等出現(xiàn)誤判導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)施，出現(xiàn)項(xiàng)目自身原因而造成政府與社會(huì)資本出現(xiàn)意見的分歧；合同的設(shè)定上沒有賦予各個(gè)項(xiàng)目參與方平等的權(quán)力和義務(wù)，或者對(duì)政府違約責(zé)任的約束不夠，導(dǎo)致政府單方面變更合同內(nèi)容、解除合同、制裁等造成的項(xiàng)目無法繼續(xù)進(jìn)行；社會(huì)資本由于對(duì)PPP項(xiàng)目認(rèn)知不足造成的自愿放棄某些權(quán)力等。

2.1.2 E經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

以PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)能夠緩解政府財(cái)政面臨的由于老齡人口比例迅速增長(zhǎng)造成的巨大養(yǎng)老壓力，使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從傳統(tǒng)上半公益性質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)向能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)變，因而近年來受到了關(guān)注。而由于我國(guó)PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初級(jí)階段，缺乏可參照經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致了操作上具有大量的不規(guī)范行為和因此產(chǎn)生的大量經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。包括實(shí)踐中大量參與項(xiàng)目的“社會(huì)資本”實(shí)際來自于國(guó)有企業(yè)，因此導(dǎo)致的融資渠道不符合PPP項(xiàng)目的初衷；政府承諾過高的社會(huì)資本投資回報(bào)率、可行性缺口補(bǔ)助過高等帶來的“隱形保證”風(fēng)險(xiǎn)；融資過程中借助金融產(chǎn)品從而導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)等。這些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成了巨大的影響，常見項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期回報(bào)率而面臨終止或失敗等由于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)象產(chǎn)生。

PPP養(yǎng)老模式中經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)因一般來自于兩個(gè)方面。首先是PPP養(yǎng)老項(xiàng)目本身存在融資金額大，周期長(zhǎng)的特征，且項(xiàng)目審批政策也尚處于完善階段。因而常見由于社會(huì)資本出現(xiàn)自身資金難以平衡、投資收益率未能滿足預(yù)期等原因?qū)PP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目失去信心，造成項(xiàng)目中止或者失敗，最終只能由地方政府回購(gòu)項(xiàng)目，反而造成了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。其次項(xiàng)目設(shè)計(jì)上我國(guó)尚處于摸索階段，常見由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理造成的追求低價(jià)導(dǎo)致的產(chǎn)品質(zhì)量降低；產(chǎn)品價(jià)格過高導(dǎo)致的消費(fèi)者購(gòu)買意愿變化等項(xiàng)目與市場(chǎng)需求不匹配現(xiàn)象。

2.1.3 S社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

與大多數(shù)公共服務(wù)項(xiàng)目一樣，PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨著大量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制約。包括了同區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目類似性過高導(dǎo)致的供過于求；較長(zhǎng)的項(xiàng)目周期中消費(fèi)者購(gòu)買需求隨著社會(huì)發(fā)展和輿論導(dǎo)向發(fā)生變化導(dǎo)致的原先的設(shè)計(jì)不為消費(fèi)者所接受；以及特殊的社會(huì)事件觸發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的公眾反對(duì)(如出現(xiàn)過將臨終關(guān)懷場(chǎng)所設(shè)立在居民小區(qū)內(nèi)而導(dǎo)致的輿論反對(duì))等。這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都可能對(duì)PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目形成制約，影響項(xiàng)目建成后的消費(fèi)者入住率乃至項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益。

PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成主要原因來自于養(yǎng)老PPP項(xiàng)目多元主體間溝通不足、利益分配機(jī)制不完善等問題。[2]如政府在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)的過程中過度干預(yù)項(xiàng)目執(zhí)行方的行為影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)際市場(chǎng)需求不匹配，從而影響項(xiàng)目建成后及運(yùn)營(yíng)過程中的消費(fèi)者滿意度下降；項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺乏對(duì)市場(chǎng)需求的預(yù)先了解而導(dǎo)致的項(xiàng)目與消費(fèi)者消費(fèi)能力不匹配(如在收入水平較低的城市建設(shè)高端療養(yǎng)院等行為)；以及前文所提及的項(xiàng)目設(shè)計(jì)有違公眾認(rèn)知而引起的公眾反對(duì)等。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的影響直接影響了項(xiàng)目的資金回收，對(duì)項(xiàng)目的成敗起到了關(guān)鍵性的作用。

2.1.4 T技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要指的是由于前期數(shù)據(jù)測(cè)算失誤以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中的設(shè)計(jì)不當(dāng)導(dǎo)致的養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)條件無法滿足建設(shè)要求、項(xiàng)目無法按時(shí)完工、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)無法按照原計(jì)劃進(jìn)行而出現(xiàn)變更等對(duì)PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目造成重大影響的風(fēng)險(xiǎn)。其中，以項(xiàng)目數(shù)據(jù)測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)(常見導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格、政府補(bǔ)貼等項(xiàng)目參數(shù)測(cè)量不準(zhǔn)確)、項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)(常見導(dǎo)致投入成本超支、養(yǎng)老產(chǎn)品達(dá)不到設(shè)計(jì)要求)、運(yùn)營(yíng)變更風(fēng)險(xiǎn)(常見導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)變更、養(yǎng)老服務(wù)方案可實(shí)施性較差等)對(duì)PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目造成的影響尤為重大。

除前文所述，PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還面臨著法律風(fēng)險(xiǎn)(由于PPP項(xiàng)目相關(guān)法律變更、合同文件沖突等造成)等其他風(fēng)險(xiǎn)因素的制約。因此，本研究認(rèn)為只有在正確分析風(fēng)險(xiǎn)及其成因的基礎(chǔ)上做好風(fēng)險(xiǎn)防控，并在項(xiàng)目主體間建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失，才能夠使PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式日益趨于成熟，從而滿足我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)的實(shí)際需求和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

2.2 PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的必要性分析

以PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性主要來自于參與主體較多、項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、融資金額較大、主體間的參與目的存在分歧等原因。而復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境、法律體系的不夠完善等因素亦為產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展埋下一定的隱患。因而在項(xiàng)目主體間建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來保證投資主體的權(quán)益和PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益就顯得尤為重要。

2.2.1 PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建立的必要性分析

如前文所述，在PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，是整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的重要環(huán)節(jié)，具有必要性。

首先，在項(xiàng)目前期，主體間建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，可以提高PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的吸引力。由于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的預(yù)先明確，項(xiàng)目參與方都會(huì)努力去降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，以降低己方在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后承受的損失，并且降低了雙方風(fēng)險(xiǎn)管理的成本。其次，在項(xiàng)目周期內(nèi)，合理的風(fēng)險(xiǎn)分配可以約束項(xiàng)目參與方的行為，使之理性和謹(jǐn)慎的預(yù)測(cè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，并且做好規(guī)避準(zhǔn)備，以提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定性。因而如何在參與項(xiàng)目的主體間建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，是當(dāng)前我國(guó)以PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)之一。

2.2.2 PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則分析。本研究認(rèn)為，以PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要時(shí)刻牢記政府和社會(huì)資本是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共同盈利的合作關(guān)系。在此前提下，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)定應(yīng)該秉承將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能降至最低；確保風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，項(xiàng)目主體具有風(fēng)險(xiǎn)損失的承擔(dān)能力這兩個(gè)前提。[3]

首先，應(yīng)該根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的特征和項(xiàng)目主體的承擔(dān)能力，在主體間分配風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，將風(fēng)險(xiǎn)交由對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)。如政治風(fēng)險(xiǎn)主要由對(duì)政策改變、政府負(fù)責(zé)人更替等具有一定控制權(quán)的政府部門來承擔(dān)；建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要由項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際控制方——社會(huì)資本來承擔(dān)，社會(huì)資本可以通過工程外包等方式將風(fēng)險(xiǎn)分散給承建方來降低風(fēng)險(xiǎn)損失。對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等項(xiàng)目參與主體皆不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)類型，可以通過投保等方式將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，并合理規(guī)劃、降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

其次，為了避免風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)較多的項(xiàng)目參與主體產(chǎn)生不滿，項(xiàng)目參與主體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度要與其投資回報(bào)的程度相匹配，也就是要遵循項(xiàng)目的主要得利方承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)的原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分配。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的設(shè)定時(shí)，要考慮項(xiàng)目主體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)損失的能力，將其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的上限控制在其能夠承受的范圍內(nèi)，以避免影響項(xiàng)目參與主體的參與積極性。

綜上所述，為PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，既要考慮風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生造成的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，也要考慮風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任對(duì)項(xiàng)目參與主體的參與積極性的影響，使其在能滿足各個(gè)項(xiàng)目參與主體的利益要求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目總體利益的最大化。

3 PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避建議

如前文所述，PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式在我國(guó)尚未形成成熟的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和分擔(dān)體系，無論從政府還是社會(huì)資本角度出發(fā)，做好PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控都是能夠降低項(xiàng)目各類風(fēng)險(xiǎn)，拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道的當(dāng)務(wù)之急。本研究從以下幾個(gè)角度出發(fā)，針對(duì)PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)管理及其規(guī)避提出建議，以期提高PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率水平。

3.1 健立健全法律體系，強(qiáng)調(diào)契約精神

任何一種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的成熟，都離不開完善的法律法規(guī)以及健全的法律制度的規(guī)范。PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，由于參與主體較多，因此相較一般單一融資來源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式更為復(fù)雜，在主體上同時(shí)涉及了金融體系(融資)、法律體系(契約的定立及其履行)、信用體系、項(xiàng)目管理體系等，因此，若要使產(chǎn)業(yè)模式能夠健康發(fā)展，我國(guó)必須要出臺(tái)一部完整的法律體系為產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立框架，并以此作為PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中規(guī)范各個(gè)主體行為的規(guī)范。

首先，在我國(guó)PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)主體開始向多元治理時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)主體發(fā)生角色上的轉(zhuǎn)變，但其仍舊作為公共服務(wù)的主要“掌舵者”。[4]健全的法律體系對(duì)于政府而言，能夠約束自身，避免因?yàn)檎块T與社會(huì)資本接觸產(chǎn)生的權(quán)錢交易等現(xiàn)象，是對(duì)政府行為自身監(jiān)督機(jī)制的建立。其次，隨著產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展的日益成熟，社會(huì)資本成為主要的公共服務(wù)提供者。但政府、社會(huì)資本以及公眾間的互信體系仍未完全建立。社會(huì)資本對(duì)政府履約的公平性仍存在顧慮。健全的PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)法律體系的建立能夠?qū)⑸鐣?huì)資本在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目中所擁有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范化、法制化，以此保障社會(huì)資本方的權(quán)益；也能夠避免政府在甄選社會(huì)資本方的過程中出現(xiàn)暗箱操作等不規(guī)范現(xiàn)象，保證項(xiàng)目的公平性。再次，完善的法律體系下合同的穩(wěn)定性將出現(xiàn)大幅度提高，強(qiáng)調(diào)了參與主體間的契約精神，無疑可以避免PPP養(yǎng)老項(xiàng)目執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的履約風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式中多個(gè)主體共同參與增加了項(xiàng)目管理的復(fù)雜性，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目參與主體都關(guān)注的重點(diǎn)。因而，本研究認(rèn)為：使用PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該在健全風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的前提下，使項(xiàng)目參與主體公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)共同獲利。

首先應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)特征及各個(gè)參與主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力分配主要的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以預(yù)防為主，即使風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生也應(yīng)將其可能造成的損失控制在最低水平。其次，應(yīng)該在明確項(xiàng)目主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及其盈利對(duì)等的前提下，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成損失后，各參與主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行劃分，以避免參與主體由于承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的參與熱情降低。再次，充分利用建設(shè)外包、保險(xiǎn)等第三方資源，分散風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

只有在明確政府和社會(huì)資本在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)行期間的責(zé)任定位的基礎(chǔ)上，明確問責(zé)機(jī)制以保障項(xiàng)目所提供的服務(wù)能夠滿足公眾的需求，才能夠?qū)赡馨l(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)防范于未然，從而降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。除了政府與社會(huì)資本外，還應(yīng)該鼓勵(lì)公眾參與項(xiàng)目評(píng)估，從消費(fèi)者參與監(jiān)督的角度實(shí)現(xiàn)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)施和管理的內(nèi)在穩(wěn)定性。

3.3 增強(qiáng)合同對(duì)項(xiàng)目各方的約束，將合同治理落實(shí)到整個(gè)項(xiàng)目周期

作為PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)保障，合同作為法律手段主要的體現(xiàn)形式，發(fā)揮著約束項(xiàng)目參與各方的職責(zé)。因而增強(qiáng)合同對(duì)項(xiàng)目參與各方的約束，將合同治理落實(shí)到整個(gè)PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的生命周期中，是建立養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的基礎(chǔ)。

強(qiáng)化合同的作用作為對(duì)項(xiàng)目參與各方都有效的法律約束手段，在各項(xiàng)目參與方之間建立了切實(shí)有力的監(jiān)管，從而保障項(xiàng)目參與方在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期間法律地位上的平等。從社會(huì)資本角度出發(fā)，強(qiáng)化合同的作用可以有效地避免政府履約風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本在PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中的地位，從而增加社會(huì)資本對(duì)投資PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的信心；從政府角度出發(fā)，合同作用的強(qiáng)化可以避免社會(huì)資本由于資金鏈等原因出現(xiàn)項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)，也可以保障項(xiàng)目建設(shè)與項(xiàng)目設(shè)計(jì)不符出現(xiàn)的項(xiàng)目驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)等。從PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目本身的角度出發(fā)，強(qiáng)化合同作用能夠保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)與項(xiàng)目建設(shè)、實(shí)施的一致性，避免了項(xiàng)目建設(shè)與設(shè)計(jì)不符出現(xiàn)的項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)等。

因而，本研究認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)合同治理，提高合同作用來約束、監(jiān)督項(xiàng)目參與各方的行為是幫助PPP模式下發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)避眾多風(fēng)險(xiǎn)的重要手段之一。

4 結(jié)論

綜上所述，以PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在我國(guó)無論是從學(xué)術(shù)研究還是實(shí)踐的角度出發(fā)都還處于起步階段，其法律法規(guī)未能健全，實(shí)證研究嚴(yán)重缺乏，尚無成功的經(jīng)驗(yàn)可用于研究及模仿。但基于模式的參與主體多、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目存在建設(shè)周期長(zhǎng)，投資金額大的特點(diǎn)，發(fā)展過程中存在大量風(fēng)險(xiǎn)已是共知的事實(shí)。與此同時(shí)，法律體系不完善、融資渠道過于單一、項(xiàng)目監(jiān)管存在難度等問題也對(duì)產(chǎn)業(yè)模式的健康發(fā)展造成了阻礙。因而，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理與規(guī)避，是保障產(chǎn)業(yè)模式健康發(fā)展、降低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目參與各方的影響、保障其經(jīng)濟(jì)利益的必要措施。

本研究認(rèn)為，在結(jié)合我國(guó)國(guó)情、項(xiàng)目參與各方的需求與承擔(dān)能力的基礎(chǔ)上，進(jìn)行PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避研究，從而建立一個(gè)科學(xué)合理且符合產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展需求的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與規(guī)避體系，無疑是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有利助力。