管道開口誰說了算

文／本刊記者 王海坤

化解管道開口權(quán)分歧的關(guān)鍵，在于建立明確的管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則和調(diào)度規(guī)則。

特邀嘉賓 (以姓氏筆畫為序）

金 鐳…………………………………………………………………………………………………………………………中國(guó)石油大學(xué)副教授

姜銀濤 ……………………………………………………………………………………………………………國(guó)際清潔能源論壇（澳門）理事

秦 鋒………………………………………………………………………………………………………………………國(guó)內(nèi)油氣管網(wǎng)研究專家

去年底，帶著“光環(huán)”的國(guó)家管網(wǎng)公司宣布成立，標(biāo)志著中國(guó)油氣體制改革邁出了關(guān)鍵一步。各方期待國(guó)內(nèi)油氣管道事業(yè)就此進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)代，最終形成一個(gè)上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間“一張網(wǎng)”的高效集輸、下游市場(chǎng)化良性競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系。

然而，近半年來油氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)在進(jìn)入實(shí)際操作環(huán)節(jié)的過程中遇到了問題。

國(guó)家管網(wǎng)于今年1月7日對(duì)“三桶油”發(fā)函稱：“對(duì)擬納入國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)（含國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)參股部分）的油氣管道停止新開口審批及實(shí)施，停止管容獨(dú)占交易?！睂?duì)因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)原因急需開展的上述工作，“應(yīng)在充分論證的基礎(chǔ)上，征得國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)同意后進(jìn)行”。

但管網(wǎng)資產(chǎn)占比最大的中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司，同國(guó)家管網(wǎng)公司在管道“開口權(quán)”上出現(xiàn)了不同意見。雙方一直在探討，但直至目前尚未形成解決方案。

有專家認(rèn)為，雙方有關(guān)“開口權(quán)”的不同意見直接原因在于管網(wǎng)資產(chǎn)和人事關(guān)系尚未劃撥到位，相關(guān)流程還需進(jìn)一步理順。更深層的原因則是，在管網(wǎng)分離及之后進(jìn)入獨(dú)立運(yùn)行的過程中，需要建立起明確的管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則和調(diào)度規(guī)則。事實(shí)是這樣嗎？

又有專家認(rèn)為，開口權(quán)不是孤立存在的，開口和銷售之間有強(qiáng)聯(lián)系。有開口就有效益；誰開了口，市場(chǎng)就是誰的。如果由管網(wǎng)公司確認(rèn)開口權(quán)歸屬，就無法剔除其壟斷性。確實(shí)如此嗎？

為此，本刊記者邀請(qǐng)了幾位相關(guān)領(lǐng)域的專家，展開了討論。

分歧在哪？

中國(guó)石油石化：國(guó)家管網(wǎng)公司與中石油在“開口權(quán)”問題上出現(xiàn)分歧，是什么原因造成的？

秦鋒：現(xiàn)在之所以出現(xiàn)這樣的矛盾，看似是國(guó)家管網(wǎng)公司在邊干邊摸索的過程中出現(xiàn)的問題，但實(shí)際上是很多業(yè)內(nèi)人士之前就擔(dān)心的可能會(huì)出現(xiàn)的問題。

中石油作為一個(gè)天然氣資源的供應(yīng)方，肯定要做直供業(yè)務(wù)。大用戶直供氣，也是國(guó)家鼓勵(lì)的。2012年3月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格管理的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》就提出“鼓勵(lì)上游生產(chǎn)企業(yè)對(duì)城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫瑴p少中間環(huán)節(jié)，避免層層轉(zhuǎn)供，降低供氣成本”。2017年6月，國(guó)家發(fā)改委等部委下發(fā)了《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》后，各地方政府陸續(xù)發(fā)布相關(guān)配套政策，鼓勵(lì)上游企業(yè)向大用戶直供氣。

直供量大，需要開口。而且現(xiàn)在中石油天然氣業(yè)務(wù)的下游有昆侖燃?xì)?，城市燃?xì)鈽I(yè)務(wù)已被納入其發(fā)展戰(zhàn)略。面對(duì)自身現(xiàn)有的需要和未來的發(fā)展，中石油肯定希望開口越多越好。

當(dāng)然，國(guó)家管網(wǎng)公司出臺(tái)這個(gè)關(guān)于“開口權(quán)”的規(guī)定，有一個(gè)理由可能是認(rèn)為將來石油企業(yè)會(huì)在這個(gè)環(huán)節(jié)上影響到國(guó)家管網(wǎng)公司的整體布局。

中國(guó)石油石化：那么眼下這種情況，有沒有好的解決方案呢？

金鐳：這個(gè)分歧如何化解，我想首先強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，原本國(guó)家管網(wǎng)公司的成立就是一種從國(guó)家層面解決問題的思路，讓專業(yè)的公司做專業(yè)的事，把管網(wǎng)這一部分剝離出來，成立國(guó)家管網(wǎng)公司做好中間環(huán)節(jié)。而現(xiàn)在有爭(zhēng)議的“開口權(quán)”，是附著在管網(wǎng)這個(gè)基礎(chǔ)上的。所以，從某個(gè)角度來說，目前爭(zhēng)議的最佳解決方案，應(yīng)該是“開口權(quán)”由負(fù)責(zé)管網(wǎng)的國(guó)家管網(wǎng)公司來負(fù)責(zé)。當(dāng)然，國(guó)家管網(wǎng)公司成立以來，可能還存在著大量的歷史遺留問題，導(dǎo)致石油企業(yè)和國(guó)家管網(wǎng)公司在“開口權(quán)”問題上存在著不同意見。這就涉及企業(yè)和企業(yè)之間的一個(gè)談判問題。

姜銀濤：在管網(wǎng)資產(chǎn)完成劃轉(zhuǎn)后，我認(rèn)為最佳的解決方案是委托獨(dú)立的、中立的、不牽扯其中任何利益的第三方來進(jìn)行權(quán)益的分配。比如把開口、代輸、代儲(chǔ)存、（LNG接收站）代裝卸的權(quán)益放到上?；蛑貞c石油天然氣交易中心進(jìn)行拍賣，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來自然選擇。通過能源互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)計(jì)算展示管網(wǎng)剩余開放能力和可以開口的數(shù)量，甲乙雙方不見面，通過集中競(jìng)價(jià)平臺(tái)自動(dòng)撮合交易，下單可視化、數(shù)字化、智能化的自動(dòng)進(jìn)行。這樣一來，大家就不會(huì)產(chǎn)生分歧和矛盾了。

秦鋒：目前出現(xiàn)不同意見是因國(guó)家管網(wǎng)公司接收的資產(chǎn)太多，容易出現(xiàn)弊端。從國(guó)外相關(guān)領(lǐng)域運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)來看，國(guó)家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)應(yīng)該遵循越少越好的原則，應(yīng)該給石油公司一定的資產(chǎn)。從這個(gè)角度說，石油企業(yè)的做法有其合理性。國(guó)家管網(wǎng)公司將來應(yīng)該就是一家承運(yùn)公司，按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”運(yùn)行就是了。如果國(guó)家管網(wǎng)公司只是一個(gè)承運(yùn)企業(yè)，很多問題自然就化解了。

關(guān)鍵點(diǎn)：盡快確權(quán)

中國(guó)石油石化：一方面，國(guó)家管網(wǎng)公司有從全局優(yōu)化的層面來決定是否給予開口權(quán)的理由；另一方面，“三桶油”考量自身的業(yè)務(wù)和效益需要掌握開口權(quán)。那么，化解這個(gè)矛盾的關(guān)鍵點(diǎn)在哪兒？

姜銀濤：化解這個(gè)問題的關(guān)鍵核心點(diǎn)，是應(yīng)當(dāng)盡快確權(quán)。比如站在國(guó)家管網(wǎng)公司的角度上考慮，希望管道開口權(quán)留給自己，因?yàn)楣艿蕾Y產(chǎn)未來確定要交給國(guó)家管網(wǎng)公司，所以國(guó)家管網(wǎng)公司要為自己的未來提前考慮接管。

國(guó)家管網(wǎng)公司2019年12月9日成立至今已經(jīng)7個(gè)多月了，但管道資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)還是沒有一個(gè)明確的官方時(shí)間表。這對(duì)于所有人來說就是心里沒底，好比人在黑暗中看不見就會(huì)亂動(dòng)。所以，必須讓大家看到，讓大家清楚明白地確認(rèn)好各自的預(yù)期權(quán)益才能定紛止?fàn)?。尤其是管道資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)必須明晰。

金鐳：我覺得這次爭(zhēng)議主要還是一個(gè)資產(chǎn)分解的問題，還有就是國(guó)有企業(yè)相互之間如何確定權(quán)、責(zé)、利的問題。這也是核心點(diǎn)?！叭坝汀北厝粫?huì)考慮過去的投入、下游銷售部門的利益，很自然要爭(zhēng)取一些權(quán)益。這些利益最終落實(shí)到企業(yè)，都是維護(hù)了各自在市場(chǎng)上的一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。

中國(guó)石油石化：盡快確權(quán)會(huì)帶來哪些好處呢？

姜銀濤：從物權(quán)角度上講，產(chǎn)權(quán)是你的你怎么處置是你的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)一天沒有過戶，那就不是你的，自然也就沒有權(quán)力干預(yù)。即使你有全局優(yōu)化的理由，但從法理上講你沒有權(quán)力阻止產(chǎn)權(quán)人處置自己的資產(chǎn)。比如在管道上開口，就好像在自己家的非承重墻上打洞，別人管不著。

●管網(wǎng)四通八達(dá)，誰來開口懸而未決。攝影/胡慶明

●中石油為建成現(xiàn)有管道網(wǎng)絡(luò)，付出良多。 供圖/孫兆光 沈志軍

這次“開口權(quán)”爭(zhēng)端，簡(jiǎn)單地講就是一個(gè)商業(yè)行為，就是中石油對(duì)自己的實(shí)物類資產(chǎn)進(jìn)行處置的行為。當(dāng)然，國(guó)家管網(wǎng)公司的想法可以理解，但任何管理和干預(yù)的行為要有法律依據(jù)。

我個(gè)人建議，可以考慮在管道資產(chǎn)正式劃轉(zhuǎn)法律手續(xù)完成之前，先簽署一個(gè)委托代管協(xié)議。在協(xié)議中約定好雙方的法律責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)、收益，大家都按照規(guī)則、規(guī)矩、規(guī)范來行事。這樣才能形成合力去推動(dòng)油氣體制改革，合則兩利。

金鐳：通過確權(quán)，國(guó)家管網(wǎng)公司如果能將“開口權(quán)”的問題妥善解決，把管網(wǎng)資源完全剝離出來之后，成立一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)維，之后管住中間，放開兩頭，讓下游充分競(jìng)爭(zhēng)，這樣也十分有利于競(jìng)爭(zhēng)。

會(huì)形成新壟斷嗎？

中國(guó)石油石化：此次有關(guān)“開口權(quán)”的爭(zhēng)議，是否背離了國(guó)家管網(wǎng)公司“不參與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”的原則？

秦鋒：國(guó)家管網(wǎng)改革的初衷，是讓國(guó)家管網(wǎng)公司在管住中間方面起到降低供應(yīng)成本的關(guān)鍵作用。目前，這個(gè)作用能不能發(fā)揮出來還有待觀察。我認(rèn)為，國(guó)家管網(wǎng)公司決不能走向“一網(wǎng)獨(dú)大”的方向。

姜銀濤：從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，一個(gè)公司成立就是為了盈利。假如手中有大把的優(yōu)勢(shì)壟斷性資源，比如開口權(quán)，比如管容、罐容分配權(quán)，天生會(huì)有一種參與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的自然沖動(dòng)。我個(gè)人認(rèn)為，一方面要靠自覺、自愿、自律，另一方面必須靠制度、靠法律、靠監(jiān)督。

國(guó)家能源局市場(chǎng)監(jiān)管司要靠前站位、重點(diǎn)監(jiān)管。當(dāng)然，最重要的是公開透明，讓全社會(huì)去進(jìn)行人民的監(jiān)督。核心壟斷性排他權(quán)力審批，全過程要上網(wǎng)、要公開，接受社會(huì)輿論的監(jiān)督。比如開口權(quán)、管容、罐容的分配，LNG接收站代裝卸、管道代輸送、儲(chǔ)庫(kù)代存儲(chǔ)的安排都要公開透明，切忌關(guān)起門來暗箱操作，這樣才能化解難點(diǎn)。

金鐳：要在落地過程中確保管網(wǎng)不參與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，實(shí)際上不難解決。以后可以用一定的規(guī)則和約束性的要求來實(shí)現(xiàn)。比如，每一個(gè)管線經(jīng)過的城市大概多少公里留有一個(gè)端口，或者是按照城市的數(shù)量來留端口，留的是統(tǒng)一的端口。端口留出來后，支線管線都從這個(gè)端口出來，這樣就不存在某一個(gè)公司完全自己擁有一個(gè)“開口權(quán)”的情況。所有公司都用的是公用平臺(tái)，這樣管道公司自然保持了天然的不參與競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，而只收取過路費(fèi)。

如果是這樣，國(guó)家管網(wǎng)公司不用拍賣“開口權(quán)”，而只是由他管轄“開口權(quán)”。那么，“三桶油”的下游銷售公司的管道開口也可以委托管網(wǎng)公司來管。

遵守規(guī)則

中國(guó)石油石化：目前，矛盾雙方共同面對(duì)的一個(gè)問題是：有關(guān)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則和調(diào)度規(guī)則存在不確定性，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)乃至頂層設(shè)計(jì)究竟該由誰來完成？

姜銀濤：國(guó)家管網(wǎng)和省管網(wǎng)運(yùn)行的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、頂層設(shè)計(jì)、管容分配規(guī)則、調(diào)度運(yùn)行條例不應(yīng)該閉門造車。因?yàn)檫@涉及公共利益和大眾權(quán)益，涉及公平開放。建議由獨(dú)立、客觀、中立的第三方來制定，比如石油大學(xué)、科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)，比如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，甚至可以考慮由律師事務(wù)所來做。早在2008年，山西就嘗試“開門立法”，由當(dāng)時(shí)省政府法制辦首次委托民間中介機(jī)構(gòu)完成了《山西省煤礦職工行使安全生產(chǎn)權(quán)利辦法（草案）》。

中國(guó)石油石化：開口權(quán)收歸國(guó)家管網(wǎng)公司后，包括中石油在內(nèi)的各競(jìng)爭(zhēng)主體應(yīng)該遵循什么樣的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則？

姜銀濤：各競(jìng)爭(zhēng)主體應(yīng)該遵循具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和市場(chǎng)交易規(guī)則。無論是國(guó)家管網(wǎng)公司還是各競(jìng)爭(zhēng)主體，都要切實(shí)做到禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、禁止限制競(jìng)爭(zhēng)、禁止壟斷行為。尤其是開口權(quán)收歸國(guó)家管網(wǎng)公司后，各競(jìng)爭(zhēng)主體應(yīng)該遵循平等競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。

金鐳：從出售氣的角度來看，賣的是誰的氣那就誰受益。賣的是中石油的氣，那就中石油受益。其實(shí)，這個(gè)時(shí)候中石油就不需要有任何心理負(fù)擔(dān)。因?yàn)閯e的企業(yè)在供氣領(lǐng)域都不能與中石油相提并論。雖然中石油的下游銷售公司存在新的競(jìng)爭(zhēng)，但不論是哪個(gè)公司最后賣出去的氣大部分由中石油來提供。中石油在這個(gè)領(lǐng)域的效益，仍然可以充分保證。

對(duì)于中石油的下游銷售公司，就需要在新規(guī)則下迎接新的挑戰(zhàn)。如果能夠鍛造出強(qiáng)有力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，那同樣可以在下游市場(chǎng)形成未來的新優(yōu)勢(shì)。過去那種靠上游優(yōu)勢(shì)直接過渡到下游優(yōu)勢(shì)的經(jīng)營(yíng)模式，將不復(fù)存在。

中國(guó)石油石化：開口權(quán)收歸國(guó)家管網(wǎng)公司，是否真能惠及管網(wǎng)資產(chǎn)占比不大的中石化、中海油以及大量的下游用戶？

姜銀濤：是否惠及要看怎么使用這些開口，因?yàn)槟康臎Q定性質(zhì)。假設(shè)把開口作為賺錢牟利的工具，那肯定不會(huì)惠及大家，反而會(huì)人為推高氣價(jià)。反之，如果一開始從制度設(shè)計(jì)上就不允許把開口權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益拿去換錢，要把管道開口作為一個(gè)公益性質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施來看待，真正無歧視地開放給所有用戶平等、自由、合法的使用，那絕對(duì)會(huì)惠及管網(wǎng)資產(chǎn)占比不大的中石化、中海油以及大量的下游用戶，更會(huì)直接促進(jìn)中國(guó)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

秦鋒：可以把管網(wǎng)干線的資產(chǎn)劃歸國(guó)家管網(wǎng)公司，也要給地方、給資源供應(yīng)方充分的管道經(jīng)營(yíng)權(quán)。將來的市場(chǎng)要多點(diǎn)開花，開口有需要不應(yīng)限制，市場(chǎng)就要四通八達(dá)。這樣其實(shí)既有利于下游用戶，又有利于中石化、中海油。而目前的矛盾，也能得到化解。

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兩桶油公告：擬將油氣管道等資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家管網(wǎng)公司

7月23日晚間，中國(guó)石油、中國(guó)石化同時(shí)發(fā)布公告稱，擬將油氣管道等資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家管網(wǎng)公司。

中國(guó)石油公告，公司擬將所持有的主要油氣管道、部分儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站及鋪底油氣等相關(guān)資產(chǎn)（包含所持公司股權(quán)）出售給國(guó)家管網(wǎng)公司，獲得國(guó)家管網(wǎng)公司29.9%股權(quán)。管道業(yè)務(wù)重組后，公司將更加聚焦上游油氣勘探開發(fā)，并積極推動(dòng)油氣終端市場(chǎng)開拓。本次交易范圍不包括昆侖能源所屬管道資產(chǎn)。

中國(guó)石化公告，擬將相關(guān)油氣管道公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家管網(wǎng)公司，國(guó)家管網(wǎng)公司向中國(guó)石化增發(fā)股權(quán)支付交易對(duì)價(jià)；該等標(biāo)的資產(chǎn)評(píng)估值及交易對(duì)價(jià)為471.13億元。