農(nóng)村土地征收改革初探

江浩

隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要更多的土地資源給予支持，而國有土地的不可再生性和稀缺性使政府征收農(nóng)村土地成為一種趨勢。土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中，它是基于公共利益的需要，國家強制性單方行政行為，將土地權(quán)利人的財產(chǎn)公有化的一種方式。因而可能對土地權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)造成極大威脅。盡管依托征收制度帶來巨大的成就，但征收引發(fā)的社會問題也很多，如群體性上訪事情屢屢發(fā)生，嚴(yán)重威脅著農(nóng)民的基本權(quán)利和社會的穩(wěn)定。這種嚴(yán)峻的現(xiàn)狀促使國家與社會聚焦于有關(guān)土地征收的相關(guān)制度安排。我國《土地管理法》已進(jìn)入新一輪修改討土論和具體實踐中。土地改革整體框架雷下三項重點改革領(lǐng)域一是征地制度改革;二是農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)入市改革;三是農(nóng)村宅基地制度改革。這些都迫使我們從理論上進(jìn)一步尋求以下問題答案，什么樣的土地征收制度安排才是依法合規(guī)的制度？國家在土地征收過程中權(quán)力界限在何處？農(nóng)村的土地權(quán)利如何保證得到最可靠的保障？從土地征收“三要件”即公共利益、正當(dāng)程序和公正補償出發(fā)，進(jìn)行探索和研究。

一、土地征收制度中的“公共利益”

《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第二條也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！笨梢钥闯?，我國立法對于“公共利益”的界定方式屬于概括式界定。憲法上的“公共利益”條款籠統(tǒng)概括，而司法審査又缺位的情況下，“公共利益”判斷權(quán)完全掌握在土地征收機關(guān)手中，為土地征收的公益性控制失范提供了制度空間。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，住房剛性需求，土地征收大多都基于商業(yè)開發(fā)而進(jìn)行的，純粹出于“公共目的”的征收極其有限。土地征收大多是以“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“土地儲備”為理由進(jìn)行，其根本目的都是滿足地方政府的財政收入需要。雖然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，不能一概排除在公益目的之外，但對為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行土地商業(yè)開發(fā)的公益性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的審査、審慎對待。以商業(yè)開發(fā)為目的進(jìn)行的土地征收，總體數(shù)量一定要控制在有限的范圍之內(nèi).只能是土地征收中的特殊情況，不能成為在土地征收中占絕大部分比例的普通現(xiàn)象。

二、土地征收的程序限制一“正當(dāng)程序”

合理的土地征收制度不僅要依靠明確的征收目的和合理的征收補償制度，在實施過程中還需要正當(dāng)?shù)某绦蜃霰Ｕ?。建立正?dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦?，是?guī)范土地征收和保障農(nóng)民權(quán)利的客觀要求。我國農(nóng)村征地的法律程序是指國家依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序組織實施征收農(nóng)村集體所有土地的工作、方法、次序和步驟。土地征收權(quán)屬于國家的公權(quán)力，其特點具有天然的強制性和單方性，與被征收人相比，國家處于強勢地位，具有較強的擴張性。為防止公權(quán)力的濫用，必須制定嚴(yán)格的法定程序來加以限制。在城市化進(jìn)程中，以政府主導(dǎo)的征收工作按現(xiàn)行的土地征收法律制度必然面對的是公權(quán)力和私權(quán)利的利益博弈。如何更好地實現(xiàn)權(quán)力行使的預(yù)期目標(biāo)和對被征收人權(quán)利的保障，是土地征收程序首要解決的任務(wù)。征收工作之所以感到困難，不通暢，究其根源是對 征收程序上的認(rèn)識不足和把握不夠，對貫徹依法定程序進(jìn)行征收的力度薄弱，必須改變輕程序，重實體的傳統(tǒng)觀念，樹立程序、實體并重觀念，依據(jù)程序組織實施開展征收工作，必然會帶來良好的征收法律效果。

三、土地征收補償一“公正補償”

隨著征收的開始，應(yīng)運而生的便是征收補償問題，它直接與被征地人的權(quán)益掛鉤，具有深遠(yuǎn)的實踐影響力。公平正義是法治社會的根本要求，依法行政就是充分體現(xiàn)法治的和正義要求。因此征收也應(yīng)遵循這一要求進(jìn)行公平補償。土地征收必須面對的是涉農(nóng)問題，首當(dāng)其沖的是土地”問題。征收主體地位的懸殊，利益沖突會引起很多社會問題。特別是對于失地農(nóng)民而言，不僅犧牲了他們利益，更重要的是土地征收剝奪了他們賴以生存的基礎(chǔ).影響到了長遠(yuǎn)生計的問題。土地征收要想順利實施開展，必須依靠牢固的補償救濟(jì)制度，只有通過有力的補償才能增加失地農(nóng)民的收入，緩解因征地給失地人帶來的生存困難，保證經(jīng)濟(jì)等健康發(fā)展。公平補償原則進(jìn)行征收補償。根據(jù)理由是“公平補償”最有利于實現(xiàn)雙方利 益的平衡;“公平補償”最能夠體現(xiàn)社會主義法治觀念;“公平補償”是“法律面前人人平等”尊重農(nóng)民權(quán)利的最好體現(xiàn)。補償方式要多樣化，補償方式以貨幣補償為原則，其他補償方式為輔的原則。整體上可分為貨幣補償，實物補償，勞動力安置補償三種方式，以三者為主線，將其他事項串聯(lián)起來，例如貨幣補償方式細(xì)化為：一次性貨幣補償，分期貨幣補償，終生貨幣補償;實物補償可以包括替代地補償、留置地補償;勞動力安置補償分為異地 移民安置補償，社會保險補償安置，重新就業(yè)安置等，實踐中能更有效探索運用，這樣不僅能促進(jìn)土地資源的充 分利用，還可以從各個角度為失地農(nóng)民提供保障。