芒市秸稈禁燒現狀與環(huán)境監(jiān)管對策研究

喬楊青

摘 要 每年農忙收獲時節(jié)，芒市農民習慣將農作物秸稈進行焚燒處理，燃燒釋放出來的煙塵攜帶大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及一些其他有害物質，對大氣造成極大的破壞。秸稈禁燒是生態(tài)和農村環(huán)境監(jiān)察工作重點之一，也是確保環(huán)境空氣質量的重要手段。雖然政府投入大量人力物力財力開展秸稈禁燒工作，芒市生態(tài)環(huán)境監(jiān)察部門也加大行政處罰力度，但效果甚微。作者結合芒市秸稈禁燒工作現狀，有針對性地提出環(huán)境監(jiān)管對策。

關鍵詞 秸稈禁燒;污染;環(huán)境監(jiān)管;行政執(zhí)法

芒市地處云南省西部，德宏州東南部，是一個傣族、景頗族聚居的邊疆小城。東、東北接保山市龍陵縣，西南連瑞麗市、畹町經濟開發(fā)區(qū)，西、西北與梁河縣、隴川縣隔龍江（隴川江）相望，南與緬甸交界。每年農忙收成季節(jié)芒市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的田地隨處可見露天焚燒秸稈現象。主要原因是廣大群眾對秸稈焚燒危害的認識不夠，同時當地部門采取的措施不得力。因此，加強對秸稈焚燒環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法研究并提出對策具有重要意義。

1芒市秸稈禁燒工作問題分析

1.1 芒市秸稈焚燒現狀

2016 年之前，芒市秸稈禁燒工作基本停留在宣傳層面，農民對秸稈禁燒宣傳標語視而不見。2016年之后，隨著空氣質量的逐步下降，芒市政府積極響應上級政策，嚴格管控農村秸稈焚燒。但是由于禁燒工作推進較緩慢，行政處罰工作也無法全面鋪開，農民都抱著僥幸心理偷偷地焚燒秸稈。一些地區(qū)甚至出現農民點火、干部滅火的現象。隨著秸稈禁燒行政處罰力度的強化，2016 年起農民焚燒秸稈現a象逐步減少，但是部分農民圖方便將秸稈閑置在溝渠中，造成農田水利設施堵塞，秸稈的規(guī)范處置成為難題[1]。

（1） 留茬高、耕作困難，焚燒簡易又方便

隨著芒市經濟的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，家用電器、電磁爐、燃氣灶的廣泛普及，農民對柴草的需求大幅下降。據調查，芒市使用的收割機留茬高達20厘米左右，造成下茬種植的困難。由于廢棄的秸稈處置成本較高，焚燒產生的草木灰不僅可以作為肥料還能消滅病蟲害，所以農民寧愿冒著被處罰的風險也要焚燒秸稈。

（2）缺乏處置技術，農民找不到秸稈“變廢為寶”的途徑

芒邊疆少數民族地區(qū)工業(yè)科技相對落后，芒市秸稈回收處置處理成本高，難度大。為解決秸稈回收處置問題，芒市招商引資建設了六個生物質燃料加工廠，均可以回收秸稈、豆藤等作為原料加工生產生物顆粒燃料，但是捆扎后秸稈的收購價較低，農民需要耗費體力、投入資金將捆扎后的秸稈運送到企業(yè)，除去人工勞務費和運輸費用所剩無幾。加之芒市村寨的大批青壯年進城務工、經商，農忙時農村勞動力以婦女、老人為主，農作物從收獲到播種間隔時間短，秸稈新型處置方法成本高，使得秸稈就地焚燒成為省錢省力的選擇[2]。

1.2 芒市秸稈禁燒政策執(zhí)行中存在的主要問題

（1）芒市秸稈禁燒政策實用性欠缺

2019年之前芒市沒有出臺適宜當地的秸稈禁燒政策，禁燒執(zhí)法工作依照《中華人民共和國大氣污染防治法》的相關規(guī)定執(zhí)行。芒市人民政府指定農業(yè)、環(huán)保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門建立聯(lián)合巡查機制并開展秸稈綜合利用工作，環(huán)保部門對焚燒秸稈的行為實施行政處罰。由于只有芒市環(huán)保部門才具有秸稈禁燒的行政處罰權，導致其他部門發(fā)現秸稈焚燒現象時只能批評教育，執(zhí)法的積極性受到影響。秸稈焚燒主要分布在芒市轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，芒市生態(tài)環(huán)境監(jiān)察部門人少事多任務重，每年農忙時僅靠十余名環(huán)境監(jiān)察人員開展行政執(zhí)法工作根本分身乏術，所以秸稈禁燒工作無法全力推進。

（2）宣傳與行政處罰力度不足

芒市邊疆少數民族地區(qū)，受人力、資金條件限制，秸稈禁燒宣傳教育還沒有真正深入鄉(xiāng)寨，農民環(huán)保意識不強，沒有意識到焚燒秸稈的危害，另外，秸稈禁燒監(jiān)管力度不強，執(zhí)法手段也比較單一。每年單靠環(huán)保局監(jiān)察大隊執(zhí)法人員查處幾名焚燒農民，根本無法從根本解決普遍的秸稈焚燒問題[3]。

2秸稈禁燒環(huán)境監(jiān)管對策

2.1 完善秸稈禁燒和綜合利用政策

雖然芒市逐步建立了秸稈禁燒的相關政策要求，但是政策的籠統(tǒng)性使得在執(zhí)行過程中缺乏可操作性，秸稈焚燒的治理工作舉步維艱。

（1） 芒市政府部門需進一步細化秸稈禁燒政策，形成具體可操作的實施細則，明確各職能部門的工作職責，完善對治理秸稈焚燒處罰主體的授權規(guī)定，使聯(lián)合執(zhí)法工作做出實際效果，避免各部門相互推諉責任。同時，加大對違法焚燒秸稈者的行政處罰，推進秸稈綜合利用的規(guī)定，并為各地秸稈全面禁燒制定時間表，強化基層監(jiān)督，為基層執(zhí)法者提供強有力的法律支撐。

（2） 健全秸稈綜合利用補償制度，對農民因推行新的秸稈處理方式遭受的損失予以補償，提高現有補償標準，提高農民收益，激發(fā)農民對秸稈綜合利用工作的信心。還應扶持一批秸稈綜合利用的單位，鼓勵當地有條件的農民自主創(chuàng)業(yè)并給予資金補貼和政策支持[4]。

2.2 轉變禁燒政策執(zhí)行方式，變堵為疏

當前，芒市秸稈禁燒基層執(zhí)法工作具有強制性，不能從根本上解決秸稈焚燒問題。行政執(zhí)法者需切身關注農民的利益，為農作物秸稈謀出路，讓農民看到成果、得到實惠，變被動禁燒為主動舍不得燒才能取得真正實效。政策的宣傳要讓保護環(huán)境、秸稈綜合利用的觀念深入人心，讓農民了解秸稈焚燒的危害以及秸稈還田的好處，不斷提高農民的環(huán)保意識，提高農民開展秸稈綜合利用的熱情，為秸稈禁燒政策的落實提供思想認識上的保證[5]。

2.3 開展秸稈禁燒區(qū)域聯(lián)動，全面禁燃禁燒

結合大氣污染源解析成果，芒市要與相鄰縣市并在各相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間共同開展禁燒區(qū)域聯(lián)動。一是建立區(qū)域聯(lián)動信息溝通工作。互留聯(lián)系方式，在發(fā)現相鄰區(qū)域秸稈燃燒后，相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、環(huán)保和農業(yè)等部門要能及時互通信息，做到及時發(fā)現和撲滅。二是建立聯(lián)席會議制度。相鄰縣市、相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保和農業(yè)部門要輪流定期組織召開聯(lián)席會議，商討當前秸稈禁燒工作面臨的問題、重點，找出解決對策。集中力量做好機場周邊、高速公路等交通干線附近以及政府劃定的禁燒區(qū)域內的秸稈禁燒工作。白天區(qū)域巡查，晚上設點督察，嚴防“第一把火”，從重從嚴處罰，樹立環(huán)境執(zhí)法的權威[6]。

2.4 環(huán)境監(jiān)管手段多樣化

秸稈禁燒工作的執(zhí)法對象不同于工業(yè)企業(yè)，往往是當地農民，很多還是留守老人。此外，秸稈禁燒巡查面廣、環(huán)境監(jiān)察力量不足、人員不夠往往造成監(jiān)管盲區(qū)。要提高環(huán)境監(jiān)管手段的多樣化，將秸稈禁燒工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”考核目標責任制，層層分解秸稈禁燒工作，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組逐級落實，政府主管領導重視，基層積極參與，充分發(fā)揮基層三級的監(jiān)管作用。德宏州自2020年1月1日頒布實施了《德宏州鄉(xiāng)村清潔條例》，明確在露天禁燒區(qū)禁燒秸稈、枯枝、落葉、雜草及生產生活垃圾等產生煙塵污染的物質，否則將由村民委員會、村民小組等村民自治組織依據村規(guī)民約（居民公約）給予批評教育，并要求限期改正;逾期未改正的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府給予行政處罰。只有真正將行政執(zhí)法權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)，才能更好地擴大執(zhí)法范圍，避免秸稈禁燒盲區(qū)，也能解決環(huán)境監(jiān)管人員不足的問題[7]。

2.5 利用科技手段強化禁燒監(jiān)管工作

充分利用生態(tài)環(huán)境部環(huán)境衛(wèi)星中心每日在網站上提供的《秸稈禁燒遙感監(jiān)測日報》這一科技手段，監(jiān)管部門要安排專查閱遙感通報中的燃火點，對本轄區(qū)內的燃火點及時開展現場監(jiān)察，并嚴肅追究相關人的責任[8]。

3結束語

總之，秸稈禁燒工作必須充分結合實際，“疏堵”結合，才能從根本上解決焚燒污染問題。秸稈禁燒是生態(tài)和農村環(huán)境監(jiān)察工作重點之一，也是確保環(huán)境空氣質量的重要手段，芒市政府和相關職能部門要加大宣傳力度，利用科技手段開展區(qū)域聯(lián)動，加強行政執(zhí)法力度，才能實現秸稈禁燒工作的有序推進。

參考文獻

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[2] 孫亞萍.青島市農作物秸稈資源綜合利用現狀及對策[J].農業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2014（3）：38-40.

[3] 張會恒.政府規(guī)制工具的組合選擇：由秸稈禁燒困境生發(fā)[J].改革，2012（10）：136-141.

[4] 蔣植寶，丁奎.高度重視農作物秸稈的禁燒與利用：以江蘇省姜堰市為例[J].農業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2006，23（2）：58-61.

[5] 吳迪.秸稈焚燒治理的法律對策研究[D].青島：中國海洋大學， 2012.

[6] 周應恒，胡凌嘯，楊金陽.秸稈焚燒治理的困境解析及破解思路：以江蘇省為例[J].生態(tài)經濟，2016，32（5）：175-179.

[7] 文春波，錢發(fā)軍，任杰.河南省秸稈資源綜合利用現狀與對策[J].現代農業(yè)科技，2015（8）：249-250.

[8] 趙祥宇.我國秸稈焚燒的現狀危害與禁燒管理對策[J].改革與開放，2016（4）：127-128.