基于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境評價體系構(gòu)建

馮穎 陳茂直 胡科翔 姚斯杰

[摘 要]文章圍繞經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求，在借鑒國際組織和相關(guān)營商環(huán)境評價指標體系的基礎(chǔ)上，分析了營商環(huán)境評價指標體系構(gòu)建的基本原則和方法，從生態(tài)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、國際化環(huán)境及法治環(huán)境六大方面構(gòu)建了系統(tǒng)完善的營商環(huán)境評價指標體系，并提出了指標體系運用的政策建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展;營商環(huán)境;指標體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.014

1 引言

黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記指出我國的經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段，中國特色社會主義進入了新時代，推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為必然要求，也是黨中央對我國發(fā)展階段變化作出的重大判斷。黨的十八大以來，我國營商環(huán)境持續(xù)高效改善，商事制度改革、簡政放權(quán)等都釋放了市場主體的發(fā)展紅利。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出以“放管服”為抓手的行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能。2018年國務(wù)院常務(wù)會首次部署了進一步優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)工作。2018年兩會報告多次強調(diào)“優(yōu)化營商環(huán)境”;7月18日召開的國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)“部署持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，提高綜合競爭力鞏固經(jīng)濟穩(wěn)中向好”。由此看來，營商環(huán)境的優(yōu)化和改善在我國得到前所未有的重視。

持續(xù)優(yōu)化的營商環(huán)境是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，以往營商環(huán)境評價指標體系研究大多從投資環(huán)境評價及其方法探討展開，多著眼于以政府主導(dǎo)型招商引資“抓項目”，忽視了從市場主體角度出發(fā)的“造環(huán)境”目標。國際上世界銀行每年發(fā)布的“年度營商環(huán)境報告”、 經(jīng)濟學(xué)人智庫五年發(fā)布一次的“全球營商環(huán)境排名”都是普遍認可的對全球主要國家或地區(qū)營商環(huán)境進行評價的報告，有前瞻性的指導(dǎo)意義;國內(nèi)廣東、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省市根據(jù)自身區(qū)域及經(jīng)濟優(yōu)勢，設(shè)計了相應(yīng)的營商環(huán)境評價指標體系，但大部分地區(qū)在基本公共服務(wù)、市場開放程度、政府職能轉(zhuǎn)變等方面與國際水平仍有較大差距，企業(yè)獲得感缺乏，民營經(jīng)濟發(fā)展活力不強。至今為止，我國還未形成科學(xué)完善的營商環(huán)境評價指標體系。本研究在借鑒國際組織和相關(guān)國家、地區(qū)營商環(huán)境評價指標體系的基礎(chǔ)上，對標國際標準，構(gòu)建適合我國國情的營商環(huán)境評價指標體系，全面精準地進一步推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)高品質(zhì)生活。

2 營商環(huán)境評價指標體系構(gòu)建的原則和方法

2.1 營商環(huán)境評價指標體系構(gòu)造的基本原則

第一，結(jié)合經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。面對現(xiàn)階段復(fù)雜多變的國際國內(nèi)環(huán)境，應(yīng)加快完善社會主義經(jīng)濟體制，全面建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，既是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化的迫切要求，也是當前加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的捷徑。因此在構(gòu)建營商環(huán)境指標體系過程中，必須充分理解經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的深刻內(nèi)涵和現(xiàn)實需求。

第二，立足國情，對標世行。結(jié)合我國國情，聚焦企業(yè)全生命周期的服務(wù)，借鑒世界銀行營商環(huán)境評價指標體系和計算方法，吸收發(fā)達國家在可持續(xù)發(fā)展和福利水平改善方面的經(jīng)驗指標，并對國內(nèi)現(xiàn)有的指標體系進行重新梳理，構(gòu)建符合社會主義初級階段及我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實的營商環(huán)境指標體系。

第三，定量指標與定性指標相結(jié)合。在指標篩選時，一方面需要結(jié)合現(xiàn)有的指標，獲取統(tǒng)計口徑，明確指標屬性;另一方面營商環(huán)境的評價也體現(xiàn)在現(xiàn)實中居民的真實感悟和評價，需要結(jié)合現(xiàn)實調(diào)查得到相應(yīng)的評價數(shù)據(jù)，因而需要設(shè)計相應(yīng)的調(diào)查類指標，客觀衡量城市高質(zhì)量發(fā)展水平。

第四，指標體系具有可操作性。指標選擇應(yīng)綜合考慮有效性、可測量性和可行性。為此，需要協(xié)調(diào)理論的指導(dǎo)性與實際可操作性之間的關(guān)系，更強調(diào)實際案例的應(yīng)用。

2.2 營商環(huán)境評價指標體系構(gòu)造的方法

指標體系建立是 “具體—抽象—具體”的辯證邏輯思維過程。本研究主要運用綜合法等系統(tǒng)分析方法構(gòu)造營商環(huán)境評價指標體系框架。

第一，綜合法。綜合方法是指通過特定標準對現(xiàn)有營商環(huán)境評價指標組進行聚類和系統(tǒng)化來構(gòu)建指標系統(tǒng)的方法。通過分析和比較學(xué)術(shù)界提出的涉及的相關(guān)方案，運用綜合方法得到適用于現(xiàn)有評價指標體系的基本框架和指標統(tǒng)計方法。

第二，細分法。細分法將營商環(huán)境評價指標系統(tǒng)的測量對象和測量目標劃分為若干不同的組件或不同的子系統(tǒng)。通過合理闡釋營商環(huán)境評價的內(nèi)涵和外延，明晰評價的總體目標和次目標;對每個子目標進行細化分解，并解釋最后一個子級別（最終子目標）的每個指標的含義。

第三，指標屬性分組法。由于指標的概念非常廣泛，它具有許多不同的屬性和不同的表達形式。在初選營商環(huán)境評價指標體系時，可以從靜態(tài)指標和動態(tài)指標的視角出發(fā)，從不同維度考慮指標元素。

本研究在構(gòu)建營商環(huán)境評價指標體系時綜合運用以上方法，得到一個具有層次結(jié)構(gòu)的指標集合——營商環(huán)境評價指標體系。接下來，對初步選定的指標進行精選，包括營商環(huán)境評價指標體系測試和結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩方面。營商環(huán)境評價指標體系的測試基于系統(tǒng)的完整性、必要性、科學(xué)性和可行性，根據(jù)深度水平，對每個級別的指標數(shù)量是否存在樹或網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。通過上述步驟基本建立營商環(huán)境評價指標體系，但指標體系是否實用需要在實踐中進行測試，并根據(jù)應(yīng)用結(jié)果反饋的意見，找出導(dǎo)致不合理結(jié)果的原因，逐步修改完善。

3 基于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境評價指標體系構(gòu)建及指標內(nèi)容3.1 指標體系的構(gòu)成

本研究按照上述指標體系構(gòu)建的原則和方法，結(jié)合我國實際情況，提出了基于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境評價指標體系，包括6個一級指標：生態(tài)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、國際化環(huán)境及法治環(huán)境;15個二級指標，32個三級指標（詳見表1）。

3.2 指標的解釋說明

生態(tài)環(huán)境主要反映生態(tài)優(yōu)良程度及經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成效，二級指標主要包括空氣質(zhì)量和廢棄物排放兩方面的指標。其中，空氣質(zhì)量指標應(yīng)用API指數(shù)法評價，具體使用污染物日均值、PM2.5平均濃度和SO2平均濃度來進行綜合評價;廢棄物排放主要度量經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成效。

政務(wù)環(huán)境主要針對支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政府服務(wù)的質(zhì)量、效率及透明度，是市場營商環(huán)境建設(shè)的重要抓手。結(jié)合最新改革進程，主要應(yīng)用政務(wù)服務(wù)和行政效率兩方面的指標。政務(wù)服務(wù)主要考察政務(wù)服務(wù)的標準化，其中，政務(wù)服務(wù)效能指數(shù)用按期受理率、辦結(jié)率、滿意率、平均辦理時長等進行評價，通過合并計算得出“效能指數(shù)”，“不見面”審批數(shù)和“只跑一次”審批數(shù)主要反映最新改革進展及相應(yīng)成效;行政效率具體用各三級指標辦結(jié)的天數(shù)表示。

市場環(huán)境主要強調(diào)順應(yīng)市場規(guī)律，體現(xiàn)市場主體公平有序參與市場競爭、依法平等使用生產(chǎn)要素等，是企業(yè)賴以生存發(fā)展的客觀物質(zhì)條件。其中，社會誠信中信用滿意度評價需要通過問卷調(diào)查或訪談獲得，消費維權(quán)投訴量通過消協(xié)數(shù)據(jù)體現(xiàn);融資服務(wù)中融資的便利性主要通過調(diào)查獲得，總體融資效率從融資成本、融資機制的規(guī)范度、融資主體的自由度進行綜合衡量;要素成本中水電氣價指數(shù)通過當?shù)厮姎鈨r綜合計算，勞動力成本涉及人員工資總額及社保福利等，土地成本用房價收入比來表示（房價收入比用每戶住房總價除以每戶家庭年總收入得到）;人力資源中高校在校人數(shù)反映的是人力資源增長的潛力，年末單位從業(yè)人員數(shù)反映現(xiàn)有的勞動力供給狀況。

創(chuàng)新環(huán)境是形成新的經(jīng)濟發(fā)展動能的關(guān)鍵，設(shè)置R&D投入和知識產(chǎn)權(quán)兩個二級指標評價創(chuàng)新環(huán)境的綜合水平。其中，R&D經(jīng)費支出占GDP的比重是指用于研究與試驗發(fā)展（R&D）活動經(jīng)費占GDP的比重，R&D人員數(shù)涉及從事基礎(chǔ)和應(yīng)用研究以及試驗發(fā)展等科技活動人員;知識產(chǎn)權(quán)主要用專利授權(quán)數(shù)測度。

國際化環(huán)境強調(diào)接軌國際經(jīng)貿(mào)規(guī)制，下設(shè)三個二級指標。其中，國際影響指標包括城市綜合吸引力（外籍人口占常住人口比重）和國際總部企業(yè)集聚度（國際企業(yè)總部數(shù)）;開放度指標包括外資利用程度（實際利用外資/GDP）及外貿(mào)依存度（進出口額與GDP的比值）;貿(mào)易便利性包括通關(guān)的便利度指標（通關(guān)的時間和程序度量）及投資備案便利度指標（外商投資備案的時間天數(shù)和審批程序度量）。

法制環(huán)境強調(diào)法治機制及法治理念對營造公平正義的社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的重要意義，主要包括公共安全和廉潔程度兩方面的指標。公共安全指標包括每萬人警察配備數(shù)、生產(chǎn)安全責(zé)任亡人事故、刑事犯罪率（起/萬人）。其中，刑事犯罪率是某時間段和限定的范圍內(nèi)犯罪者與人口總數(shù)（以1萬人為單位）對比得出的結(jié)果;廉潔程度指標主要是通過貪污賄賂案件立案數(shù)進行測度。

4 指標體系運用的建議

4.1 統(tǒng)計指標體系完善需要繼承與創(chuàng)新

統(tǒng)計指標設(shè)置主要滿足國家宏觀決策需要，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了反映新領(lǐng)域、新事物的指標項目。為此，不能簡單地以“現(xiàn)有統(tǒng)計沒有”而開展新的統(tǒng)計評價工作，也不宜在短時期內(nèi)對現(xiàn)有統(tǒng)計指標體系做“大手術(shù)”。根據(jù)營商環(huán)境評價指標數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工作進展，建議定期動態(tài)測評營商環(huán)境改善進程，對基于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境評價進行分階段跟蹤評價，以全面反映營商環(huán)境總體目標和階段目標的完成情況。

4.2 指標體系的運用堅持試點先試，逐步推行

基于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境評價指標體系需要從不同層次和方面對營商環(huán)境的打造進行科學(xué)刻畫。在實際運用過程中，要注重把握層次、分清營商環(huán)境優(yōu)化在不同階段重點、有步驟地開展指標體系的系統(tǒng)全面評價。注重自身現(xiàn)實基礎(chǔ)，更要與周邊地區(qū)、國家戰(zhàn)略結(jié)合;逐漸由注重總量指標評價考核過渡到注重結(jié)構(gòu)質(zhì)量的評價考核，不斷增加和更新評價指標，逐步完善評價體系。

4.3 不斷優(yōu)化完善指標評價方法

可度量性是基于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境評價指標體系建立的難點之一。營商環(huán)境評價的指標設(shè)計和權(quán)重分布以及數(shù)據(jù)采集的難易程度都是指標體系能否真實客觀反映營商環(huán)境優(yōu)良程度的重要因素，這就需要大量的調(diào)研工作和數(shù)據(jù)演算，并且要運用科學(xué)統(tǒng)計方法建立細分的數(shù)據(jù)庫，不斷驗證指標體系的客觀性和科學(xué)性。因此，在經(jīng)濟實踐中需要堅持研究與應(yīng)用相結(jié)合，借助大數(shù)據(jù)等平臺，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境指標評價方法。

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