對水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控有關問題的思考

向梁歡，蘭 瑞，李思思

(水利部預算執(zhí)行中心，北京 100038)

水利部是我國首批試點實行國庫集中支付改革的中央部門之一，而預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控與國庫集中支付改革相配套。自2001年實行國庫集中支付改革試點以來，水利部積極落實關于監(jiān)控工作的各項要求，采取多種措施，加強預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，保障了水利資金資產(chǎn)安全，提高了水利資金使用效益。

1 主要做法及成效

a. 全行業(yè)高度重視資金監(jiān)管。2019年全國水利工作會議明確了“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調，提出應將水利資金作為一項重要的內(nèi)容加強監(jiān)管，“針對近年來巡視、審計、督查、稽察等發(fā)現(xiàn)的水利資金使用管理中的問題，以資金流向為主線，實行對水利資金分配、撥付、使用的全過程監(jiān)管”“確保各項支出有制度、有標準、有程序，確保資金得到安全高效利用”[1]。2020年的全國水利工作會議，要求不斷推動“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調向縱深發(fā)展，進一步擴大水利資金使用情況檢查覆蓋面[2]，全行業(yè)重視水利資金監(jiān)管的氛圍有效形成。

b. 頂層設計不斷完善。2007年財政部印發(fā)《監(jiān)控工作互動機制操作暫行規(guī)定》后，水利部即刻啟動工作試點。2008年，水利部辦公廳印發(fā)《水利部預算執(zhí)行監(jiān)控工作互動機制暫行規(guī)定》，預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的崗位責任逐步明確，信息反饋、疑點核查、監(jiān)控結果通報和備案的互動機制開始建立。2012年底，水利部研究制定了《水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控暫行辦法》及其實施細則，進一步明確預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的主要內(nèi)容、工作職責、監(jiān)控流程等，正式建立了水利預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制。2017年，水利部對《水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控暫行辦法》進行修訂，印發(fā)了《水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控辦法》，監(jiān)控機制建設進一步深化。水利部按照“全面監(jiān)控、分級實施，突出重點、查控結合，整改提高、獎懲掛鉤”的原則，“實現(xiàn)對納入部門預算資金的全覆蓋、全過程、全天候監(jiān)控，提高資金資產(chǎn)使用的安全性、規(guī)范性和有效性”[3]。

c. 監(jiān)控手段不斷升級。2007年水利部開始監(jiān)控互動機制試點，每日依靠人工從銀行獲取支付流水信息，完全依靠人工進行監(jiān)控。2013年水利部預算執(zhí)行中心開發(fā)了預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，通過信息系統(tǒng)對銀行信息進行在線監(jiān)控，并實現(xiàn)了與基層預算單位的線上互動。2017年，依托水利部財務司牽頭開發(fā)的水利財務管理信息系統(tǒng)，對水利財政資金資產(chǎn)運行情況進行實時監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏和控制，提高了監(jiān)控工作的科學性、有效性和威懾性。

d. 監(jiān)控結果運用不斷優(yōu)化。針對監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題，水利部視情形對有關單位上報的國庫用款計劃、直接支付申請進行駁回處理，或通知代理銀行暫停辦理該單位國庫有關業(yè)務，控制支付行為，直到有關問題得到有效整改。水利部財務司定期對預算執(zhí)行中心上報的監(jiān)控結果進行匯總研究，將監(jiān)控結果在水利部直屬單位予以通報。水利部預算執(zhí)行考核時，動態(tài)監(jiān)控結果是考核的一項重要打分內(nèi)容，根據(jù)考核辦法的規(guī)定，考核結果將與各單位下一年度的預算安排密切關聯(lián)，與各單位及其領導干部評先評優(yōu)掛鉤。

e. 監(jiān)控工作成效明顯。近年來，隨著水利部部門預算規(guī)模逐步增長，水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的資金規(guī)模也相應擴大。2013年水利部直屬預算單位共發(fā)生授權支付16.88萬次，納入監(jiān)控的資金規(guī)模為62.75億元，隨著國家水利資金投入的不斷擴大，至2018年分別上升至34.2萬次、98.89億元，6年中水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控授權支付次數(shù)和監(jiān)控資金規(guī)模分別增長了102.61%和157.59%，見圖1。

圖1 2013—2018年水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控授權支付次數(shù)和監(jiān)控資金規(guī)模

除預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控授權支付次數(shù)和監(jiān)控資金規(guī)模增長以外，通過歷年來針對監(jiān)控疑點的現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)，監(jiān)控糾偏、威懾作用明顯，通過監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題，采取退回國庫方式整改的金額，近年來逐步上升，有效保障了財政資金使用的安全。

2 存在的主要問題

a. 監(jiān)控數(shù)據(jù)來源受到一定限制，監(jiān)控關口主要停留在事后監(jiān)控上。2019年，水利部所屬獨立核算預算單位共353個，預算管理級次延伸到五級，其中三級、四級、五級基層預算單位共319個，分布在各大流域沿線、全國20多個省區(qū)市的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。《水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控辦法》要求對所有單位的資金使用情況進行監(jiān)控，但從實際情況來看，要獲取全部單位財務信息受到現(xiàn)實的空間、時間條件以及數(shù)字化程度的限制，尤其是一些偏遠基層單位的崗位設置、賬務處理等信息難以及時、全面地獲得。

b. 監(jiān)控內(nèi)容及結果深淺不一。按《水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控辦法》規(guī)定，監(jiān)控內(nèi)容應包括財務管理的各個方面，但從實際監(jiān)控工作來看，除國庫支付的監(jiān)控實現(xiàn)常態(tài)化外，對其他有關內(nèi)容的監(jiān)控還不全面，離常態(tài)化全面監(jiān)控還有一定的距離。同時，目前已形成常態(tài)化監(jiān)控的國庫支付各業(yè)務環(huán)節(jié)之間，監(jiān)控工作開展的深入程度、監(jiān)控質量和監(jiān)控結果也有一定的差別。如用款計劃、直接支付等的監(jiān)控與這些業(yè)務報送同步開展，發(fā)現(xiàn)問題直接退回不予辦理；授權支付的監(jiān)控每日開展，但依然滯后于各基層預算單位的支付業(yè)務，預算中心發(fā)現(xiàn)疑點后通過監(jiān)控系統(tǒng)下發(fā)至基層預算單位，再由基層預算單位進行核實反饋。從基層預算單位發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務資金支付，到預算執(zhí)行中心發(fā)現(xiàn)疑點，到疑點最終處理完成，則需要一定的時間。

c. 分級監(jiān)控職能需要進一步加強。按照“分級實施”的監(jiān)控原則，水利部直屬預算單位負責本級單位及所屬預算單位的動態(tài)監(jiān)控工作，但是目前二級及以下各級主管單位開展監(jiān)控工作的積極性、主動性還不夠，不同單位之間開展監(jiān)控工作的程度也有較大差別。同時，在對水利部下發(fā)疑點的核實、反饋、整改上，部分主管單位的審核、領導職能發(fā)揮得不夠，很多時候只是充當“二傳手”，作為監(jiān)控疑點和基層預算單位解釋說明上傳下達的通道，沒有對疑點的核實、反饋、整改起到更多的管理作用。

d. 監(jiān)控的信息化程度還需持續(xù)提升。目前使用的水利財務管理信息系統(tǒng)是一個集成的大財務系統(tǒng)，系統(tǒng)中有預算數(shù)據(jù)、核算信息、項目儲備信息、國庫支付數(shù)據(jù)、政府采購數(shù)據(jù)等，但各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的相互取用受到一定的限制，沒有完全實現(xiàn)共享和整合。現(xiàn)有系統(tǒng)內(nèi)預設的監(jiān)控規(guī)則無法細化到每個要素，在對不同的支付信息進行自動判斷時，存在一些合規(guī)的支付被系統(tǒng)自動預警、虛增疑點規(guī)模的問題，需要人工進行再一次的篩選和核實，因此系統(tǒng)需進一步改進。

e. 崗位設置和監(jiān)控隊伍建設應進一步加強。預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是一項具有很強的政策性和業(yè)務性的工作，需要對預算執(zhí)行的各種情況進行實時的動態(tài)預警和綜合分析，范圍廣、任務重、要求高，需要理論知識扎實、業(yè)務能力強、工作經(jīng)驗豐富的財務人員進行專職管理[4]。但目前水利部很多基層預算單位財務人員編制不足，往往存在一人多崗、超負荷運轉的情況，沒有專職的人員負責監(jiān)控工作，同時財務人員存在財務知識更新不及時等的現(xiàn)象，干部隊伍建設與工作任務要求之間還有一定的差距。

3 監(jiān)控工作改進思考

a. 提高財務數(shù)據(jù)質量，推動銀政數(shù)據(jù)直聯(lián)，有效解決監(jiān)控數(shù)據(jù)問題。目前存在的監(jiān)控數(shù)據(jù)受限的問題，一方面是部分數(shù)據(jù)本身有待進一步完善，數(shù)據(jù)的準確性需要進一步提高，另一方面是取得監(jiān)控數(shù)據(jù)的渠道還不完善，還沒有實現(xiàn)銀行自動推送支付數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)及時性還要加強。從這個方面說，水利部各預算單位應高度重視財務數(shù)據(jù)，在編制預算項目時就做到明確清晰，進一步細化預算編制，切實增強預算執(zhí)行的可操作性[5]。在資金的申請、支付、審核、會計核算等各個環(huán)節(jié)都要在水利財務管理信息系統(tǒng)中及時、準確地記錄，保證各項財務數(shù)據(jù)有效反應各項經(jīng)濟業(yè)務；在外部渠道上，要及時打通與各代理銀行的數(shù)據(jù)傳輸通道，建立各類支出數(shù)據(jù)實時推送機制，一旦發(fā)生支出業(yè)務，銀行第一時間將該筆支付信息有關內(nèi)容推送至水利部監(jiān)控平臺，增強監(jiān)控數(shù)據(jù)獲得的及時性。

b. 進一步加強分級監(jiān)控，充分發(fā)揮主管單位的主體作用。按照水利部監(jiān)控工作“下管一級”的管理職能，各級主管單位要認真開展本單位和下級單位的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作，對于監(jiān)控工作開展不力的單位，要推行“問責”機制，通過“問責”，進一步推動責任意識，提高各級預算單位財務管理的主動性。在水利部監(jiān)控疑點的核實反饋上，主管單位要充分發(fā)揮審核、管理的作用，對有關基層預算單位疑點問題的真實經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生情況、核實反饋情況、整改情況進行把關，確保監(jiān)控工作取得實效。

c. 不斷加強水利財務管理信息系統(tǒng)建設。要解決好各業(yè)務模塊之間互聯(lián)互通的問題，依托新的科技手段，不斷完善水利財務管理信息系統(tǒng)現(xiàn)有的功能，打通各個業(yè)務模塊之間的通道，在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，真正實現(xiàn)全面聯(lián)網(wǎng)和資源共享，追蹤監(jiān)測各項財務活動全過程。要強化系統(tǒng)的分析評估功能，充分利用系統(tǒng)的信息化、大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析功能的進一步完善上下功夫，通過趨勢分析、分類比較、綜合分析等多種統(tǒng)計分析方法，深入挖掘信息的價值，對信息資源進行充分開發(fā)和利用[6]。要隨著財政管理各項政策、制度的出臺，不斷拓展、深化、豐富監(jiān)控預警規(guī)則，根據(jù)新的變化修改完善預警規(guī)則，同時還要對監(jiān)控內(nèi)容進行適時調整，逐步擴大監(jiān)控的資金范圍，從財政資金擴展到自有資金，發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控規(guī)范資金支付的作用[7]。

d. 逐步培養(yǎng)專業(yè)的監(jiān)控人才隊伍。預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作是一項政策性、業(yè)務性很強的工作，涉及的知識范圍和業(yè)務領域寬，要求監(jiān)控人員熟悉相關政策法規(guī)及各項規(guī)章制度，要具有一定的檢查分析問題的能力[8]，提高水利財務管理單位會計人員素質，完善內(nèi)部審計監(jiān)督制度是實施和深化改革的決定性因素[9]。要選拔一批經(jīng)驗豐富、熟悉政策法規(guī)，發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題能力強的工作人員從事監(jiān)控工作，切實提高動態(tài)監(jiān)控工作的質量。同時要明確崗位職責，理順監(jiān)控崗位與財務管理各項工作崗位的關系，形成各個崗位相互分工、相互配合、相互支持的良好局面。要不斷通過培訓、調研、交流等多種方式，持續(xù)提高監(jiān)控人員的業(yè)務水平，保證動態(tài)監(jiān)控工作的可持續(xù)發(fā)展。

4 結 語

預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作是加強財政預算執(zhí)行管理與監(jiān)督，提高財政資金管理使用的安全性、規(guī)范性、有效性的重要手段，水利部通過水利財務管理信息系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)、糾正直屬預算單位資金支付的違規(guī)問題，有效規(guī)范了預算執(zhí)行并防范了財政資金支付使用風險。針對監(jiān)控工作中存在的監(jiān)控數(shù)據(jù)受限、監(jiān)控內(nèi)容及結果深淺不一、分級監(jiān)控職能沒有得到充分發(fā)揮、監(jiān)控的信息化程度還需進一步提高、崗位設置和監(jiān)控隊伍建設還要進一步加強等問題，建議通過提高財務數(shù)據(jù)質量，推動銀政數(shù)據(jù)直聯(lián)，以有效解決監(jiān)控數(shù)據(jù)問題，進一步加強分級監(jiān)控，充分發(fā)揮主管單位的主體作用，不斷加強水利財務管理信息系統(tǒng)建設，逐步培養(yǎng)專業(yè)的監(jiān)控人才隊伍等方式，不斷提高水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作水平，推動“水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調在預算執(zhí)行領域向縱深發(fā)展。