船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)理

尹志凌，王慈云

（1.寧波船務(wù)代理有限公司，浙江 寧波 315000；2.寧波大學(xué) 海運(yùn)學(xué)院，浙江 寧波 315832）

1 引言

近些年，我國港口貨物吞吐量保持持續(xù)增長，巨大的港口貨物吞吐量使得沿海及港口水域通航密度急增、通航環(huán)境日趨復(fù)雜，船舶交通事故的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)增大，給沿海船舶污染事故應(yīng)急工作帶來了巨大的壓力。為了提升污染事故的應(yīng)急能力，沿海地區(qū)人民政府先后編制并發(fā)布了各自轄區(qū)的防治船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃，防治船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急體系基本形成。但是，目前的應(yīng)急體系基本上是以一個(gè)港口區(qū)域?yàn)閱挝唤⒌?，港口群或者大范圍區(qū)域性的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)緩慢。而一些較嚴(yán)重的污染事故，需要跨港口、跨區(qū)域、跨省域的應(yīng)急力量共同參與應(yīng)急處理，特別嚴(yán)重的事故甚至要不同國家之間聯(lián)合應(yīng)對(duì)。同時(shí)，港口一體化發(fā)展打破了原有的港口管理和經(jīng)營界限，使得應(yīng)急資源區(qū)域共享及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)顯得非常必要和可行。

2 船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的內(nèi)涵

船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系是指一套包含合理的組織體系、可行有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)激勵(lì)約束機(jī)制、周密的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、科學(xué)的應(yīng)急資源儲(chǔ)備方案、靈活的應(yīng)急資源聯(lián)動(dòng)調(diào)度方案以及完善的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案等內(nèi)容，能夠有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性船舶污染事故的有機(jī)體系，如圖1 所示。聯(lián)動(dòng)體系基于應(yīng)急范圍、應(yīng)急規(guī)模、應(yīng)急地點(diǎn)以及應(yīng)急處置物的類型等相關(guān)基礎(chǔ)信息，通過船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的轉(zhuǎn)換處理，可得到具體的應(yīng)急資源調(diào)度方案、各部門的組織協(xié)同合作方案以及區(qū)域內(nèi)各應(yīng)急主體的具體職責(zé)等內(nèi)容。

船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系應(yīng)以政府應(yīng)急管理法律法規(guī)為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮中心，明確各級(jí)政府及相關(guān)部門、單位、組織的應(yīng)急管理和應(yīng)急反應(yīng)職責(zé)，保證信息流通的及時(shí)性以及準(zhǔn)確性。除此之外，還需確定事故范圍以及等級(jí)，規(guī)范應(yīng)急行動(dòng)程序，構(gòu)建防范與應(yīng)急相結(jié)合的高效管理與應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，保障污染事故應(yīng)急工作得到必要的財(cái)力、物力和人力的支持。這樣，才能確保發(fā)生船舶污染事故時(shí)，能迅速做出有效的應(yīng)急響應(yīng)，快速制定應(yīng)急資源調(diào)度方案，將污染損害減少到最低程度，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和水上交通運(yùn)輸?shù)娜?、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

3 船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的結(jié)構(gòu)

3.1 結(jié)構(gòu)框架

圖1 船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系示意圖

在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過程中，參與各個(gè)應(yīng)急環(huán)節(jié)的主體分別來自不同層級(jí)、不同部門以及不同性質(zhì)的應(yīng)急力量，他們之間的合作組織關(guān)系是否聯(lián)動(dòng)有效對(duì)最終的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效益有著重要的影響。因此，通過構(gòu)建合理的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系結(jié)構(gòu)以及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置體系結(jié)構(gòu)規(guī)定合理的相關(guān)單位職責(zé)使其落實(shí)到位，有利于提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效益。另外，為了更好地應(yīng)對(duì)船舶污染事故，需要結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)、體制機(jī)制等基礎(chǔ)要素、船舶污染事故的規(guī)模以及污染物的性質(zhì)建立不同層級(jí)不同應(yīng)急處理對(duì)象的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，在實(shí)際應(yīng)急過程中根據(jù)船舶污染事故現(xiàn)狀對(duì)其進(jìn)行調(diào)整最終形成應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置方案（其中包括資源調(diào)度方案等內(nèi)容）。同時(shí)，還需要從保障協(xié)同要素考慮，通過構(gòu)建科學(xué)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制使不同的應(yīng)急參與聯(lián)動(dòng)主體之間能夠高效地協(xié)同聯(lián)動(dòng)起來，從而進(jìn)一步保證應(yīng)急處理工作的流暢性，避免了應(yīng)急工作時(shí)斷時(shí)續(xù)、互補(bǔ)銜接的問題，在一定程度上提高了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效率。因此，在不考慮應(yīng)急相關(guān)的科學(xué)技術(shù)以及應(yīng)急法制情況下，船舶污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系分別由應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案體系和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制等3 個(gè)子體系構(gòu)成，如圖2 所示。

圖2 船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系結(jié)構(gòu)框架示意圖

3.2 組織體系

3.2.1 組織結(jié)構(gòu)。船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系主要由應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心（指揮機(jī)構(gòu)）、參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)成員單位（工作機(jī)構(gòu)）和應(yīng)急處置專家咨詢組（咨詢機(jī)構(gòu)）三部分組成，具體組成結(jié)構(gòu)如圖3所示。其中，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心分為一個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)總指揮中心（省級(jí)層面）和若干個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)分級(jí)指揮中心。當(dāng)發(fā)生的船舶污染事故為特別重大船舶污染事故時(shí)，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)總指揮中心由國務(wù)院或其授權(quán)的省交通運(yùn)輸主管部門組成，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)分級(jí)指揮中心分別由各沿海市級(jí)區(qū)域的海上搜救中心負(fù)責(zé)；當(dāng)發(fā)生其他需要沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系處理的船舶污染事故時(shí)，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)總指揮中心由省級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)組成，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)分級(jí)指揮中心分別由各沿海市級(jí)區(qū)域的海上搜救中心負(fù)責(zé)；另外，當(dāng)船舶污染事故有可能涉及到周邊省區(qū)所在海域時(shí)，亦可參照上述進(jìn)行應(yīng)急聯(lián)動(dòng)總指揮中心設(shè)置，只是在設(shè)置應(yīng)急聯(lián)動(dòng)分級(jí)指揮中心時(shí)添加相對(duì)應(yīng)地方區(qū)域所在的海上搜救中心。參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)成員單位主要為相關(guān)行政管理部門、相關(guān)企業(yè)以及船舶污染清除單位。并且應(yīng)急處置專家咨詢組主要由海事局負(fù)責(zé)組建，為應(yīng)對(duì)海上船舶污染事故提供決策咨詢建議和技術(shù)服務(wù)等，其中專家組成包含海事、海洋、氣象、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域人員。

根據(jù)圖3可知，在沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中，存在著橫向聯(lián)動(dòng)和豎向聯(lián)動(dòng)。其中橫向聯(lián)動(dòng)包括省級(jí)層面的橫向聯(lián)動(dòng)和市級(jí)層面的橫向聯(lián)動(dòng)，豎向聯(lián)動(dòng)主要指省級(jí)、市級(jí)等層面相關(guān)行政管理部門之間的聯(lián)動(dòng)，比如在應(yīng)對(duì)船舶污染事故中，總指揮中心和各個(gè)分級(jí)指揮中心需要聯(lián)動(dòng)起來，將應(yīng)急信息及時(shí)地進(jìn)行溝通分享。

圖3 船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系結(jié)構(gòu)示意圖

3.2.2 聯(lián)動(dòng)職責(zé)?；诮M織結(jié)構(gòu)的相關(guān)研究，應(yīng)再進(jìn)一步明確相關(guān)參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位的聯(lián)動(dòng)職責(zé)，這樣才能夠形成完善的沿海船舶污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系，見表1。

表1 沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位的相應(yīng)職責(zé)

3.3 應(yīng)急預(yù)案

為了提高處置船舶污染事故的應(yīng)急能力以及提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的效率，最大程度上減少船舶污染事故所帶來的效益損失，需編制相關(guān)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案。根據(jù)不同層級(jí)不同方面的相關(guān)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案形成了船舶污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案體系。所謂的不同層級(jí)，是根據(jù)地區(qū)行政級(jí)別來分類的，分別為省級(jí)、市級(jí)兩個(gè)層次。另外，根據(jù)不同貨類，制定不同貨類的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案，例如船舶溢油污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案、船載危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案等。在可能發(fā)生或發(fā)生船舶污染事故時(shí)，決策者就可以根據(jù)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案快速地制定應(yīng)急方案，提高處理船舶污染事故的效率，從而達(dá)到降低效益損失的目的。

3.4 管理機(jī)制

船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制是指在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過程（分別為應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復(fù)四個(gè)階段）中，管理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)參與主體所采用的各種程序化、制度化、規(guī)范化的有效措施與方法，保證應(yīng)急聯(lián)動(dòng)參與主體能夠有效地開展協(xié)同合作，將應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效率提高至最大化。

從功能上看，沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制側(cè)重在監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)上，通過周密完善地組織、協(xié)調(diào)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)參與主體的行為以及應(yīng)急資源和信息，即在一定程度上保障了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)參與主體的有效協(xié)同合作，從而更好地開展船舶污染事故應(yīng)急處置。從內(nèi)涵上看，沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制是以相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為基礎(chǔ)的一套程序化的措施。從形式上看，沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制較為形象地表現(xiàn)出了相關(guān)行政管理部門的各項(xiàng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)職能。

4 船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的運(yùn)行機(jī)理

4.1 運(yùn)行原則

（1）協(xié)同原則。當(dāng)沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系運(yùn)行時(shí)，涉及到相關(guān)各級(jí)各部門以及不同性質(zhì)的應(yīng)急力量。只有將它們有序地協(xié)同合作起來，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作才能順利地開展下去。

（2）開放原則。當(dāng)發(fā)生的船舶污染事故涉及到周邊省區(qū)海域時(shí)，在沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系運(yùn)行過程中應(yīng)遵守開放原則，將周邊省區(qū)的相關(guān)部門以及應(yīng)急力量結(jié)合起來，共同應(yīng)對(duì)船舶污染事故。

（3）平戰(zhàn)結(jié)合原則。當(dāng)沒有發(fā)生船舶污染事故時(shí)，即沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系處于平常運(yùn)行狀態(tài)時(shí)，主要工作內(nèi)容為應(yīng)急準(zhǔn)備，涉及到的相關(guān)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位主要為省級(jí)人民政府（地方政府）以及相應(yīng)的應(yīng)急辦。當(dāng)發(fā)生船舶污染事故時(shí)，即沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系處于作戰(zhàn)運(yùn)行狀態(tài)時(shí)，省各級(jí)各部門以及相關(guān)應(yīng)急力量都需聯(lián)動(dòng)起來共同應(yīng)對(duì)船舶污染事故。

4.2 運(yùn)行邏輯

在沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系運(yùn)行過程中，主要包含應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)四個(gè)階段。其中應(yīng)急準(zhǔn)備包括應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案編制及修訂、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案演練等工作內(nèi)容，該階段的負(fù)責(zé)部門主要是省級(jí)人民政府（地方政府）以及相應(yīng)的應(yīng)急辦。監(jiān)測預(yù)警的工作內(nèi)容主要包括信息監(jiān)測與通報(bào)、判定船舶污染事故級(jí)別及類型以及預(yù)警發(fā)布，該階段的負(fù)責(zé)部門主要是?。ㄊ校庀缶帧⑹。ㄊ校┉h(huán)保局、?。ㄊ校┧畡?wù)局和?。ㄊ校┖Ｑ缶?，為了保障該部門之間能夠有效率地進(jìn)行聯(lián)動(dòng)工作，需要監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和信息共享機(jī)制的介入。另外，應(yīng)急方案的制定與實(shí)施屬于應(yīng)急響應(yīng)的工作內(nèi)容，其中應(yīng)急方案的制定是由應(yīng)急聯(lián)動(dòng)總指揮中心所負(fù)責(zé)的。然后，相關(guān)企業(yè)、船舶污染清除單位、海事局等應(yīng)急聯(lián)動(dòng)參與單位根據(jù)分級(jí)響應(yīng)機(jī)制進(jìn)行應(yīng)急處置。沿海區(qū)域船舶污染事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系如圖4所示。

5 結(jié)語

沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系主要由應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案體系和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制等3 個(gè)子體系組成，各組成要素之間協(xié)調(diào)合作，能夠整合資源，提高對(duì)較大污染事故的應(yīng)急能力。在體系建設(shè)過程中，要明確組織結(jié)構(gòu)及各組成成員的職責(zé)，建立有效的運(yùn)行機(jī)制，以確保應(yīng)急體系運(yùn)行的可靠性和高效性。

圖4 沿海船舶污染事故區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系運(yùn)行邏輯示意圖