缺位的《能源法》

本刊 | 夏云峰

一部《能源法》，歷時(shí)十多年，數(shù)易其稿，離正式出臺(tái)依然遙遙無(wú)期?！半y產(chǎn)”的背后，既有對(duì)這部法律定位以及具體條文的分歧，更透射出它將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的廣泛、深遠(yuǎn)影響。

4月10日，國(guó)家能源局發(fā)布公告，對(duì)《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，為期1個(gè)月左右。一石激起千層浪，在沉寂數(shù)年之后，加快出臺(tái)《能源法》的呼聲再度高漲。然而，綜合過(guò)往十多年的曲折歷程以及此次征求意見(jiàn)期間的輿論反饋來(lái)看，填補(bǔ)我國(guó)能源基礎(chǔ)性法律缺失的努力能否取得實(shí)效，仍屬未知之?dāng)?shù)。

萬(wàn)里長(zhǎng)征第一步？

縱覽全球，出臺(tái)能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律在多國(guó)均有先例，如英國(guó)的《能源法案》（2012年）、美國(guó)的《能源政策法》（2005年）、德國(guó)的《能源工業(yè)法》（2005年）、日本的《能源政策基本法》（2002年）等。

在中國(guó)，制定《能源法》的動(dòng)議可回溯至20世紀(jì)70年代末。1979年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)葉劍英在五屆全國(guó)人大二次會(huì)議閉幕大會(huì)上指出，“這次會(huì)議之后，人大常委會(huì)還將根據(jù)許多代表提出的意見(jiàn)，組織各方面的力量，抓緊民法、民事訴訟法、婚姻法、計(jì)劃生育法以及工廠(chǎng)法、勞動(dòng)法、合同法、能源法、環(huán)境保護(hù)法等各項(xiàng)法律的制訂工作。”此后，草擬《能源法》的任務(wù)被轉(zhuǎn)至國(guó)家能源委員會(huì)，但因機(jī)構(gòu)調(diào)整，原定計(jì)劃未能完成。接下來(lái)的20余年，只有部分學(xué)者與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)課題進(jìn)行著理論研究。

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2005年。熟悉當(dāng)時(shí)情況的中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授陳興華告訴本刊記者，2005年前后，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)不合理與粗放式發(fā)展方式帶來(lái)的弊端不斷暴露，能源綜合管理體制與能源發(fā)展實(shí)際需要不相適應(yīng)的問(wèn)題突出，再加上受“電荒”“油荒”以及美國(guó)修訂《能源政策法》等因素的影響，國(guó)家決定將《能源法》的起草工作提上日程。

2005年9月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶作出盡快起草《能源法》的批示。次年1月，由國(guó)家能源辦、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、國(guó)土資源部、科技部等15家單位組成的《能源法》起草組成立，時(shí)任國(guó)家發(fā)展改革委主任、國(guó)家能源辦主任馬凱擔(dān)任組長(zhǎng)。起草組下設(shè)專(zhuān)家組，成員包括來(lái)自能源、法律、經(jīng)濟(jì)、公共管理等領(lǐng)域的16位專(zhuān)家學(xué)者。

據(jù)陳興華回憶，“當(dāng)時(shí)是執(zhí)筆人先拋出草案，再征求專(zhuān)家意見(jiàn)，進(jìn)行修改后，才交由部委、企業(yè)等各界征求意見(jiàn)，此后還拿到全國(guó)不同的片區(qū)征求意見(jiàn)?！?/p>

2007年12月，《能源法（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)外公布，向社會(huì)征集修改、完善的意見(jiàn)和建議，引發(fā)巨大反響。

有意思的是，當(dāng)時(shí)曾有參與其中的專(zhuān)家預(yù)計(jì)，《能源法》的出臺(tái)需要三至五年的時(shí)間，而實(shí)際的進(jìn)程遠(yuǎn)比預(yù)期漫長(zhǎng)，其間幾經(jīng)起伏。

2008年，在上述征求意見(jiàn)稿基礎(chǔ)上形成的《能源法（送審稿）》由國(guó)家發(fā)展改革委提交至當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院法制辦，后者陸續(xù)召開(kāi)過(guò)多次研討會(huì)向國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家以及能源企業(yè)征求意見(jiàn)。記者了解到，這些工作集中在2010年前，2010―2015年，《能源法》的修改工作基本處于停滯狀態(tài)。

2015年，《能源法》被列入國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃“全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目”，屬于“為貫徹落實(shí)全面深化改革、全面依法治國(guó)重大決策部署，對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院確定的立法項(xiàng)目”，定位可謂非常高。

隨后，國(guó)家能源局啟動(dòng)《能源法》的新一輪修改，并在廣泛吸收各方意見(jiàn)后形成《能源法（送審稿）》修改稿，并報(bào)送原國(guó)務(wù)院法制辦。這版修改稿的文本內(nèi)容未對(duì)外公開(kāi)。

針對(duì)2020年版征求意見(jiàn)稿的起草過(guò)程，國(guó)家能源局在起草說(shuō)明中指出，2017年以來(lái)，在原國(guó)務(wù)院法制辦、司法部的指導(dǎo)下，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局組織成立了專(zhuān)家組和工作專(zhuān)班深入研究、反復(fù)論證、多次溝通，在國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送原國(guó)務(wù)院法制辦《能源法（送審稿）》修改稿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善，形成征求意見(jiàn)稿。

這一輪公開(kāi)征求意見(jiàn)的開(kāi)啟，讓公眾重新對(duì)《能源法》的出臺(tái)充滿(mǎn)期待。然而，法律界專(zhuān)業(yè)人士多對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為這只不過(guò)是邁出了“萬(wàn)里長(zhǎng)征”的第一步，現(xiàn)在談《能源法》的出臺(tái)，為時(shí)過(guò)早。

在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法教研室主任、法學(xué)院能源法中心主任李艷芳看來(lái)，2020年版征求意見(jiàn)稿的內(nèi)容仍不太成熟，研究論證不夠充分，欠缺成為一部法律所必備的基本要素?！罢髑笠庖?jiàn)是為了更好地修改完善，大家應(yīng)當(dāng)多提意見(jiàn)與建議。”

陳興華認(rèn)為，征求意見(jiàn)后的修改工作本身就會(huì)耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間，“即便這個(gè)過(guò)程進(jìn)展順利，新的《能源法》草案還需要由國(guó)家能源局提交給國(guó)家發(fā)展改革委，再由其提交至司法部。司法部如果認(rèn)為內(nèi)容成熟，會(huì)將之提交給國(guó)務(wù)院進(jìn)行審議，審議通過(guò)后，再提交給全國(guó)人大常委會(huì)，至此才算進(jìn)入正式的立法程序。因此，《能源法》到底何時(shí)正式出臺(tái)，還不可知?！?/p>

她建議，圍繞推進(jìn)《能源法》的立法進(jìn)程，能源行業(yè)界和能源法律界有必要增進(jìn)溝通，加強(qiáng)研究，能源行業(yè)界需要解決的是能源行業(yè)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，能源法律界應(yīng)當(dāng)解決的是法律規(guī)范性問(wèn)題。

立法為何如此難？

歷經(jīng)十?dāng)?shù)載，過(guò)程起伏不定，讓很多人不禁感慨，出臺(tái)《能源法》為什么會(huì)這么難。陳興華表示，這其實(shí)很正常，是由我國(guó)能源行業(yè)的復(fù)雜性決定的。

眾所周知，能源行業(yè)紛繁龐雜，涵蓋水、煤、油、氣、風(fēng)、光等多個(gè)品種以及與之相關(guān)的生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)備、加工、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)，各方都有自身的利益訴求，存在激烈的博弈。同時(shí)，最近十幾年，我國(guó)能源領(lǐng)域處在劇烈的變革期，國(guó)家的能源戰(zhàn)略與不同能源品種的地位不斷變化，進(jìn)一步增加了設(shè)計(jì)整個(gè)能源行業(yè)治理體系的難度。

這很容易導(dǎo)致《能源法》的立法進(jìn)程因各方分歧過(guò)大而陷入停滯。據(jù)李艷芳透露，原國(guó)務(wù)院法制辦就第一版送審稿征求專(zhuān)家意見(jiàn)時(shí)，圍繞是否應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展可再生能源、提供能源普遍服務(wù)是否符合國(guó)情等問(wèn)題曾出現(xiàn)較大爭(zhēng)議，一度阻滯了送審稿修改工作的推進(jìn)。

面對(duì)這種局面，從立法必要性上尋求廣泛共識(shí)成為最大程度地調(diào)和矛盾、減小立法阻力的一個(gè)關(guān)鍵突破口。陳興華更是將未能解決好這個(gè)問(wèn)題看作導(dǎo)致《能源法》此前遲遲難以出臺(tái)的根本原因。

“也就是說(shuō)，從能源領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，為什么一定要有這部法？沒(méi)有它，行不行？還需要對(duì)此進(jìn)行持續(xù)的討論和研究。這個(gè)問(wèn)題不解決，《能源法》的出臺(tái)只會(huì)遙遙無(wú)期?！彼龔?qiáng)調(diào)。

尤其是考慮到我國(guó)現(xiàn)有《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《核安全法》等6部能源單行法正在施行的現(xiàn)狀，為《能源法》立法必要性的問(wèn)題找到最佳答案就變得至為重要。

實(shí)際上，這里還引出了另一個(gè)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)話(huà)題—《能源法》的定位。

針對(duì)2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》，一個(gè)比較具有代表性的觀點(diǎn)是，它是“沒(méi)有牙齒的老虎”，僅是能源法律的頂層框架設(shè)計(jì)，缺少實(shí)際的執(zhí)行力和可操作性。

例如，卓爾德環(huán)境研究（北京）中心主任兼德國(guó)能源轉(zhuǎn)型智庫(kù)高級(jí)顧問(wèn)張樹(shù)偉在評(píng)價(jià)新版征求意見(jiàn)稿時(shí)提出，該稿文本使用的并不是通常發(fā)揮規(guī)范主體行為、維護(hù)社會(huì)秩序作用的法律語(yǔ)言，如規(guī)定政府、企業(yè)以及公眾必須、應(yīng)該、可以做什么，什么又不可以做，而更像一種政策宣示。很多語(yǔ)句沒(méi)有主語(yǔ)，不知道是對(duì)誰(shuí)的要求。

對(duì)此，李艷芳表示，《能源法》需要統(tǒng)領(lǐng)能源領(lǐng)域的方方面面，并充分反映國(guó)家的能源戰(zhàn)略、規(guī)劃等，這些屬于價(jià)值層面的追求。因此，2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》的政策性意味更濃。

“是不是因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的責(zé)任條款，政策性?xún)?nèi)容就沒(méi)有效力呢？當(dāng)然不是，因?yàn)檫@個(gè)法的一大核心價(jià)值在于促進(jìn)我們理念的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)能源領(lǐng)域的清潔低碳發(fā)展。如果沒(méi)有對(duì)此類(lèi)理念的追求，能源轉(zhuǎn)型可能會(huì)因?yàn)槿鄙賱?dòng)力而半途而廢。這些規(guī)范通過(guò)轉(zhuǎn)變?nèi)说挠^念，進(jìn)而改變?nèi)说男袨?，最終達(dá)到立法的目的?，F(xiàn)在，可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨瓶頸期，更需要從《能源法》的高度告訴全社會(huì)，能源行業(yè)應(yīng)該朝哪個(gè)方向走?！彼f(shuō)。

陳興華坦承：“法條必須包含明確的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范內(nèi)容，這其實(shí)是公眾對(duì)立法模式存在的認(rèn)知誤區(qū)。自從第三法域興起以來(lái)，很多立法中都會(huì)有政策表述的成分，并不完全符合‘假定、處理和制裁’或‘行為模式+法律后果’的法律規(guī)范構(gòu)成?！?/p>

她認(rèn)為，在立法過(guò)程中，大家需要正視《能源法》的政策法特征。為了處理一些單行法無(wú)法解決的問(wèn)題，比如能源戰(zhàn)略等，其中必然會(huì)存在寬泛的內(nèi)容。需要明確的是，解決能源問(wèn)題，并非單靠一部《能源法》，很多具體的權(quán)利與義務(wù)規(guī)范是通過(guò)單行法給出的。因此，不能單憑《能源法》的政策宣示過(guò)多就否定其必要性和價(jià)值。對(duì)于復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，本來(lái)就應(yīng)該通過(guò)一個(gè)完整合理的法律法規(guī)體系結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)法律的功能。也就是說(shuō)，基本法和單行法，各有各的作用。

針對(duì)2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》的執(zhí)行力不足、部分表述模糊，及其與單行法的協(xié)調(diào)等方面的質(zhì)疑，陳興華建議從幾個(gè)途徑克服這種政策法特征帶來(lái)的弊端：第一，提煉總結(jié)當(dāng)前在實(shí)踐中行之有效的制度，運(yùn)用制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政策方向；第二，能夠落實(shí)到具體部門(mén)、可以固化的內(nèi)容，要固化到法條中；第三，通過(guò)授權(quán)性條款，對(duì)一些重要事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)立法；第四，設(shè)置科學(xué)合理的責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)可操作性，為其裝上“牙齒”。

“某種程度上說(shuō)，這是一個(gè)立法技術(shù)問(wèn)題。”她認(rèn)為。

總之，陳興華建議，《能源法》宜定位于基本法、政策法和制度法，有政策宣示，同時(shí)輔以行為規(guī)范，不需要太苛求可訴性。這樣，在很多方面更容易達(dá)成共識(shí)，有利于推動(dòng)法律的盡早出臺(tái)。

新版有哪些亮點(diǎn)？

2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》公布后，輿論反饋中雖然不乏分歧之處，但不少專(zhuān)家認(rèn)為，其整體上有了很大的進(jìn)步，內(nèi)容更加全面系統(tǒng)。

從某種意義上而言，這是立法中融入能源發(fā)展新形勢(shì)所產(chǎn)生的必然結(jié)果。

近些年，我國(guó)積極提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量，著力于實(shí)現(xiàn)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。一個(gè)最好的佐證是，2018年3月，《憲法修正案》獲得通過(guò)，提出“貫徹新發(fā)展理念”，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念；“生態(tài)文明”入憲，與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明并列。

然而，我國(guó)能源發(fā)展明顯與上述目標(biāo)脫節(jié)，各種矛盾日益尖銳：中國(guó)是全球最大的能源生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)，能源對(duì)外依存度卻一直偏高，不利于確保國(guó)家能源安全；能源結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)化石能源的依賴(lài)造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；可再生能源開(kāi)發(fā)利用不足，與中國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中扮演的角色不匹配；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，能源消耗居高不下；能源市場(chǎng)建設(shè)滯后，能源價(jià)格扭曲，不能很好地體現(xiàn)各類(lèi)能源品種的真正價(jià)值。

基于新的形勢(shì)，國(guó)家適時(shí)調(diào)整能源發(fā)展戰(zhàn)略，持續(xù)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量，加強(qiáng)節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國(guó)家能源安全。2014年6月，習(xí)近平總書(shū)記提出“四個(gè)革命，一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略，我國(guó)能源革命進(jìn)入加速期。2015年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》印發(fā)，明確了深化電力體制改革的基本原則。

李艷芳指出，改革必須于法有據(jù)，這正是《能源法》立法的意義所在。通過(guò)出臺(tái)《能源法》，一是能夠?yàn)槟茉窗l(fā)展指明方向，如助力生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)新發(fā)展觀與能源革命，履行國(guó)際承諾；二是可以解決能源領(lǐng)域的重大問(wèn)題，如明確該怎樣實(shí)現(xiàn)清潔低碳、安全高效；三是能夠?yàn)槟茉搭I(lǐng)域市場(chǎng)化改革提供法律保障；四是可以規(guī)范能源開(kāi)發(fā)利用與監(jiān)督管理行為。

與上一版相比，結(jié)合能源發(fā)展新形勢(shì)修改而成的2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》自然也有了新的亮點(diǎn)，李艷芳將之歸納為：“新”，融入新的發(fā)展理念與新的文明觀，“能源革命”與“兩次電改”精神都得到很好的體現(xiàn)?！皩?shí)”，將以前的一些老大難問(wèn)題，如可再生能源的消納、管網(wǎng)的公平無(wú)歧視接入、能源普遍服務(wù)、能源市場(chǎng)化等寫(xiě)入其中?！叭?，涉及從戰(zhàn)略規(guī)劃，到能源生產(chǎn)與消費(fèi)相關(guān)環(huán)節(jié)、領(lǐng)域，再到技術(shù)創(chuàng)新、國(guó)際合作的各個(gè)方面。

清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新研究院能源戰(zhàn)略與運(yùn)籌中心主任夏清則認(rèn)為，新版征求意見(jiàn)稿的最大亮點(diǎn)在于以法律的形式表達(dá)了國(guó)家推進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意志。征求意見(jiàn)稿不僅清晰勾勒出能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，還為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了多重保障措施，包括支持優(yōu)先開(kāi)發(fā)可再生能源，合理開(kāi)發(fā)化石能源資源，因地制宜發(fā)展分布式能源；國(guó)家建立和完善相關(guān)稅費(fèi)制度，促進(jìn)能源資源節(jié)約，引導(dǎo)能源資源的合理開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)發(fā)展非化石能源等清潔低碳能源；推動(dòng)形成主要由能源資源狀況、市場(chǎng)供需關(guān)系、環(huán)境成本、代際公平1可持續(xù)等因素決定能源價(jià)格的機(jī)制；國(guó)家鼓勵(lì)和促進(jìn)能源科技創(chuàng)新，推動(dòng)建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的能源科技創(chuàng)新體系；依法公布重點(diǎn)用能企業(yè)名單，要求其報(bào)告用能情況，并向社會(huì)公布能源利用效率和單位產(chǎn)品能耗等信息；政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)使用可再生能源、新能源，以及節(jié)能的產(chǎn)品和服務(wù)；承擔(dān)電力等能源供應(yīng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行普遍服務(wù)義務(wù)等等。

值得注意的是，對(duì)于2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》將立法目的描述為，規(guī)范能源開(kāi)發(fā)利用和監(jiān)督管理，保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展，全國(guó)人大環(huán)資委法案室原主任、天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海并不完全認(rèn)同。

“這個(gè)立法目的表述得有點(diǎn)多。在立法策略上，《能源法》必須突出重點(diǎn)。要通過(guò)出臺(tái)《能源法》，消除能源開(kāi)發(fā)利用中面臨的主要障礙，并建立相應(yīng)的制度?！彼忉屨f(shuō)，“目前，《能源法》立法應(yīng)當(dāng)著眼于三個(gè)目標(biāo)，保證能源安全、提高能源效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”

能源法價(jià)值幾何？

能源是“生產(chǎn)之基，生活之要”，與全社會(huì)的生產(chǎn)生活休戚相關(guān)。出臺(tái)能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律，其影響勢(shì)必會(huì)滲透到下至個(gè)人，上至產(chǎn)業(yè)的方方面面。

即便是對(duì)于并不十分關(guān)注《能源法》的普通老百姓而言，這部法同樣關(guān)涉其切身利益。陳興華舉例說(shuō)，通過(guò)立法加快能源革命，能夠有效緩解目前存在的霧霾問(wèn)題；提供能源普遍服務(wù)，城市弱勢(shì)群體和農(nóng)村人口將從中受益。

同時(shí)，《能源法》還有望為能源投資者和企業(yè)打開(kāi)更廣闊的市場(chǎng)空間。比如，2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》提出，能源領(lǐng)域的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開(kāi)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)各類(lèi)投資主體依法平等參與能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法投資能源開(kāi)發(fā)和加工轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，保護(hù)投資者的合法權(quán)益。依據(jù)這些規(guī)定，投資者能夠更加全面地參與到能源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。

上升到產(chǎn)業(yè)層面，旨在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建清潔低碳、安全高效能源體系的《能源法》一旦出臺(tái)，將深刻改變我國(guó)能源領(lǐng)域的未來(lái)格局。尤其是在當(dāng)今能源革命浪潮席卷而至的大背景下，這部能源基礎(chǔ)性法律會(huì)對(duì)化石能源與非化石能源的長(zhǎng)遠(yuǎn)走勢(shì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

“能源革命是可再生能源與傳統(tǒng)化石能源的博弈?！赌茉捶ā返闹匾姑牵刃璋l(fā)展可再生能源，也要通過(guò)制定行為規(guī)范，明確政府的職責(zé)、傳統(tǒng)化石能源的義務(wù)來(lái)促進(jìn)傳統(tǒng)化石能源的內(nèi)部革命，以?xún)?nèi)外結(jié)合的方式推動(dòng)可再生能源的發(fā)展，以及全球減排事業(yè)的進(jìn)步，這是兩者博弈的最佳結(jié)果?！睂O佑海表示。

2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定，國(guó)家將可再生能源列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，并從開(kāi)發(fā)規(guī)劃、消納、財(cái)政與金融支持等角度安排了配套措施，這被業(yè)內(nèi)視為對(duì)可再生能源優(yōu)先發(fā)展地位的法律確認(rèn)，是加快可再生能源開(kāi)發(fā)的重大利好。

但中國(guó)能源研究會(huì)常務(wù)理事李俊峰提醒，這并不意味著可再生能源產(chǎn)業(yè)會(huì)迎來(lái)新一輪爆發(fā)式發(fā)展。“征求意見(jiàn)稿同時(shí)提出，合理開(kāi)發(fā)化石能源資源。因?yàn)樘娲茄驖u進(jìn)的，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、歷史性的任務(wù)。化石能源對(duì)非化石能源應(yīng)該有扶上馬送一程的氣度?！?/p>

值得一提的是，李俊峰還指出，承認(rèn)能源的商品屬性是2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》內(nèi)容上出現(xiàn)的重大改變之一。“新版本對(duì)市場(chǎng)化提得很多，包括投資主體的問(wèn)題、市場(chǎng)規(guī)范的問(wèn)題、對(duì)政府和企業(yè)的約束，這些都較過(guò)去的監(jiān)管方式有了根本性變化?！?/p>

夏清也持類(lèi)似的觀點(diǎn)：新版征求意見(jiàn)稿的一個(gè)顯著特征是以市場(chǎng)化促進(jìn)清潔化、低碳化，其中的市場(chǎng)機(jī)制將激活可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

據(jù)了解，征求意見(jiàn)稿提出，國(guó)家建立可再生能源電力消納保障制度，規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會(huì)用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標(biāo)。供電、售電企業(yè)以及參與市場(chǎng)化交易的電力用戶(hù)應(yīng)當(dāng)完成所在區(qū)域最低比重指標(biāo)。

夏清表示，實(shí)施配額制，可以將消納可再生能源的責(zé)任落到消費(fèi)者身上，從而開(kāi)創(chuàng)出可再生能源的需求空間。

“消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)是最敏感的，”夏清強(qiáng)調(diào)，他們?cè)谕瓿膳漕~任務(wù)時(shí)，會(huì)基于可再生能源市場(chǎng)的價(jià)格、綠色電力證書(shū)市場(chǎng)的價(jià)格以及自建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的成本做出決策，這樣，可再生能源的價(jià)格將在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成，并且市場(chǎng)機(jī)制會(huì)持續(xù)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)可再生能源成本下降。

最終，《能源法》通過(guò)以?xún)r(jià)格信號(hào)為引導(dǎo)，以稅收政策為激勵(lì)，以配額制為約束，將促成可再生能源的消納、外送，分布式可再生能源電源的開(kāi)發(fā)，用戶(hù)用能方式等發(fā)生重大變化。

這里有必要提及的是，鑒于此前可再生能源法的部分重要規(guī)定未能得到切實(shí)執(zhí)行、綠色電力證書(shū)自愿認(rèn)購(gòu)交易實(shí)施效果不佳等事實(shí)，風(fēng)電行業(yè)在向國(guó)家能源局反饋的《能源法》修改意見(jiàn)中建議，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和強(qiáng)化各地區(qū)，尤其是能源負(fù)荷中心的可再生能源發(fā)展目標(biāo)和消費(fèi)指標(biāo)，制定有法律約束力的獎(jiǎng)懲制度，確保可再生能源電力按照固定電價(jià)全額優(yōu)先消納；強(qiáng)化促進(jìn)綠色能源消費(fèi)的各項(xiàng)措施，對(duì)公共機(jī)構(gòu)能源消費(fèi)提出能效和可再生能源比例要求，并開(kāi)展可再生能源綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易，同時(shí)建立綠色能源消費(fèi)認(rèn)證制度和全國(guó)統(tǒng)一的綠色消費(fèi)信用系統(tǒng)，提升自愿性認(rèn)購(gòu)積極性。

此外，2020年版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》多次提及節(jié)能，夏清認(rèn)為，由此有望催生節(jié)能產(chǎn)業(yè)，讓節(jié)能成為用戶(hù)不可低估的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。

“中國(guó)節(jié)能的發(fā)展?jié)摿薮?，未?lái)它有望成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。因?yàn)槲覀冃枰茉吹霓D(zhuǎn)型，而提升用戶(hù)消納可再生能源的能力以及節(jié)能正好為此提供了關(guān)鍵支撐?！彼f(shuō)。