收費(fèi)公路經(jīng)營期滿營運(yùn)主體研究

高雨田

摘 要：我國大批高速公路面臨經(jīng)營期滿終止收費(fèi)的問題，但相關(guān)法例法規(guī)尚未明確經(jīng)營期滿后政府如何介入、如何移交以及公路移交后的經(jīng)營養(yǎng)護(hù)工作，本文基于此問題，結(jié)合廣東省的具體情況，對收費(fèi)公路經(jīng)營期滿的營運(yùn)主體提出自己的見解。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路;經(jīng)營期滿;研究

1 研究背景

公路作為交通運(yùn)輸行業(yè)的重要組成部分，是國民經(jīng)濟(jì)中從事貨物和旅客運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)產(chǎn)業(yè)，亦是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的大動脈。其中高速公路憑借高效率、高通行能力、高行車安全的優(yōu)勢，對完善國家高等級公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著顯著的促進(jìn)作用。

1981年，市場機(jī)制發(fā)育最早的廣東率先提出“貸款修路、收費(fèi)還貸”設(shè)想，試點(diǎn)多渠道籌資，開全國“以橋養(yǎng)橋、以路養(yǎng)路”之先河，“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策最終以法規(guī)形式在《中華人民共和國公路管理條例》予以固定，為全國路橋投融資探索出一條新路。此種模式在近三十年的發(fā)展歷程中對緩解廣東省的公路建設(shè)資金短缺約束、加快公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及改善居民出行做出了巨大的貢獻(xiàn)。截止2018年末，廣東省收費(fèi)公路里程8498.8公里，占公路總里程21.77萬公里的3.9%。其中，高速公路8336.9公里，占總收費(fèi)公路里程的98.1%。

然而，在經(jīng)營性收費(fèi)公路的建設(shè)，由于我國現(xiàn)有的收費(fèi)公路相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)并未及時跟上收費(fèi)公路的發(fā)展，仍然面臨許多不確定的因素。根據(jù)《收費(fèi)公路管理條例》第十四條：“經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，最長不得超過30年?！薄稐l例》只在原則上規(guī)定了收費(fèi)期限時間，至于經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿后如何移交、政府如何介入、如何交接、收回后如何管理等系列問題未作明確規(guī)定，難以指導(dǎo)經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿回收管理的具體實踐。

未來30年，我國面臨著實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)和建設(shè)交通強(qiáng)國的重要使命。收費(fèi)公路作為基于中國國情的一項解決公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展資金來源的政策選項，不僅要繼續(xù)解決規(guī)模巨大的建設(shè)和維護(hù)的資金需求，更要成為保持路網(wǎng)高效率運(yùn)行、高質(zhì)量發(fā)展的一項有效政策手段。因此，積極探索收費(fèi)公路革新之路，更好地保護(hù)道路使用者和經(jīng)營者的合法權(quán)益不受損害，維護(hù)社會公平與效率，規(guī)范收費(fèi)公路市場行為，促進(jìn)收費(fèi)公路行業(yè)的健康發(fā)展，有助于實現(xiàn)收費(fèi)公路模式的可持續(xù)發(fā)展，使經(jīng)營性收費(fèi)高速為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更有效的支撐。

本研究將從經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿后收回面臨的主要問題入手，辨析收回后可能存在的運(yùn)營管理體制機(jī)制，為完善相關(guān)法律法規(guī)提供依據(jù)，為收費(fèi)公路的實際管理操作提供可操作性建議。本文將從理論基礎(chǔ)、法律法規(guī)環(huán)境分析入手，在借鑒相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步深入，剖析闡釋課題的研究內(nèi)容。在充分分析國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上借鑒成功做法，針對公路經(jīng)營期滿的移交模式深入研究，最后以廣東省某即將經(jīng)營期滿的公路為例進(jìn)行實證分析，分析各種模式的優(yōu)劣。

2 國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗

為了更好地探索廣東省經(jīng)營性收費(fèi)公路在經(jīng)營期滿后的移交主體模式，本文選取了現(xiàn)階段高速公路發(fā)展較好的幾個國家作為研究案例，以期找到可以借鑒的經(jīng)驗，當(dāng)前，國外高速公路運(yùn)營管理方式主要有如下幾種情況：

2.1 政府直接運(yùn)管

美國聯(lián)邦政府和地方州政府在20世紀(jì)中葉后，迫于民眾壓力，大量收購經(jīng)營性收費(fèi)公路，并將其轉(zhuǎn)化為免費(fèi)公路。近年來部分州出于財政壓力，原免費(fèi)的公路再次轉(zhuǎn)化為收費(fèi)公路的情形呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢。在此種情形下，大多數(shù)州采取由地方政府完全控制當(dāng)?shù)厥召M(fèi)公路和橋梁的財務(wù)與所有權(quán)的模式，運(yùn)用地方財政資金、公路收費(fèi)所得用于修建公路設(shè)施和提供內(nèi)部運(yùn)營資金。

德國受地方財政壓力和環(huán)保壓力的雙重影響，自2005年起開始對載重貨車收取通行費(fèi)，自2016年起，對小客車也進(jìn)行收取“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)”，實際收取的道路通行費(fèi)與車輛大小油耗標(biāo)準(zhǔn)確定。德國聯(lián)邦交通部作為運(yùn)營管理單位，通過收取能源稅，增值稅，基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)來維持高速公路的管養(yǎng)運(yùn)營。

2.2 獨(dú)立于地方政府的代理機(jī)構(gòu)

美國部分州采取通過獨(dú)立于州政府的代理機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理高速公路的模式，在此種模式下，由州長任命機(jī)構(gòu)的董事會成員，而機(jī)構(gòu)的發(fā)債可能受或不受州財政部門的監(jiān)察，但機(jī)構(gòu)在確定通行費(fèi)以及兌付債券等則一務(wù)方面是自治的。州政府對機(jī)構(gòu)不投入任何資金，最大限度地兌付債券是機(jī)構(gòu)惟一的義務(wù)。

2.3 特許經(jīng)營

法國是較早推行特許經(jīng)營方式的國家之一，特許經(jīng)營推進(jìn)了法國高速公路建設(shè)加快，法國政府通過招標(biāo)與特許經(jīng)營公司建立起關(guān)系，確定高速公路特許經(jīng)營模式。此后，政府以貸款的方式參與高速公路的經(jīng)營，按照約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，特許經(jīng)營下的高速公路收費(fèi)期限基本高于30年。2005年以后，法國政府對高速公路進(jìn)行徹底的自由化，由幾家公司壟斷經(jīng)營，要求只在特許經(jīng)營的路段上進(jìn)行公益性收費(fèi)，收費(fèi)收入用于公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)。

3 廣東省移交模式分析

廣東省收費(fèi)公路經(jīng)營期滿后采取何種運(yùn)營方式，因具體結(jié)合未來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府管理水平。收費(fèi)公路經(jīng)營期滿的移交過程分為兩個主體，即移交方和接收方，在移交過程中，移交方較為明確，即為收費(fèi)公路原經(jīng)營企業(yè)（項目公司），而接收方則根據(jù)項目自身情況、地方政府的實際情況存在多種可能性，本文將針對不同接收方的利弊展開論述。

不同的公路接收主體，也在不同方面存在優(yōu)缺點(diǎn)：

3.1 為原運(yùn)營單位制定一定的考核標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)由原單位運(yùn)營

在原經(jīng)營性高速公路收費(fèi)期滿后，制定相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，若原單位通過考核，則可選擇繼續(xù)委托代理。有利于項目的平穩(wěn)移交、員工安置等關(guān)鍵問題的解決，但也是對現(xiàn)有“一路一公司”的制度的延續(xù)，很難克服現(xiàn)有公路管養(yǎng)模式中的弊端。

具體來說，能夠簡化移交程序，有助于項目的平穩(wěn)移交，且原項目公司員工能夠得到妥善安置。由于原項目公司已經(jīng)形成了一套成熟穩(wěn)定的經(jīng)營管理模式，對項目的了解較為深入。如果原項目公司能夠達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，項目的移交程序?qū)⒋蟠蟮玫胶喕椖恳平缓?，出現(xiàn)新運(yùn)營公司對路段情況不熟悉導(dǎo)致的運(yùn)營初期管養(yǎng)水平下降的風(fēng)險也大大降低，有助于項目的平穩(wěn)移交。而劣勢在于：（1）由于道路收費(fèi)站點(diǎn)過多，布設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，用戶經(jīng)常停車交費(fèi)，導(dǎo)致行車延誤，大大影響了車輛的通行效率和運(yùn)行速度，使得高等級公路的服務(wù)水平下降，既沒有充分發(fā)揮高等級公路通行能力，又使道路用戶的利益受損;（2）缺乏競爭，不利于運(yùn)營公司在經(jīng)營管理方面，經(jīng)營方式、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)效益方面的提升;（3）不利于降低道路的經(jīng)營成本。沒有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，重復(fù)修建收費(fèi)站，每段經(jīng)營路段需自成體系的管理人員和設(shè)備，增加了成本。

3.2 委托相鄰路段接管項目

為了實現(xiàn)集約化生產(chǎn)，相鄰項目公司將管養(yǎng)范圍延長至經(jīng)營期滿收回的公路范圍內(nèi)，對路段進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營、管理和養(yǎng)護(hù)。

優(yōu)勢包括以下幾個方面：（1）相鄰路段項目公司對項目有較為深刻的認(rèn)識，有利于項目的平穩(wěn)移交;（2）相鄰項目公司通過對公司現(xiàn)有的人力、物力、財力、管理和相關(guān)技術(shù)等生產(chǎn)要素的統(tǒng)一配置，有利于實現(xiàn)項目的集約化生產(chǎn)，降低項目的運(yùn)營管理養(yǎng)護(hù)成本;（3）生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大伴隨著人員隊伍的擴(kuò)充，部分原項目公司的員工可以實現(xiàn)無縫轉(zhuǎn)崗，有利于人員的安置。

劣勢則體現(xiàn)在：（1）直接委托不利于運(yùn)營公司在經(jīng)營管理、經(jīng)營方式、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)效益方面的提升;（2）不同項目運(yùn)營管理養(yǎng)護(hù)資金來源有很大差異，若共用一套管理班子、管養(yǎng)資源，一定程度上會引發(fā)兩種模式切割困難的問題，甚至可能會造成財政撥款無法達(dá)到專款、國家財政資金流失的嚴(yán)重問題。

3.3 向社會公開招標(biāo)引入競爭

在收費(fèi)公路經(jīng)營期滿后，按照相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)將收費(fèi)期滿收回的經(jīng)營性高速公路的運(yùn)營工作進(jìn)行委托或進(jìn)行招投標(biāo)，按照市場原則確定運(yùn)營單位。該種模式有利于項目運(yùn)營的更加公開透明，降低運(yùn)營成本，但也加劇了不確定性，不利于公路長遠(yuǎn)來的平穩(wěn)運(yùn)行。

優(yōu)勢包括以下幾個方面：（1）分階段、分步驟地放開高速公路運(yùn)營管理市場，將市場競爭機(jī)制引入到高速公路運(yùn)營管理方面;（2）通過招標(biāo)投標(biāo)提高公路運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益;（3）通過招標(biāo)投標(biāo)提升企業(yè)競爭力，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制;（4）通過招標(biāo)投標(biāo)健全市場經(jīng)濟(jì)體系;（5）通過招標(biāo)投標(biāo)打擊貪污腐敗。

存在弊端：（1）高速公路產(chǎn)業(yè)本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性和事業(yè)性，管理難度大。放開市場，可能會造成引入專業(yè)性相對較弱、高速公路運(yùn)營經(jīng)驗相對缺失的企業(yè)的風(fēng)險;（2）高速公路的運(yùn)營方穩(wěn)定性無法得到保障;（3）制定一個市場公允的招標(biāo)價格困難較大。

3.4委托省交通集團(tuán)公司統(tǒng)一管理

由交通主管部門委托省交通集團(tuán)對經(jīng)營期滿收回的公路進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)營、管理、養(yǎng)護(hù)，是借助專業(yè)化高速公路運(yùn)營單位管理高速路，采用公司制模式對高速公路進(jìn)行管理、監(jiān)督以及協(xié)調(diào)，省交通集團(tuán)全面負(fù)責(zé)高速公路運(yùn)營管理，按照高速路段劃分建立多個子單位企業(yè)的模式。具有規(guī)?；?jīng)營的種種優(yōu)點(diǎn)，也無法克服壟斷帶來的種種弊端。

存在優(yōu)勢：（1）有利于項目管理養(yǎng)護(hù)資金的籌措;（2）有利于形成規(guī)?；?jīng)營;（3）有利于通過集團(tuán)化的管理，來加強(qiáng)現(xiàn)代化管理設(shè)備的統(tǒng)籌安排，彌補(bǔ)現(xiàn)代化技術(shù)管理的不足;（4）有利于原項目公司的員工實現(xiàn)無震轉(zhuǎn)職，平穩(wěn)安置。

存在弊端有：（1）省交通集團(tuán)壟斷高速公路的管養(yǎng)，不利于激勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新和服務(wù)水平提升;（2）不利于最大限度上降低公路的管養(yǎng)成本。

3.5 由省公路事務(wù)中心新成立二級單位，另起爐灶負(fù)責(zé)收回后的高速公路的運(yùn)營管理

經(jīng)營期滿收回的公路，由省公路中心的二級單位作為其管理機(jī)構(gòu)，對所有到期收回公路采取行業(yè)管理方式，各個路段公司則負(fù)責(zé)具體的經(jīng)營與管理。這種模式利于更大程度地發(fā)揮高速公路的公益性，有利于資金的統(tǒng)籌安排，也有助于道路運(yùn)營更大程度上的緊跟政策，但也存在加劇相關(guān)部門監(jiān)管難度的困難，大大誘發(fā)了“政企不分”帶來的一系列的問題的風(fēng)險。

存在優(yōu)勢包括：（1）交通主管部門可通過各個項目間的統(tǒng)籌，更好地兼顧國家發(fā)展和高速公路經(jīng)營的眼前利益與長遠(yuǎn)的利益，也能更大限度上的發(fā)揮收回的收費(fèi)公路的公益性;（2）省公路中心的二級部門作為公路的運(yùn)營管理單位，可以在更大程度上使得政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)與部門相互之間的信息進(jìn)行暢通的溝通交流，從而提高工作業(yè)績，降低運(yùn)營管理成本;（3）面對地質(zhì)災(zāi)害（例如洪水、地震、泥石流）等一些不可抗力事件時，事業(yè)型模式能充分發(fā)揮其優(yōu)勢，各個政府機(jī)構(gòu)利用各種信息與資源高質(zhì)量、快速的做出反應(yīng)，最大限度的保障人民生命財產(chǎn)的安全，降低損失;（4）政府的相關(guān)交通主管部門能夠更好地參與高速公路運(yùn)營管理的規(guī)章制度的制定與決策，提出可操作性的建議使高速公路的運(yùn)營管理科學(xué)高效的進(jìn)行。

存在弊端有：（1）高速公路產(chǎn)業(yè)本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性和事業(yè)性，由政府職能部門直接管理，會引起高速公路政府職能管理中出現(xiàn)“裁判員”和“運(yùn)動員”的身份重疊現(xiàn)象，從而對高速公路的運(yùn)營管理養(yǎng)護(hù)帶來體制改革力度較低、市場化進(jìn)程緩慢以及利潤不均衡等問題;（2）運(yùn)營單位與政府職能部門之間聯(lián)系過大，有較大的風(fēng)險會誘發(fā)尋租現(xiàn)象。即企業(yè)向政府爭取優(yōu)惠待遇，利用特殊政策維護(hù)自身的獨(dú)家壟斷或得到其他好處，但社會的總資源發(fā)生耗散。

4 結(jié)論與建議

不同的移交接收主體帶來的結(jié)果各有利弊，本文建議在選擇項目接收方時，根據(jù)項目自身情況、地方政府實際財政狀況等，充分考慮原公路經(jīng)營企業(yè)的平穩(wěn)過渡及其員工安置因素，同時保證接收方具有較強(qiáng)的專業(yè)性，能夠繼續(xù)為項目提供高水平的公路管養(yǎng)服務(wù)，減少公路的社會營運(yùn)成本，盡可能的為財政、公眾減負(fù)。另一方面，要對經(jīng)營期滿的收費(fèi)公路回歸公益性存在正向推動作用。從而盡量使公路發(fā)揮其通達(dá)性高、運(yùn)輸成本低的優(yōu)勢，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好地服務(wù)，實現(xiàn)路網(wǎng)整體效益最大化。

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