特大城市貧困救助機(jī)制研究

孟湞湞 孟燁婷 鄭未鋆

摘要：上海作為典型的特大城市，其社會(huì)救助制度體系，現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)了救助范圍覆蓋城鄉(xiāng)、操作程序明確規(guī)范、困難群眾應(yīng)保盡保、救助水平逐步提高的制度目標(biāo)。上海的貧困社會(huì)救助已由傳統(tǒng)的輔助式的“剩余福利模式”走向以貧困治理為取向的現(xiàn)代綜合社會(huì)救助。針對(duì)特大城市貧困由生存型貧困向生活型貧困、發(fā)展型貧困，絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困演進(jìn)的趨勢(shì)，當(dāng)前的貧困救助制度體系還存在部門聯(lián)動(dòng)不足、信息化層級(jí)不高、救助程序繁瑣、救助服務(wù)不專業(yè)、救助過程管理不透明等問題，本文針對(duì)這些問題提出了進(jìn)一步完善特大城市貧困人口社會(huì)救助機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：特大城市;貧困;社會(huì)救助;機(jī)制

中圖分類號(hào)：F840 ????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著我國城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，特大城市轉(zhuǎn)型日益加快，社會(huì)階層不斷分化，人口結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，利益格局深刻調(diào)整，社會(huì)矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)相互激蕩。同時(shí)，特大城市生活成本高啟和貧富差距顯著，使生活型貧困、支出型貧困、發(fā)展型貧困和相對(duì)貧困等不同于傳統(tǒng)生存型貧困的“城市新貧困”問題發(fā)生的頻率和深度都有別于普通城市。此時(shí)，貧困社會(huì)救助制度的“安全網(wǎng)”功能更加顯得彌足珍貴。

上海作為典型的特大城市，近年來積極貫徹國務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》，并結(jié)合上海城市發(fā)展實(shí)際情況，逐漸形成了“9+1”的社會(huì)救助制度體系，這是一個(gè)“以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為基礎(chǔ)，支出型貧困家庭生活救助、受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助為補(bǔ)充，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助相配套，社會(huì)力量充分參與”的社會(huì)救助制度體系，基本實(shí)現(xiàn)了救助范圍覆蓋城鄉(xiāng)、操作程序明確規(guī)范、困難群眾應(yīng)保盡保、救助水平逐步提高的制度目標(biāo)。上海的貧困社會(huì)救助已由傳統(tǒng)的輔助式的“剩余福利模式”走向以貧困治理為取向的現(xiàn)代綜合社會(huì)救助。

當(dāng)前，總結(jié)和評(píng)估特大城市貧困社會(huì)救助機(jī)制中存在的問題，對(duì)于進(jìn)一步提升特大城市的社會(huì)救助管理和服務(wù)水平，切實(shí)織密扎牢民生兜底保障安全網(wǎng)，對(duì)于“不斷滿足困難群眾對(duì)美好生活的向往”，具有十分重要的價(jià)值。

1上海社會(huì)救助政策體系的現(xiàn)狀

目前， 上海的社會(huì)救助政策可以歸為兩大類型： 一類是具有長效性的政策體系（見表1）， 如各分類救助政策、綜合性政策以及相關(guān)配套政策等;另一類是年度動(dòng)態(tài)性調(diào)整的政策（見表2）。

為保障低保、低收入人群的基本生活，從2011年起，上海開始實(shí)施社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，參考上年度城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、城鄉(xiāng)低收入居民基本生活費(fèi)用支出等數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)調(diào)整每一年度的各項(xiàng)保障標(biāo)準(zhǔn)，并于當(dāng)年4月1日發(fā)布實(shí)施。

2018年11月22日，上海市人大常委會(huì)表決通過了《上海市社會(huì)救助條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》主要包含總則、社會(huì)救助對(duì)象、社會(huì)救助內(nèi)容與方式、辦理程序、社會(huì)力量參與、管理與服務(wù)、法律責(zé)任及附則等內(nèi)容。與《社會(huì)救助暫行辦法》相比，《條例》在救助對(duì)象方面增加了低收入困難家庭和支出型貧困家庭，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)救助覆蓋面。

《上海市社會(huì)救助條例》的出臺(tái)，是上海市社會(huì)救助領(lǐng)域具有重要里程碑意義的一件大事?！稐l例》體現(xiàn)了“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的立法要求，具有堅(jiān)持兜住底線，明確社會(huì)救助對(duì)象;堅(jiān)持精準(zhǔn)認(rèn)定，強(qiáng)化分類救助;堅(jiān)持精細(xì)管理，促進(jìn)公平公正;堅(jiān)持重心下移，細(xì)化街鎮(zhèn)職責(zé);堅(jiān)持便民利民，優(yōu)化工作流程;堅(jiān)持政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)參與等六大特色。

2當(dāng)前貧困救助機(jī)制的不足

2.1社會(huì)救助職能的部門分割情形依然存在

在上海市職能部門以及群團(tuán)組織中，除了民政部門外， 人社、衛(wèi)健、教育、住建、殘聯(lián)等部門針對(duì)不同貧困群體， 均有相應(yīng)的救助政策。這些政策與低保、低收入政策之間存在交叉重疊和銜接不暢的情況，形成各自為政、多頭管理的現(xiàn)象。2014年，上海建立了社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，明確由民政牽頭、其他部門配合的工作制度，但該制度對(duì)全市社會(huì)救助工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效果還不明顯。

2.2差別化政策導(dǎo)致“懸崖效應(yīng)”

最低生活保障家庭成員除享受最低生活保障外， 還可享受醫(yī)療救助（門急診和住院基本醫(yī)療費(fèi)用救助）、教育救助、住房救助（廉租住房保障）、就業(yè)救助、臨時(shí)救助（因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力）。低收入困難家庭成員則享受醫(yī)療救助（住院基本醫(yī)療費(fèi)用救助）、教育救助、住房救助（農(nóng)村低收入戶危舊房改造）?？梢姡捅＜彝ヅc低收入家庭之間已出現(xiàn)了明顯的“懸崖效應(yīng)”， 部分享受多項(xiàng)救助“捆綁疊加”的低保家庭生活狀況好于低收入家庭，導(dǎo)致許多低保家庭不愿意脫離低保身份。

2.3對(duì)社會(huì)救助資源籌集、整合能力尚需加強(qiáng)

除政府部門提供的社會(huì)救助項(xiàng)目外，企業(yè)和社會(huì)組織也各自為困難群眾提供幫扶項(xiàng)目。但是，在社會(huì)參與社會(huì)救助的實(shí)踐上，僅政府主導(dǎo)的社區(qū)市民綜合幫扶項(xiàng)目有相關(guān)的資料可以查詢， 而其他項(xiàng)目諸如企業(yè)資助項(xiàng)目、各級(jí)基金會(huì)開展的幫扶項(xiàng)目、公益慈善類社會(huì)組織開展的幫困項(xiàng)目，以及專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開展的幫扶項(xiàng)目等都缺乏可以查詢的項(xiàng)目備案，難以估算社會(huì)力量在社會(huì)救助活動(dòng)中的作用，以至不能全面的把握當(dāng)前社會(huì)救助的整體情況。

2.4需進(jìn)一步改進(jìn)對(duì)救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別

上海在全國最早實(shí)行困難家庭居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作，對(duì)目標(biāo)救助對(duì)象的識(shí)別起到了重要的作用。但實(shí)際情況是，居民隱形就業(yè)、隱形收入、人戶分離現(xiàn)象較為普遍，家庭收入情況非常復(fù)雜，涉及的有價(jià)證券、存款等隱性財(cái)產(chǎn)很難核查。如北京市在進(jìn)行居民經(jīng)濟(jì)狀況核查的同時(shí)，也利用社工組織進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，從而確保精準(zhǔn)識(shí)別救助對(duì)象。

3進(jìn)一步完善特大城市貧困社會(huì)救助機(jī)制的政策建議

在借鑒國內(nèi)外貧困社會(huì)救助制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海貧困救助政策體系的自身特點(diǎn)，我們提出以下幾方面完善社會(huì)救助機(jī)制的對(duì)策建議。