印度文官如何掌控百萬(wàn)大軍

錢峰

當(dāng)前，中印兩國(guó)邊防部隊(duì)對(duì)峙已進(jìn)入第四個(gè)月，邊境地區(qū)緊張局勢(shì)仍未得到根本緩解。國(guó)際社會(huì)注意到，與以往時(shí)常發(fā)生的兩軍對(duì)峙事件不同的是，此次對(duì)峙于6月一度在加勒萬(wàn)河谷演變?yōu)榇笠?guī)模流血沖突，造成45年來(lái)罕見的嚴(yán)重人員傷亡，日前又在班公湖南岸發(fā)生印軍悍然鳴槍事件，一舉打破45年來(lái)兩國(guó)2000公里邊境線上“未聽一槍”的局面。

外界不禁要問，在中印軍事和外交會(huì)談仍在繼續(xù)之時(shí)，此舉是印軍不滿文官，故意抗命，欲報(bào)1962年戰(zhàn)敗之仇的擅自行動(dòng)，還是為配合政府外交談判，共演雙簧的軟硬并用之舉？

歷來(lái)文官掌軍，總理控制大權(quán)

印度是中國(guó)之外，亞洲又一支兵力百萬(wàn)且擁有遠(yuǎn)程核打擊能力的國(guó)家。目前，其陸?？杖娍偙?27萬(wàn)，居世界第三，僅次于中國(guó)和美國(guó)。其中，陸軍103.5萬(wàn)，海軍7萬(wàn)，空軍17萬(wàn)，另有50多萬(wàn)預(yù)備役軍人和100多萬(wàn)準(zhǔn)軍事部隊(duì)成員。

今年4月，斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所發(fā)布《2019年世界軍費(fèi)支出報(bào)告》，顯示印度軍費(fèi)增長(zhǎng)6.8%，以711億美元成為世界第三大防務(wù)支出國(guó)，僅次于美中兩國(guó)。印度防務(wù)界自認(rèn)為印陸軍綜合實(shí)力名列全球第三，海軍名列第五，空軍名列第六。

印度軍方的人事任免權(quán)、財(cái)政大權(quán)，均由文官政府掌控。印度憲法規(guī)定，國(guó)家武裝力量的最高統(tǒng)帥是總統(tǒng)，他同時(shí)也是印度國(guó)家元首、第一公民，但總統(tǒng)只是象征性的，其權(quán)力更多是禮節(jié)性的。實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，印度的外交與國(guó)防戰(zhàn)略的決定權(quán)在總理手里。

根據(jù)規(guī)定，印度現(xiàn)行最高國(guó)防決策機(jī)構(gòu)為內(nèi)閣政治事務(wù)委員會(huì)，成員有國(guó)防、外交、內(nèi)政和財(cái)政等主要內(nèi)閣部長(zhǎng)，由總理任主席。而印度軍隊(duì)的具體作戰(zhàn)和指揮是由陸?？哲姷谋N司令部負(fù)責(zé)，兵種司令部首長(zhǎng)為各兵種的參謀長(zhǎng)，均由以總理為首的內(nèi)閣任命。

一直以來(lái)，印度政府對(duì)軍隊(duì)掌控十分嚴(yán)格，在各大城市都劃出土地，建有巨大的兵營(yíng)區(qū)，集中掌控部隊(duì)。

值得注意的是，印度軍方平時(shí)并沒有統(tǒng)一的作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，而由總理通過(guò)內(nèi)閣秘書處協(xié)調(diào)國(guó)防部，對(duì)三軍實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。遇到戰(zhàn)時(shí)，由總理授權(quán)國(guó)防參謀長(zhǎng)（類似美軍參聯(lián)會(huì)主席）和兵種參謀長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)對(duì)印軍的統(tǒng)一指揮。

國(guó)防部長(zhǎng)系最高軍事行政長(zhǎng)官，直接向總理負(fù)責(zé)。國(guó)防部由文職人員組成，下設(shè)國(guó)防局、國(guó)防生產(chǎn)與供應(yīng)局和國(guó)防科研局3個(gè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)（均由國(guó)防秘書任局長(zhǎng)）、財(cái)政顧問處（由財(cái)政部派出的國(guó)防財(cái)政顧問任領(lǐng)導(dǎo)）和國(guó)防計(jì)劃協(xié)調(diào)執(zhí)行委員會(huì)（由國(guó)防秘書任主席），由文官全權(quán)負(fù)責(zé)軍隊(duì)的裝備供應(yīng)、預(yù)算分配等。根據(jù)印度改革計(jì)劃，未來(lái)國(guó)防部還將成立軍事局。

此外，國(guó)家安全委員會(huì)為印度政府最重要的安全事務(wù)咨詢部門，該委員會(huì)征求國(guó)防參謀長(zhǎng)和三軍參謀長(zhǎng)的專業(yè)建議，但參謀長(zhǎng)們本身并不是委員會(huì)成員（主席為總理，還包括國(guó)防、外交、內(nèi)政和財(cái)政四位部長(zhǎng)）。委員會(huì)的職能是為政府制定長(zhǎng)期軍事戰(zhàn)略和國(guó)家安全戰(zhàn)略。

具體而言，國(guó)家安全委員會(huì)通過(guò)由總理直接任命的國(guó)家安全顧問（既非民選議員，也非職業(yè)軍官，通常為退休公務(wù)員），對(duì)下轄的“戰(zhàn)略政策小組”“聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)”“國(guó)安會(huì)秘書處”進(jìn)行協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)。其中，最為核心的“戰(zhàn)略政策小組”則由國(guó)家安全顧問直接領(lǐng)導(dǎo)，軍方高級(jí)將領(lǐng)雖為小組成員，但話語(yǔ)權(quán)不大，也沒有最終決策權(quán)。

政治影響之“低”與社會(huì)地位之“高”

印度是世界上為數(shù)不多、從未發(fā)生過(guò)軍事政變的發(fā)展中國(guó)家，政府更替始終和平進(jìn)行。在媒體和民眾眼中，印軍堪稱民主制度的“守護(hù)神”。究其原因，主要是：

首先，印度獨(dú)立不是“槍桿子出政權(quán)”的結(jié)果，印軍系由原英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)代的部隊(duì)改編而成，其機(jī)構(gòu)和運(yùn)行模式受英國(guó)影響很大，將英國(guó)文官掌管兵權(quán)、軍方不干預(yù)政治的傳統(tǒng)保持至今。一直以來(lái)，印度政府對(duì)軍隊(duì)掌控十分嚴(yán)格，在各大城市都劃出土地，建有巨大的兵營(yíng)區(qū)，集中掌控部隊(duì)，其規(guī)模在行政區(qū)劃之上，與城市其他市政區(qū)平級(jí)。兵營(yíng)區(qū)內(nèi)有完善的管理機(jī)構(gòu)，各類生活設(shè)施一應(yīng)俱全。筆者走在印度大中城市，很少在路上見到穿制服的軍人，軍車也不常見。印度政府規(guī)定，平時(shí)盡量把軍人控制在營(yíng)區(qū)活動(dòng)，不允許軍人穿軍裝成群結(jié)隊(duì)地在其他市政區(qū)（哪怕是商業(yè)區(qū)）亂轉(zhuǎn)。

其次，從制度上看，早在獨(dú)立之初，印度就建立起一整套由文官控制軍隊(duì)的制度，三軍總部由民選政府的國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)，陸?？哲姼髯缘淖罡呤组L(zhǎng)是參謀長(zhǎng)，均向國(guó)防部長(zhǎng)（由議員擔(dān)任）和國(guó)防秘書（由行政文官出任）負(fù)責(zé)。與軍隊(duì)直接相關(guān)的軍備生產(chǎn)和研發(fā)、軍需供應(yīng)等事務(wù)，均由國(guó)防部掌控。從政府禮賓排序看，三軍參謀長(zhǎng)地位也不是很高，位于中央政府正副部長(zhǎng)和各邦正副邦長(zhǎng)、正副首席部長(zhǎng)之后。

再次，從選拔上看，印度政府一直對(duì)軍隊(duì)特別是高級(jí)軍官灌輸“軍人不干政”的理念和規(guī)定，并將其作為選拔、晉升的第一標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，對(duì)軍官進(jìn)行頻繁的崗位調(diào)動(dòng)，無(wú)論是低級(jí)軍官還是中高級(jí)軍官，無(wú)論是野戰(zhàn)部隊(duì)主官還是參謀軍官，基本兩年換一個(gè)崗位，主要目的是防止軍官在一個(gè)崗位上任職太久，形成個(gè)人勢(shì)力。

最后，從現(xiàn)實(shí)需求看，印度除20世紀(jì)70年代曾短暫實(shí)行“緊急狀態(tài)法”外，歷屆全國(guó)大選組織有序，總體公平公正，沒出現(xiàn)過(guò)因選舉導(dǎo)致全國(guó)動(dòng)蕩失控的局面，因此沒有動(dòng)用軍隊(duì)來(lái)維持國(guó)家秩序的需要。這就使得軍隊(duì)客觀上也沒有干預(yù)全國(guó)政治的機(jī)會(huì)，對(duì)國(guó)內(nèi)事務(wù)的影響力非常有限。

印軍政治影響力低，不意味著軍隊(duì)社會(huì)地位低。相反，正因?yàn)檐婈?duì)長(zhǎng)期遠(yuǎn)離政治爭(zhēng)斗、宗教沖突、種姓矛盾、地區(qū)紛爭(zhēng)等負(fù)面元素，印度軍隊(duì)在民眾心目中保持著國(guó)家利益至上、有紀(jì)律、較為廉潔的良好形象。此外，印度政府一直高度重視軍隊(duì)的形象宣傳工作，為軍人設(shè)立了一系列榮譽(yù)勛章，每年都會(huì)在重要慶典時(shí)舉行盛大頒獎(jiǎng)儀式，為受勛的軍人頒獎(jiǎng)。勛章獲得者在全社會(huì)享有廣泛的尊重。

國(guó)防部下屬的公共關(guān)系處，全權(quán)負(fù)責(zé)發(fā)布與國(guó)防事務(wù)及軍隊(duì)相關(guān)的新聞信息。除軍事新聞刊物外，該處還下轄有廣播部門，每天在全印廣播電臺(tái)播出40分鐘“為了軍人”的專題欄目。每年，國(guó)防部還組織媒體記者參觀院校、部隊(duì)、軍事演習(xí)以及重大武器試驗(yàn)活動(dòng)，宣傳印軍現(xiàn)代化成就和為國(guó)奉獻(xiàn)的精神。與此同時(shí)，在地震、洪水、海嘯等重大搶險(xiǎn)救災(zāi)活動(dòng)中，也活躍著印度軍隊(duì)的身影。因此，印軍長(zhǎng)期在媒體筆下被刻畫成“最可愛的人”和“民族勇士”。

印度軍隊(duì)的多重形象

印度是一個(gè)媒體高度發(fā)達(dá)的國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái)，印度新聞界內(nèi)部曾有不成文的規(guī)定，即“負(fù)面報(bào)道”一般不要涉及軍隊(duì)事務(wù)。從小處講，“負(fù)面報(bào)道”可能影響軍心士氣，從大處講，甚至影響國(guó)家安全。但隨著近年來(lái)新聞大戰(zhàn)的日趨激烈，不少印度媒體早就突破了這一禁忌，開始關(guān)注涉軍問題，曝光了一些印軍內(nèi)部丑聞，從總部到一線，覆蓋印軍各個(gè)軍種。

美國(guó)認(rèn)為，印度軍官普遍“夸夸其談”，樂于接受奉承，“重理論輕行動(dòng)，重戰(zhàn)術(shù)輕戰(zhàn)略，重外觀輕實(shí)質(zhì)”。

其中，既有執(zhí)政黨高官和高級(jí)將領(lǐng)私下收受賄金，索取裝備采購(gòu)的回扣，也有基層軍官為討上司歡心并謀求晉升，大肆偽造與敵交戰(zhàn)的錄像；既有后勤部門高官利欲熏心，長(zhǎng)期采購(gòu)牲畜飼料冒充官兵口糧的丑聞，也有一些將領(lǐng)為求升職，故意隱瞞自身病情。但相比印度各級(jí)官員比比皆是的貪腐丑聞，涉及軍隊(duì)的負(fù)面報(bào)道還是較少。

近年來(lái)，隨著印軍與外國(guó)軍隊(duì)聯(lián)合演習(xí)次數(shù)和規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)際社會(huì)對(duì)印軍的了解不斷增多。但正如印度的國(guó)家形象一樣，與印軍的交流和接觸越深入，它的形象越難以把握。各國(guó)軍官對(duì)印軍也褒貶不一。美國(guó)認(rèn)為，印度軍官普遍“夸夸其談”，樂于接受奉承，“重理論輕行動(dòng)，重戰(zhàn)術(shù)輕戰(zhàn)略，重外觀輕實(shí)質(zhì)”。其中，印度陸軍軍官尤甚。而俄羅斯、英國(guó)、法國(guó)則表示，印軍基層官兵戰(zhàn)術(shù)素養(yǎng)普遍較好，不少中層軍官具備很好的戰(zhàn)略眼光。

由于印度政府這些年不遺余力地走“大國(guó)強(qiáng)軍”之路，軍費(fèi)連續(xù)十多年保持較高增速，官兵待遇在不斷提高，這讓征兵在印度不是難事。印度全國(guó)設(shè)有71個(gè)募兵站，每年招收七八萬(wàn)新兵，應(yīng)征者大多來(lái)自農(nóng)村，他們把當(dāng)兵看成是擺脫貧苦的一條出路。一般來(lái)說(shuō)，印度陸軍士兵的入伍年齡是17歲，按規(guī)定只要服役15年，經(jīng)過(guò)所在部隊(duì)批準(zhǔn)，可選擇再服役兩年以上，退役后就有資格領(lǐng)取基本工資一半的退休金，后半生的生計(jì)就無(wú)虞了。

盡管軍隊(duì)對(duì)政府官僚的積怨不小，但在文官掌軍的體制下，印軍鮮有有命不遵、以下犯上的現(xiàn)象，在中高級(jí)軍官層面更無(wú)可能，政府仍保持著對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)控制權(quán)。但值得警惕的是，由于印度人民黨連續(xù)執(zhí)政6年來(lái)，推行“國(guó)族再造”運(yùn)動(dòng)，國(guó)內(nèi)民族主義情緒高漲，印軍部分少壯派軍官和士兵受此影響很深。目前事實(shí)已經(jīng)很清楚，在6月發(fā)生的中印加勒萬(wàn)河谷沖突中，導(dǎo)火索就是由印陸軍第14軍第3師的巴布上校率性魯莽所致。

外界擔(dān)心，如果中印邊境對(duì)峙長(zhǎng)期持續(xù)，不排除少數(shù)基層軍官因急躁情緒的滋長(zhǎng)，可能希望通過(guò)“可控的沖突”，找回在前期與中國(guó)邊防部隊(duì)爭(zhēng)斗中失去的顏面。外界還猜測(cè)，由于印度陸軍近年來(lái)軍費(fèi)占比在三軍中不斷下降，事情鬧大一些，最終“受益”的將是陸軍。