高校全面實施預(yù)算績效管理的重難點問題分析

謝金芝

摘要：《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的頒布，可謂現(xiàn)代財政預(yù)算管理改革的一件標(biāo)志性的大事。在國家對高等教育投入大幅增加的背景下，預(yù)算績效管理在高校自身內(nèi)部建設(shè)中的作用顯得尤為重要，預(yù)算績效管理已成為高校內(nèi)部管理的重要組成部分。本文對當(dāng)前我國高校預(yù)算績效管理存在的突出問題進(jìn)行分析，并結(jié)合《全面實施預(yù)算績效管理的意見》的有關(guān)要求，就推進(jìn)全面預(yù)算績效管理工作進(jìn)程中遇到的重難點問題進(jìn)行措施研究和探討。

關(guān)鍵詞：高校;財務(wù)管理;預(yù)算績效;《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》

中圖分類號：G475 ????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2017年10月18日，黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”這一改革重點，時隔不到一年，2018年9月1日，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施績效管理的意見》，在以往預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，再向全方位、全過程、全覆蓋的縱深方向推進(jìn)。預(yù)算績效管理改革將作為與部門預(yù)算改革、國庫集中收付改革、政府采購制度改革等預(yù)算管理制度改革的重要舉措在全國持續(xù)推進(jìn)。目前，各級財政部門都在采取強(qiáng)有力的措施全力推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，各地各部門也在加大力度推進(jìn)預(yù)算績效管理改革步伐。高校作為財政部門預(yù)算管理范疇的重要組成部分，是財政部門預(yù)算的基本單位，是高校部門預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，對高校預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)，對高校預(yù)算績效管理負(fù)主體責(zé)任。目前，高校預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀存在一些突出問題，高校推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理的重難點在哪里？對推進(jìn)的具體措施進(jìn)行探討研究，是我們每個高校財務(wù)管理人員必須面對和應(yīng)該思考的問題。

1高校預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀

長期以來，高校財務(wù)預(yù)算管理的重點放在資金分配和經(jīng)費支出合規(guī)性環(huán)節(jié)， 對資金的使用效益和效率、預(yù)期完成的目標(biāo)沒有進(jìn)行跟蹤考核，重投入輕管理、重支出輕績效的觀念根深蒂固。目前，高校預(yù)算績效管理意識淡薄、工作推進(jìn)緩慢，存在一些突出問題。

首先，預(yù)算管理意識不夠科學(xué)。預(yù)算管理雖然已經(jīng)成為財務(wù)管理的重要內(nèi)容，但由于未能充分認(rèn)識預(yù)算管理對整個單位的管理及業(yè)務(wù)開展的推動作用，甚至還存在將預(yù)算管理粗暴等同于經(jīng)濟(jì)約束的意識，從而大大削弱了對預(yù)算管理工作的配合積極性，讓預(yù)算管理難以發(fā)揮積極作用。目前很多高校對預(yù)算編制工作不夠重視，業(yè)務(wù)部門和項目實施單位參與度不夠，報送上級財政的部門預(yù)算及績效目標(biāo)基本上是財務(wù)部門代為編報，對預(yù)算執(zhí)行、過程監(jiān)控缺乏約束，抑制了預(yù)算管理開展成效，給高校財務(wù)管理質(zhì)量全面提升造成影響與阻礙。

其次，預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作薄弱。預(yù)算績效管理雖然已經(jīng)成為被寫入制度的重要內(nèi)容，并且上升到國家層面立法，但目前一些地方和部門包括高校在內(nèi)，對預(yù)算績效管理工作的理解和認(rèn)識不夠，預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作還顯薄弱。預(yù)算績效管理存在職責(zé)分工不明確、制度建設(shè)不到位、指標(biāo)體系尚未建立、人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)還有待大幅提高等問題。目前大部分高?；旧衔疵鞔_績效管理部門，因預(yù)算是財務(wù)部門負(fù)責(zé)，形成由財務(wù)部門完成預(yù)算績效管理工作的局面;未安排專職績效管理人員，而由財務(wù)部門人員兼職負(fù)責(zé);未制定校內(nèi)預(yù)算績效管理實施方案和操作規(guī)程，只是財務(wù)部門對上級財政部門安排的任務(wù)開展績效評價，業(yè)務(wù)部門和項目實施單位沒有主動對所管經(jīng)費進(jìn)行評價，績效管理部門更沒有對重點項目、重大政策預(yù)期完成的目標(biāo)、任務(wù)開展績效評價、考核。

綜上所述，長期以來高校在財務(wù)管理以及預(yù)算管理方面存在的問題不僅直接影響單位的自身建設(shè)與業(yè)務(wù)開展質(zhì)量，同時由于高校的特殊社會屬性，而影響到我國總體的建設(shè)和發(fā)展。高校必須加大推進(jìn)實施預(yù)算績效管理改革力度，從高校自身需要和實際管理現(xiàn)狀出發(fā)，找到全面實施預(yù)算績效管理的重難點，并研究提出針對性的措施予以實施。

2高校全面實施預(yù)算績效管理的重要性及重難點問題分析

2.1高校全面實施預(yù)算績效管理的重要性

全面實施預(yù)算績效管理是預(yù)算管理改革過程中極為重要的環(huán)節(jié)，是預(yù)算管理改革的重點，是新時代國家治理體系和治理能力的有效工具之一。全面實施預(yù)算績效管理可以更好地提高資源配置效率和效益，可以最大限度地滿足人民群眾對美好生活的需要。當(dāng)前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位正在全力推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理改革，緊跟財政改革步伐，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，促進(jìn)預(yù)算績效管理提檔加速，是高校實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

首先，全面實施預(yù)算績效管理能幫助高校充分實現(xiàn)預(yù)算管理制度的執(zhí)行，能夠幫助高校快速建立更優(yōu)財務(wù)制度及管理體系，能夠助推高等教育各項業(yè)務(wù)順利、積極開展。

其次，全面實施預(yù)算績效管理能夠幫助高校更好地提高資源配置效率和效益，能夠幫助高校更好地將預(yù)算支出與績效管理相結(jié)合，促使預(yù)算管理符合高校的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。

最后，全面實施預(yù)算績效管理能夠幫助高校加強(qiáng)自身管理，通過管理改革全面提高履職能力，從而提升社會民眾對高校業(yè)務(wù)開展的滿意度。

2.2全面實施預(yù)算績效管理的重難點問題分析

根據(jù)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出的重點，結(jié)合高校預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀，高校推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理的重難點主要有以下幾個方面：

首先是管理意識層面，對績效管理缺乏足夠的重視和科學(xué)的理解，將直接導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作不到位，造成工作松散和不嚴(yán)謹(jǐn)，所以，加強(qiáng)管理意識并牢固樹立積極的觀念尤為重要。

其次是績效目標(biāo)設(shè)置方面，績效目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略性和邏輯關(guān)聯(lián)性，未能將學(xué)校的宏觀發(fā)展愿景、規(guī)劃明晰地細(xì)化到績效目標(biāo)，績效目標(biāo)體系的構(gòu)建與高校發(fā)展的規(guī)律缺乏一定的邏輯關(guān)系，存在同級指標(biāo)之間、相互重疊或有所遺漏的情況，直接影響到考評的開展。

再次是考評主體方面，考評主體較為單一。高校預(yù)算支出項目涉及高校學(xué)科建設(shè)、重點科研實驗室、學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、學(xué)科競賽以及高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)，由財務(wù)部門、預(yù)算委員會為主體牽頭組織實施評價，由于不具備專業(yè)和管理優(yōu)勢， 評價結(jié)果有失公允。

最后是績效評價結(jié)果應(yīng)用不力。高校尚未建立完善的績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，績效管理責(zé)任和管理激勵制度缺失，基本上沒有建立與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，在預(yù)算績效信息公開、向相關(guān)部門報告、評價結(jié)果反饋、績效整改和跟蹤問責(zé)等方面進(jìn)展較慢，不少結(jié)果應(yīng)用流于形式，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的實際效果不佳。

總之，高校全面實施預(yù)算績效管理，首先要重視科學(xué)管理意識的牢固樹立，完善績效評價目標(biāo)的設(shè)置，同時還要多方位的實施考評和加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用，真正發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用，推動高等教育高效高質(zhì)量發(fā)展。

3高校全面實施預(yù)算績效管理的措施研究和探討

根據(jù)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，結(jié)合高?，F(xiàn)狀，高校在開展具體工作過程中應(yīng)重視幾方面內(nèi)容，首先是創(chuàng)新預(yù)算管理方法，加強(qiáng)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行管理，建立完善預(yù)算管理基礎(chǔ)工作，為實施預(yù)算績效管理奠定良好基礎(chǔ)。其次是科學(xué)建立預(yù)算績效評價指標(biāo)，以利于財政、主管部門和高校內(nèi)部對同類項目的績效完成情況進(jìn)行對比分析，為高質(zhì)量開展績效評價工作提供科學(xué)依據(jù)。再次是根據(jù)高校項目支出特點，考慮多元化的考評主體介入進(jìn)行綜合考評， 以利于高校對重大項目和重大政策做出客觀、公正的評價。最后是加大考評結(jié)果的運用力度，以推進(jìn)績效評價工作不斷提高，達(dá)到以評促改的目的。

3.1創(chuàng)新預(yù)算績效管理方法

一是創(chuàng)新預(yù)算編制辦法。績效管理以預(yù)算為基礎(chǔ)，績效目標(biāo)的編制是預(yù)算編制的重點和難點，科學(xué)編制預(yù)算能為更好開展績效評價奠定良好的基礎(chǔ)，高校要摒棄財務(wù)部門代編預(yù)算的毛病，充分調(diào)動校內(nèi)廣大教職員工、項目單位和業(yè)務(wù)管理部門共同參與預(yù)算編制的積極性，實現(xiàn)“自編預(yù)算，自定目標(biāo)”，真正做到對自己使用的資金效果負(fù)責(zé)，使預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控與績效管理共同成為預(yù)算管理的重要組成部分。二是加強(qiáng)績效管理基礎(chǔ)工作建設(shè)。預(yù)算績效管理貫穿財務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)，預(yù)算績效管理關(guān)乎每一個人，學(xué)校內(nèi)部要設(shè)立預(yù)算績效管理職能部門和配備專職人員，重點做好預(yù)算績效相關(guān)制度的建章立制工作，包括制定預(yù)算績效目標(biāo)編制方案、績效過程監(jiān)控辦法、績效評價實施方案、操作規(guī)程，校內(nèi)業(yè)務(wù)管理部門和項目實施單位要制定具體落實方案、操作流程、配套措施和績效模板等。

3.2科學(xué)建立預(yù)算績效評價指標(biāo)

績效指標(biāo)是績效考核的核心，其構(gòu)建科學(xué)與否直接決定了績效評價質(zhì)量。績效指標(biāo)一般從多個維度反映支出績效情況，包括產(chǎn)出、成本、效益和服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)。其中，產(chǎn)出指標(biāo)主要包括數(shù)量和質(zhì)量等;成本指標(biāo)主要包括人、財、物投入等;效益指標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等;服務(wù)對象滿意度指標(biāo)包括特定對象滿意度、政府和社會民眾滿意度等。高校應(yīng)在上級財政或主管部門的指導(dǎo)下，結(jié)合高校特點，對同類項目制定具有指導(dǎo)意義的共性評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，同時還要聯(lián)合具有豐富財政預(yù)算績效管理經(jīng)驗的會計師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)，探索建立符合高校特點的，具有指導(dǎo)意義的共性績效評價指標(biāo)體系。在共性指標(biāo)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各高校應(yīng)結(jié)合本校實際，挖掘自身特點和特色，建立具有指導(dǎo)意義的個性核心指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

3.3構(gòu)建多元化評價主體

高校預(yù)算支出績效既有整體支出績效，又有項目支出績效，還有重大政策和重要項目績效。高校預(yù)算支出類別多，復(fù)雜化的特點決定了高校預(yù)算績效考評工作需要較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，目前高校預(yù)算支出績效評價主要是高校財務(wù)部門牽頭，各業(yè)務(wù)部門和項目實施單位參與，要建立預(yù)算使用部門“自編預(yù)算、自定績效目標(biāo)、自評績效完成情況”的機(jī)制，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門和項目實施單位預(yù)算管理的積極性和主動性。鑒于預(yù)算支出具有公共性的特點，不能僅僅是高校內(nèi)部業(yè)務(wù)部門自評或財務(wù)部門牽頭的校內(nèi)評價，上級業(yè)務(wù)主管部門和財政部門也要對高校預(yù)算支出定期實施績效考核，避免單一化的考評主體側(cè)重自身利益帶來的有失公允問題。高?？冃гu價無論是政府評價還是高校自評，可以適當(dāng)引入第三方專業(yè)評價機(jī)構(gòu)作為評價主體構(gòu)成部分，實行多元化主體介入進(jìn)行綜合性的評價，促使高校改善績效，優(yōu)化資源配置。

3.4加強(qiáng)績效評價結(jié)果的有效應(yīng)用

強(qiáng)化預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用，建立績效責(zé)任和績效激勵約束機(jī)制。一是建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的制度，優(yōu)先保障績效評價結(jié)果優(yōu)的項目和政策， 削減或取消績效評價結(jié)果差的項目和政策。二是建立績效評價結(jié)果與年度考核相結(jié)合制度，將預(yù)算績效管理評價納入年度考核范疇，年初單獨設(shè)置財務(wù)目標(biāo)考核指標(biāo)體系，財務(wù)指標(biāo)考核結(jié)果不好或差的，項目負(fù)責(zé)人及所在單位不能獲得年度考核優(yōu)秀等次。三是建立完善追責(zé)問責(zé)制度，加強(qiáng)績效管理監(jiān)督問責(zé)，對未能達(dá)成預(yù)期申報目標(biāo)、資金使用效率不高甚至浪費的部門進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。同時對績效信息進(jìn)行公開，以此為壓力和動力督促項目部門加強(qiáng)資金的管理和使用。

關(guān)于預(yù)算績效管理評價納入年度考核范疇，高校如何具體操作實施的問題，筆者結(jié)合工作實際，探索建立了一套財務(wù)目標(biāo)管理考核指標(biāo)體系。具體步驟為：

第一步，根據(jù)高校業(yè)務(wù)特點，財務(wù)考核內(nèi)容按基本工作、重點工作和專項工作三塊進(jìn)行考核，財務(wù)考核目標(biāo)分成兩大類，一類是機(jī)關(guān)及直附屬單位財務(wù)預(yù)算考核指標(biāo)體系，一類是二級學(xué)院財務(wù)預(yù)算考核指標(biāo)體系。

第二步，每年年初將此財務(wù)考核指標(biāo)作為年度考核內(nèi)容的一部分以文件的形式印發(fā)給校內(nèi)各單位各（下轉(zhuǎn)第84頁）（上接第65頁）部門，年度終了根據(jù)各單位各部門對財務(wù)指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果直接影響各單位各部門及負(fù)責(zé)人的考核等次。

第三步，預(yù)算績效整體評價結(jié)果為良好的單位部門，學(xué)校優(yōu)先安排下一年度專項建設(shè)項目預(yù)算。機(jī)關(guān)及直附屬單位整體評價結(jié)果位列前3名的單位，按該單位當(dāng)年日常辦公經(jīng)費預(yù)算的5%，增加下一年度部門預(yù)算指標(biāo)。二級學(xué)院整體評價結(jié)果位列前3名的學(xué)院，按該學(xué)院當(dāng)年教學(xué)日常經(jīng)費預(yù)算的5%，增加下一年度部門預(yù)算指標(biāo)。

4結(jié)語

隨著我國全面建設(shè)的不斷推進(jìn)，高校肩負(fù)的責(zé)任與使命更加突出，為了更好地履行職能，高校必須加強(qiáng)內(nèi)部管理，提升履職服務(wù)能力。在眾多的內(nèi)部管理職能中，預(yù)算績效管理是重要組成內(nèi)容之一，高校必須立足現(xiàn)狀，緊跟國家財政改革步伐，全力推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理，促進(jìn)高校自身建設(shè)和業(yè)務(wù)發(fā)展，提高社會公共服務(wù)供給能力，從而有助于推動國家財政資金聚力增效，也有助于切實提高政府公信力和執(zhí)行力。

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