環(huán)京津貧困帶民族地區(qū)生態(tài)文明建設的多元主體協(xié)同探析

馬偉華 王智睿

摘 要：在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，環(huán)京津貧困帶內(nèi)承德相關(guān)縣域的生態(tài)文明建設面臨著巨大的機遇。受到區(qū)位條件敏感、環(huán)境承載力低、區(qū)域間協(xié)調(diào)不足等因素的制約，積極探索當?shù)厣鷳B(tài)建設和綠色扶貧的新路徑，可以在府際關(guān)系理論的指導下，充分借鑒網(wǎng)絡化治理的思路，通過構(gòu)建政府間、政府與市場、政府與社會間的網(wǎng)絡，更好地實現(xiàn)協(xié)同履責，形成政府主導下多元主體共治的生態(tài)文明建設格局，進而提升該地區(qū)生態(tài)文明建設的治理能力。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設;環(huán)京津貧困帶;京津冀協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：C95 - 05文獻標識碼：A文章編號：1674 - 621X（2020）05 - 0015 - 06

一、問題的提出

受歷史發(fā)展、經(jīng)濟基礎(chǔ)、生態(tài)發(fā)展等多種因素影響，河北省北部與京津接壤的地區(qū)形成了一個“環(huán)京津貧困帶”[1]。具體是指在張家口、承德、保定3市與京津接壤地區(qū)形成的一個集中連片的“C”型帶狀貧困區(qū)域，共包含25個縣1（見表1）。數(shù)據(jù)顯示，2015年該貧困帶內(nèi)農(nóng)民人均GDP、純收入、公共財政預算收入僅為北京遠郊區(qū)縣的33%、36%、9%[2]。伴隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，環(huán)京津貧困帶嚴重阻礙了區(qū)域協(xié)同發(fā)展進程。河北省表示“要搶抓京津冀協(xié)同發(fā)展機遇，增強環(huán)首都地區(qū)扶貧開發(fā)新動力”[3]，在將區(qū)域生態(tài)功能放在首位的基礎(chǔ)上，探索出生態(tài)修復和消除貧困兼顧的新道路。

河北省少數(shù)民族人口達367萬，占全省總?cè)丝诘?.8%[4]，前3大少數(shù)民族的滿族、回族、蒙古族主要分布于承德、張家口、保定三地，環(huán)京津貧困帶恰好是河北省少數(shù)民族分布最密集的地區(qū)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求在生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域率先取得突破。承德市的平泉市、灤平縣、隆化縣、豐寧縣、圍場縣等少數(shù)民族自治縣均處于貧困帶之內(nèi)，是京津天然的生態(tài)屏障和國家新一輪扶貧攻堅主戰(zhàn)場。一方面，承德6縣是京津兩市防風固沙和水源涵養(yǎng)功能區(qū)，自然環(huán)境惡劣，環(huán)境承載力相對較低[5]，其敏感的區(qū)位和發(fā)展規(guī)劃決定了生態(tài)保護的首要地位，工農(nóng)業(yè)開發(fā)受到一定限制;另一方面，扶貧攻堅和全面建成小康社會的壓力也對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提出了要求。受條塊分割、行政層級等因素影響，北京、天津、承德三地協(xié)作也面臨著利益補償機制建設滯后，同質(zhì)化競爭激烈和部分地區(qū)治理能力不足等問題。

當前京津冀協(xié)同發(fā)展繼續(xù)向深度拓展，然而關(guān)于民族地區(qū)生態(tài)文明建設的成果主要關(guān)注西北、西南等少數(shù)民族聚居地區(qū)，對于環(huán)京津貧困帶內(nèi)的河北民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的特殊性未能引起足夠重視。許多成果基于當?shù)氐摹跋任廴荆笾卫怼薄斑呂廴?，邊治理”等問題，從思想和文化的角度展開思辨性分析，或是進行簡單的案例研究。在對策建議方面大多基于政府、企業(yè)、社會三個獨立層面，較少關(guān)注不同主體間的互動與協(xié)調(diào)機制。然而，生態(tài)環(huán)境問題與政府自身的治理，不同層級政府以及多元主體的參與具有著密不可分的聯(lián)系，需要形成一套完整的生態(tài)文明治理體系，人類學、民族學界還需在此方面展開深入研究。因此，本文選取了兼具“民族”“生態(tài)”“扶貧”三重性質(zhì)的河北省承德市，以京津冀協(xié)同發(fā)展作為重要背景，分析當?shù)厣鷳B(tài)文明建設的多元主體協(xié)同問題。

二、網(wǎng)絡型府際關(guān)系：河北省環(huán)京津貧困帶民族地區(qū)生態(tài)文明建設的分析框架

府際關(guān)系理論最早起源于20世紀美國羅斯福新政時期，聯(lián)邦政府突破了傳統(tǒng)的二元聯(lián)邦制，介入到地方公共事務的管理之中。20世紀60年代后，府際關(guān)系逐漸演變?yōu)楣餐袚熑尾⒔鉀Q問題的政府間合作體系[6]。我國最早使用的是政府間關(guān)系概念，主要關(guān)注國內(nèi)各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，包含了縱向的央地關(guān)系以及橫向的地區(qū)政府間關(guān)系[7]。有研究者認為府際關(guān)系就是央地政府間、地方和地區(qū)政府間以及政府部門間的關(guān)系，著重強調(diào)了利益在府際關(guān)系中的核心地位[8]。“十字型博弈”框架[9]以不同層級政府為例，很好地解剖了復雜的政府間博弈關(guān)系，初步體現(xiàn)出關(guān)系網(wǎng)絡的色彩。伴隨著廣義府際關(guān)系的發(fā)展，斜向關(guān)系開始出現(xiàn)，互不隸屬的地方政府間關(guān)系同樣被納入這一理論范圍[10]。通過文獻回顧，可以看到府際關(guān)系涵蓋了不同層級的政府間關(guān)系，簡言之就是橫向、縱向、條塊間的關(guān)系，也就是說，以橫向間的合作競爭和縱向間的權(quán)責配置為基礎(chǔ)，形成了一個立體多維的政府間網(wǎng)絡關(guān)系。不同層級與地區(qū)的政府以及部門處于動態(tài)博弈之中。在當下跨區(qū)域公共事務逐步增加和區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系不斷增強的背景下，橫向間府際關(guān)系逐漸成為研究熱點。研究者們從府際合作與府際競爭兩大路徑對區(qū)域間公共事務管理展開了廣泛研究，府際治理、伙伴關(guān)系等新興概念開始出現(xiàn)，從而可以分析一些最新出現(xiàn)的問題。

黨的十九大報告提出，要著力構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境共治體系。由此可見，僅僅討論政府間關(guān)系是不夠的。西方學者較早關(guān)注自上而下的治理模式正逐漸被社會的自有組織所取代[11]。在當代中國，市場、社會等主體參與到治理進程中的變革形勢愈發(fā)凸顯[12]，各階層逐漸演變?yōu)樽非笞陨砝娴男袨橹黧w[13]，對府際關(guān)系的轉(zhuǎn)型提出了要求。單向決定的治理形態(tài)在現(xiàn)實中，難以有效地起到社會治理的作用，不能很好地適應社會的自我管理和發(fā)展[14]49 - 56。因此，當代府際關(guān)系研究的最新趨向體現(xiàn)為政府間協(xié)作、跨部門伙伴關(guān)系以及政府與民間社會的關(guān)系[15]，突破了體制內(nèi)的框架，逐漸演變?yōu)橐环N共同承擔責任并解決問題的府際多主體合作體系。網(wǎng)絡型府際關(guān)系的概念開始出現(xiàn)，更加強調(diào)政府、市場和社會多元協(xié)同參與式治理[16]，增加了企業(yè)、非政府組織、公民等主體，其內(nèi)涵也擴展為政府間關(guān)系和公私部門間關(guān)系[14]49 - 56，能夠更好地闡釋生態(tài)文明建設的多元主體協(xié)同問題。

河北省環(huán)京津貧困帶部分民族地區(qū)面臨著資源開發(fā)過度、生態(tài)破壞加劇、治理資金不足等問題，地區(qū)內(nèi)生性動力不足，通常表現(xiàn)為不對等合作和以大幫小的援助[17]。涉及到的合作主體，主要是政府，也包括企事業(yè)單位、社會組織等。綜合來看，這一過程中的府際關(guān)系既包括縱向府際關(guān)系，即中央政府及其部委和大型國企對于民族縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫扶;也存在橫向府際關(guān)系，即援助地地方政府、企業(yè)、社會組織與當?shù)亻g的關(guān)系。北京、天津2市與河北承德6縣共同面臨著水環(huán)境與風沙治理問題，基于生態(tài)環(huán)境利益互享形成的內(nèi)部驅(qū)動力，兼具發(fā)展、補償、扶貧等多項功能。本文主要著眼于橫向間的幫扶合作與生態(tài)利益補償，并適當關(guān)注中央政府的頂層作用，既是基于京津冀協(xié)同發(fā)展的巨大背景，也是因為當前橫向府際合作中存在著諸多問題。

府際網(wǎng)絡中各主體之間的協(xié)調(diào)與合作有利于化解這一過程中的利益沖突，實現(xiàn)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。筆者在文中將網(wǎng)絡型府際關(guān)系歸類為政府間和公私部門間關(guān)系的兩重結(jié)構(gòu)。其中，政府間關(guān)系包括中央和地方政府兩大主體，進而演化出央地關(guān)系和橫向府際關(guān)系。公私部門間關(guān)系包括地方政府、企業(yè)、基層組織、社會組織和公民等主體，可以概括為政企關(guān)系和政社關(guān)系兩大類。需要注意的是，這一網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)不是對等的，而是有重心的結(jié)構(gòu)，私營部門和社會組織圍繞著地方政府，而中央政府則居于核心地位。因此，本文的研究框架可以概括為政府主導下的網(wǎng)絡化主體參與（見圖1）。盡管生態(tài)文明建設并不等同于簡單的治理，但本文希望基于治理視角構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)，動員更多力量參與到少數(shù)民族縣域的生態(tài)文明建設中來。

三、網(wǎng)絡化主體參與：河北省環(huán)京津貧困帶民族地區(qū)生態(tài)文明建設的多元主體協(xié)同

網(wǎng)絡化治理源于傳統(tǒng)官僚制解決復雜社會問題的乏力[18]。該理論關(guān)注成員間的相互依賴與互動[19]，引出了多元行動者參與的特殊網(wǎng)絡，即中央政府、地方政府、私有部門、非營利組織、社區(qū)、民眾等多個主體[20]，體現(xiàn)出治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡化、工具市場化、價值取向民主化的特征[21]。在我國則主要表現(xiàn)為政府和非政府部門相互合作，共同管理公共事務的過程[22]。這些理論能夠引導我們形成一套環(huán)京津貧困帶民族地區(qū)生態(tài)文明建設的府際合作網(wǎng)絡（見圖2），對于該區(qū)域的環(huán)境治理問題具有一定的啟發(fā)意義。

（一）合作與協(xié)調(diào)：生態(tài)文明建設的府際協(xié)同

區(qū)域環(huán)境問題往往具有整體性和溢出性，傳統(tǒng)意義上以行政區(qū)劃作為獨立主體的治理模式難以取得良好效果，府際協(xié)同則是環(huán)境治理的有效途徑之一。作為生態(tài)文明建設的主導，必須充分重視不同層級、不同地區(qū)政府的作用，加強政府間網(wǎng)絡建設。在中央的推動下促成地方政府間的對口合作，完善利益協(xié)調(diào)機制。首要原則是尊重民族區(qū)域自治制度，各個政府部門認真貫徹并落實對民族地區(qū)依法進行幫助的責任和義務。京津承三地通過多方努力，積極促成有效的利益表達機制，開展多層次的協(xié)商對話，完善內(nèi)部的溝通和談判機制等。

通過完善利益分配機制，完善以資金補償為主，干部人才交流、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項目合作、技術(shù)扶持等多種形式的生態(tài)補償機制，推動河北省環(huán)京津冀貧困帶部分縣域的生態(tài)環(huán)境建設。近年來，京承、津承在水資源補償長效機制、跨區(qū)域碳排放交易等領(lǐng)域取得了重要突破，簽署了一系列跨流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治的合作協(xié)議，環(huán)保領(lǐng)域的干部異地掛職交流深入持續(xù)發(fā)展[23]，積極推進了區(qū)域間的生態(tài)補償與合作。從具體工作來看，需要加強頂層設計來克服地方間的利益藩籬，堅持“誰受益誰補償”的原則，加快推進生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付機制創(chuàng)新。在地方實踐中，由財政部牽頭，天津和承德共同參與的灤河水環(huán)境補償協(xié)調(diào)會，有效推動了區(qū)域水資源補償機制建設。當然，上級政府也可以通過增加垂直補貼等方式直接帶動區(qū)域發(fā)展。例如，國家生態(tài)環(huán)境部直接與圍場、隆化2縣建立了結(jié)對幫扶關(guān)系，展開了多次調(diào)研與幫扶，推動了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境治理。

（二）引領(lǐng)與監(jiān)督：生態(tài)文明建設的政企協(xié)同

該區(qū)域的生態(tài)文明建設中，政府與企業(yè)具有廣泛的共同利益。政府可以通過政策傾斜、產(chǎn)業(yè)布局等方式引領(lǐng)企業(yè)的前進方向，推進地方的綠色發(fā)展與民族文化保護。企業(yè)可以借此契機推動產(chǎn)品轉(zhuǎn)型與技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)清潔生產(chǎn)與可持續(xù)發(fā)展。在合作機制層面，最重要的在于合理采用引領(lǐng)、激勵、談判、監(jiān)管等多種方式，建立良好的溝通互動機制，搭建合作平臺?；诃h(huán)京津貧困帶敏感的區(qū)位和發(fā)展定位，過度強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用或拒絕產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是不現(xiàn)實的，需要政府承擔起發(fā)展的責任，扮演好引導者與監(jiān)管者的雙重角色。

承德地區(qū)部分民族縣域的企業(yè)可以借助有利的政策支持，強化生態(tài)環(huán)境和民族文化保護等社會責任，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益兼顧。當?shù)卣块T可以通過農(nóng)業(yè)提檔升級，不斷開拓生態(tài)價值更高的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，鼓勵京津知名食品加工企業(yè)在當?shù)亟ㄔO農(nóng)副產(chǎn)品資源供應基地。例如，隆化縣在北京恩源公司的協(xié)助下，塑造了“隆化肉?！薄奥』w面”等多項國家農(nóng)產(chǎn)品地理標志品牌，依托生態(tài)優(yōu)勢打造了農(nóng)產(chǎn)品的“金名片”[24]。當?shù)孛晒抛濉M族、回族等少數(shù)民族還孕育了剪紙、布糊畫等民族藝術(shù)產(chǎn)品。相關(guān)部門可以通過人才傳承、文化交流、工藝創(chuàng)新等手段帶動少數(shù)民族特色手工業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)環(huán)保與發(fā)展的良性循環(huán);還可以通過深挖當?shù)厣贁?shù)民族的民俗資源、村落資源、古鎮(zhèn)資源[25]，大力發(fā)展歷史體驗游、風情民俗游、草原生態(tài)游等文化旅游產(chǎn)業(yè)，使社會各界深切體會到環(huán)境保護具有一定的利益相關(guān)性。

（三）支持與引導：生態(tài)文明建設的政社協(xié)同

生態(tài)文明建設具有開放性、復雜性、長期性等特點，單一的政府主體難以達成有效的治理。在具體實踐中，環(huán)境治理的重要性決定了政府的主導作用，而環(huán)保組織等社會民主力量的發(fā)展則有效提高了資源的合理配置。該地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的首要任務在于政府對社會力量的支持與引導，不斷完善政府與社會部門之間的協(xié)同網(wǎng)絡。在提高當?shù)厣贁?shù)民族群眾生態(tài)文明意識的基礎(chǔ)上，依托傳統(tǒng)和新興媒介的不斷創(chuàng)新，暢通多元協(xié)商治理渠道。并鼓勵干部對少數(shù)民族基層群眾進行直接的下訪和面訪[26]，減輕經(jīng)濟與生態(tài)沖突帶給當?shù)孛癖姷牟涣加绊憽?/p>

通過發(fā)揮當?shù)厣贁?shù)民族精英和非正式組織的影響力，發(fā)掘少數(shù)民族傳統(tǒng)的協(xié)商和議事形式，對這些傳統(tǒng)資源進行“創(chuàng)造性調(diào)試”，使之契合現(xiàn)代化治理的理念與實踐，充分動員蒙古族、滿族等少數(shù)民族群眾真正參與到生態(tài)與扶貧建設的過程中來[27]，健康有序地發(fā)揮基層組織、社會組織和社會團體在生態(tài)文明建設中的作用。通過健全服務管理機制，為少數(shù)民族表達利益提供良好平臺，使民眾的政治參與更加理性。例如，灤平縣的“灤平施樂生態(tài)服務社”把提高學生和社區(qū)群眾環(huán)保意識作為著力點，推動環(huán)境治理的社會參與進入了有組織、有目標、成體系的新階段。

四、結(jié)語

生態(tài)建設的核心依然是利益問題，只有具備足夠權(quán)威的政府才能對各利益主體的訴求進行有效協(xié)調(diào)。這就決定了我國生態(tài)建設中的網(wǎng)絡化治理必須是在政府主導下的多元主體共治。地方各級黨委和政府對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境負總責[28]，既應通過政策激勵、制度約束、資源整合等方式引導多元主體參與生態(tài)文明建設[29]，也要對彼此間的職與責進行界定。其他主體要充分意識到環(huán)境責任的重要性，積極服從政府的正當管理。通過完善問責機制、設立權(quán)責清單、加強績效考核、實行退出機制等制度設計真正落實各主體的責任，實現(xiàn)履職與履責相統(tǒng)一。

河北省承德市肩負著京津冀生態(tài)涵養(yǎng)功能區(qū)和民族地區(qū)扶貧的雙重使命，更加需要處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)文明建設的關(guān)系。這就對地方政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提出了要求，而網(wǎng)絡化治理倡導合作與互動的思路，注重協(xié)調(diào)與信任的培育完美契合了該區(qū)域的現(xiàn)實。一方面，需要加強地方政府自身治理和各層級、各區(qū)域政府內(nèi)部改革，打破剛性的條塊分割限制;另一方面，還要加強政府對市場的監(jiān)督與引領(lǐng)，對社會的支持與引導，規(guī)范不同主體的責任。通過政府內(nèi)與政府外的共同完善，通過“內(nèi)修”與“外聯(lián)”的兼修，更好地實現(xiàn)協(xié)同履責、內(nèi)嵌市場與多元參與[30]，有效克服區(qū)域政府間的利益藩籬，社會力量參與不足等現(xiàn)實困境，切實推進該區(qū)域生態(tài)文明的共建共享。

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[責任編輯：羅康智]