想當(dāng)“島主”嗎

張靜

海南三亞蜈支洲島景區(qū)（郭程/攝）

買島嶼，當(dāng)“島主”，怎么操作？

7月22日，遼寧省自然資源廳公布了遼寧省內(nèi)（大連除外）無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。無居民海島使用權(quán)出讓級(jí)別從1級(jí)到6級(jí)不等，比如以“旅游娛樂”為用島類型的島嶼，開發(fā)者每年最低只需繳納3700元，就可擁有一座面積1公頃島嶼的使用權(quán)。

2002年，黨的十六大報(bào)告提出要“實(shí)施海洋開發(fā)”。2003年，國家海洋局、民政部頒布的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》正式實(shí)施，規(guī)定明確，允許個(gè)人或機(jī)構(gòu)開發(fā)利用無居民海島，租用期最長(zhǎng)為50年。

上述規(guī)定實(shí)施之初，無居民島投資與開發(fā)一度成為熱潮。但因開發(fā)無序、建設(shè)成本高昂、開發(fā)與生態(tài)保護(hù)邊界不清等原因，熱潮很快散去。十幾年來，各地?zé)o居民海島開發(fā)成功案例很少。

此次遼寧調(diào)整海域、無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，釋放哪些信號(hào)？無居民海島該如何科學(xué)開發(fā)？

“近些年我國對(duì)海洋的關(guān)注度越來越高，怎樣充分利用海洋資源，在開發(fā)利用中有哪些急需解決的課題，各種摸索現(xiàn)在還處于初步的階段。在現(xiàn)有制度框架下，遼寧調(diào)整使用金標(biāo)準(zhǔn)是一次有益的嘗試?！敝袊糜窝芯吭簢H所所長(zhǎng)楊勁松對(duì)《瞭望東方周刊》說。

做“島主”不容易

什么是“無居民海島”？指的是不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。

《中國海域海島標(biāo)準(zhǔn)名錄》顯示，目前我國總計(jì)有11000多個(gè)海島，面積在500平米以上的海島有6000多個(gè)，無居民海島約占全部海島個(gè)數(shù)的96%，海島總面積約占我國陸地面積的0.8%。

我國面積在500平米以上的無居民海島，主要分布于浙江、福建和廣東三省，浙江省有2836個(gè)，福建省有1419個(gè)，廣東省有796個(gè)。遼寧是我國北方海島最多的省份，目前共確認(rèn)有海島633個(gè)，其中有居民海島44個(gè)，無居民海島589個(gè)。

《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》實(shí)施之初，包括外資在內(nèi)的大量資金涌向沿海各省份的無居民海島。伴隨而來的是混亂甚至非法開發(fā)，開山炸島等行為甚至導(dǎo)致浙江沿海部分無居民海島消失。

《中華人民共和國海島保護(hù)法》自2010年3月起實(shí)施，保護(hù)法明確了無居民海島的所有權(quán)和管理權(quán)。2010年6月，國家還公布了《無居民海島使用金征收使用管理辦法》，規(guī)定了實(shí)行無人島有償使用制度。

目前我國總計(jì)有11000多個(gè)海島，面積在500平米以上的海島有6000多個(gè)，無居民海島約占全部海島個(gè)數(shù)的96%，海島總面積約占我國陸地面積的0.8%。

2011年4月，原國家海洋局公布中國首批176個(gè)可開發(fā)利用的無居民海島名錄。涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南8個(gè)省區(qū)。海島開發(fā)主導(dǎo)用途涉及旅游娛樂、交通運(yùn)輸、工業(yè)、倉儲(chǔ)、漁業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、可再生能源、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。最長(zhǎng)開發(fā)使用年限為50年，外籍人士和外資企業(yè)也可以按照相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)開發(fā)，但必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。這次公布名錄，再次引發(fā)了對(duì)無居民海島的投資熱。

國家海洋局海島管理辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人在公布名錄時(shí)表示，原則上無居民海島不進(jìn)行房地產(chǎn)住宅開發(fā)，由于沒有戶籍常住人口，無居民海島不會(huì)因?yàn)殚_發(fā)使用而變?yōu)橛芯用窈u。2011年4月，國家海洋局印發(fā)《無居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》。

2011年11月，寧波高寶投資有限公司以2000萬元的競(jìng)拍價(jià)取得了大羊嶼島50年使用權(quán)。然而進(jìn)入開發(fā)階段后，歷時(shí)較長(zhǎng)的環(huán)境評(píng)估程序、高昂的海島建設(shè)成本讓寧波高寶投資有限公司總經(jīng)理?xiàng)顐トA的“島主”夢(mèng)近乎破滅。

大連海洋大學(xué)教授田濤接受媒體采訪時(shí)說：“普通人要圓一個(gè)‘島主夢(mèng)并不是那么容易，原因在于承包使用或開發(fā)無人島嶼的門檻比較高。比如，在海島上做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成本通常是陸地的兩三倍以上，同時(shí)還需考慮防范臺(tái)風(fēng)、潮汐變化、海水侵蝕等額外投入?！?/p>

建材都要從陸地往島上運(yùn)，通水通電都需要幾千萬的投入，最終大羊嶼島開發(fā)陷入困境。

在海南，三亞蜈支洲島的旅游開發(fā)已經(jīng)相對(duì)成熟，從一個(gè)無名小島變成觀光度假地，憑借島上的珊瑚酒店、海洋牧場(chǎng)、環(huán)島潛浮等實(shí)現(xiàn)了盈利，但蜈支洲島的開發(fā)也走過一段曲折的路。

1992年，海南提出“全社會(huì)共辦大旅游”，蜈支洲島隨之開始拓荒，從功能區(qū)規(guī)劃、道路鋪設(shè)、住房修繕、泳池建設(shè)、碎珊瑚及雜草清理等方面著手基建。

據(jù)蜈支洲島工作人員介紹，1997年至2004年間，島嶼多次面臨重大自然災(zāi)害、傳染疫情和資金困難。1998年超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“悟空”突襲三亞后，基礎(chǔ)設(shè)施遭受較大損壞，景區(qū)被迫停業(yè)三年。重新開業(yè)后，啟動(dòng)環(huán)島路修建、鋪設(shè)海底水管電纜光纜、改建夏季冬季碼頭等，資金一直緊張，直到2010年才基本實(shí)現(xiàn)收支平衡。

“島上的建設(shè)項(xiàng)目必須依法獲得行政許可，在申請(qǐng)材料中要提交項(xiàng)目論證報(bào)告、開發(fā)利用具體方案?！鄙虾Ｕ呗蓭熓聞?wù)所律師李少軍告訴本刊記者，“這一要求就是對(duì)不符合我國法律法規(guī)的開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行排斥的審查過程，比如賭場(chǎng)項(xiàng)目或其他違禁項(xiàng)目就在這一審查過程中被排斥出去。再者，有的無居民海島的使用金價(jià)格甚至比城市房租還便宜，也許有人想‘買個(gè)無人島來睡覺，這也是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)闆]有項(xiàng)目論證報(bào)告、開發(fā)利用具體方案的申請(qǐng)是不會(huì)獲得審批的?！?h3>守住生態(tài)保護(hù)的邊界

無居民海島開發(fā)利用過程中，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)是底線。

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海島保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，在無居民海島開發(fā)利用中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的用島方式和用島類型，采取有效的生態(tài)保護(hù)措施，控制島上建筑物、設(shè)施的建設(shè)總量、高度以及與海岸線的距離，在海島項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營過程中不得造成海島地形、岸灘、植被以及海島周圍海域生態(tài)環(huán)境的破壞。

2011年11月11日，寧波政府部門工作人員展示浙江象山大羊嶼島開發(fā)規(guī)劃圖（ 韓傳號(hào)/攝 ）

李少軍舉例說，對(duì)于用島類型為旅游娛樂用島的無居民海島使用權(quán)人，餐飲是不可或缺的服務(wù)內(nèi)容，但是國家禁止向海域排放油類、酸類、堿類廢水，而生活污水、含熱廢水必須經(jīng)過處理，符合國家排放標(biāo)準(zhǔn)后，方能排入海域。因此，在無居民海島的開發(fā)利用中，必須同步設(shè)計(jì)和建設(shè)污廢水處理設(shè)施，部分餐飲泔水需要運(yùn)送到大陸指定回收處置場(chǎng)所。

國家對(duì)海島有生態(tài)管制，從原生態(tài)開發(fā)（種樹養(yǎng)野生動(dòng)物）到最重大改變開發(fā)（填海連島），對(duì)應(yīng)六個(gè)等級(jí)開發(fā)行為。對(duì)生態(tài)改造越大的，要繳納更多的出讓金。

以遼寧為例，各種無居民島“原生態(tài)開發(fā)”，只需繳每年每公頃通常不到1萬元出讓金，一旦重度開發(fā)、極重度開發(fā)甚至填海連島，價(jià)格飆漲10到15倍左右?！爸囟乳_發(fā)”意味著大規(guī)模投資，土地出讓金成本也隨之直線飆漲，這項(xiàng)政策的目的很明顯，國家對(duì)海島鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)而非經(jīng)濟(jì)開發(fā)，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)，在任何情況下都是違法的。

“取得產(chǎn)權(quán)的企業(yè)或個(gè)人，能否將權(quán)屬轉(zhuǎn)讓或抵押呢？目前不可以。開發(fā)海島要投入大資金，風(fēng)險(xiǎn)也很大，然而作為一項(xiàng)巨大的不動(dòng)產(chǎn)投資，其產(chǎn)權(quán)的缺陷卻很大，這是很多人望而卻步的原因?！必?cái)經(jīng)評(píng)論人陳興杰指出。

自2007年海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)多年未調(diào)整，而我國海洋資源開發(fā)利用及經(jīng)濟(jì)發(fā)展已發(fā)生了巨大變化。為切實(shí)保護(hù)海洋資源環(huán)境，相關(guān)部委調(diào)整了《海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》《無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》，并于2018年印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整海域、無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱15號(hào)文件），要求各省根據(jù)本地區(qū)情況合理劃分海域級(jí)別，制定不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。

遼寧省自然資源廳海域海島管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次遼寧省海域定級(jí)和征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，對(duì)于保障生態(tài)用海、優(yōu)化空間布局、發(fā)揮地方主動(dòng)性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

無居民海島地理位置特殊，兼具海洋和陸地特點(diǎn)，生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)特，又很脆弱，一旦破壞難以恢復(fù)，必須嚴(yán)格地進(jìn)行保護(hù)和監(jiān)管。

8月26日，在回答記者關(guān)于對(duì)無居民島如何進(jìn)行有效監(jiān)管的提問時(shí)，自然資源部海島海域司司長(zhǎng)高忠文介紹，目前已利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等技術(shù)，同時(shí)根據(jù)面積、離岸距離等對(duì)無居民海島進(jìn)行分類，分別以月度、雙月、季度為周期開展監(jiān)管。

“經(jīng)過各方共同努力，目前，我們初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)無居民海島的有效監(jiān)管?！彼f，沿海各地均出臺(tái)了海島保護(hù)管理的相關(guān)政策措施，部分地區(qū)還通過地方立法強(qiáng)化海島保護(hù)，建立了無居民海島巡查機(jī)制。

另一方面，得益于衛(wèi)星遙感覆蓋能力和無人機(jī)技術(shù)水平的明顯增強(qiáng)，“我們積極推動(dòng)將新的技術(shù)手段引入無居民海島監(jiān)管工作，不斷提高監(jiān)管技術(shù)水平和工作能力?！备咧椅恼f。

科學(xué)開發(fā)要因地制宜

據(jù)國家海洋技術(shù)中心海域海島室主任研究員徐偉介紹，從2011年到2016年，共有17個(gè)無居民海島拿到了不動(dòng)產(chǎn)登記證，2017年共有9個(gè)無居民海島拿到不動(dòng)產(chǎn)登記證。從出讓方式上來看，25個(gè)是以審批出讓的方式出讓，1個(gè)是以招拍掛的方式出讓;從地區(qū)分布來看，21個(gè)分布于南方（浙江、福建、廣東、廣西、海南），5個(gè)分布于北方（遼寧、河北、山東）;這些無居民海島的用途主要為旅游娛樂、交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)等，其中旅游娛樂所占比重最大。

在2010年海島法頒布之前，很多無居民海島的開發(fā)都屬于農(nóng)業(yè)種植、漁民拓荒等低端開發(fā)。

每片海域情況不同，開發(fā)的方向也必須因地制宜，有的海域適合旅游、有的偏重海產(chǎn)養(yǎng)殖，有的則受到國防限制較多，不宜過度開發(fā)。

“每片海域情況不同，開發(fā)的方向也必須因地制宜，有的海域適合旅游、有的偏重海產(chǎn)養(yǎng)殖，有的則受到國防限制較多，不宜過度開發(fā)。”楊勁松告訴本刊記者。

陳興杰認(rèn)為，無居民島開發(fā)不可搞環(huán)保一刀切。沿海各省可梳理島嶼生態(tài)狀況，對(duì)動(dòng)植物豐富，生態(tài)價(jià)值巨大的島嶼，可作保護(hù)公園或予以原生態(tài)開發(fā);生態(tài)價(jià)值低，同質(zhì)化很高的荒島，應(yīng)大力發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從能源倉儲(chǔ)，到酒店建設(shè)，圍海建堤，都可以放開嘗試?！把睾８魇≡诤u開發(fā)上大力競(jìng)爭(zhēng)。只要有方法正確、率先突圍者，就會(huì)起到示范作用?！?/p>

對(duì)于如何以旅游的方式更好更健康地開發(fā)無居民海島，中國旅游研究院副研究員吳麗云認(rèn)為，各地應(yīng)加快出臺(tái)無居民海島開發(fā)的相關(guān)政策，保證投資方能合法拿到無居民海島使用權(quán)登記和無居民海島使用權(quán)證書，減少投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，無居民海島的旅游開發(fā)應(yīng)考慮面積大小、區(qū)位、資源條件等，選擇更有開發(fā)潛力的島嶼進(jìn)行開發(fā)，在業(yè)態(tài)配備上要考慮符合國民消費(fèi)升級(jí)需求，從休閑、度假業(yè)態(tài)上做好配置。

“建議從國家或省級(jí)層面，采取高層級(jí)的‘開發(fā)區(qū)模式，依托沿海中心城市（大連、天津、青島、上海、杭州、廈門、廣州、深圳），設(shè)置8～10個(gè)無居民海島旅游開發(fā)試驗(yàn)區(qū)或特區(qū)，充分利用我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)優(yōu)勢(shì)等，加大力度培育國內(nèi)海島旅游市場(chǎng)。”中國海洋大學(xué)管理學(xué)院副院長(zhǎng)張廣海說。

打通市場(chǎng)化通道

從管理層面和實(shí)際運(yùn)作過程來看，海島的開發(fā)、招商引資、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目論證等多環(huán)節(jié)涉及多個(gè)管理部門，多頭審批，政策實(shí)施效果就會(huì)差強(qiáng)人意。

中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授王琪建議，“我國無居民海島開發(fā)缺少一個(gè)‘馬爾代夫無居民海島開發(fā)模式中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門，為民營資本進(jìn)入無居民海島開發(fā)提供綠色通道?！?/p>

浙江海洋旅游研究院專職副院長(zhǎng)何軍指出，開發(fā)建設(shè)初期，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，應(yīng)多為市場(chǎng)主體配套一些公益性、基礎(chǔ)性的設(shè)施，同時(shí)要嚴(yán)管在項(xiàng)目開發(fā)中的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等問題。待開發(fā)時(shí)機(jī)成熟、基本條件相對(duì)具備后，就會(huì)迎來更多的市場(chǎng)主體和開發(fā)商。

“從中央政策層面看，開發(fā)海島資源是大勢(shì)所趨，并且這種開發(fā)是沿著產(chǎn)權(quán)化和市場(chǎng)化的方向走?！标惻d杰分析。

2019年4月，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提到海域資源的產(chǎn)權(quán)化。探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能;構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點(diǎn)探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能。

2019年6月，廣東省自然資源廳印發(fā)的《無居民海島使用權(quán)市場(chǎng)化出讓辦法（試行）》進(jìn)入實(shí)施階段，這標(biāo)志著廣東無居民海島的經(jīng)營性開發(fā)利用將打開一條市場(chǎng)化通道。

“廣州有些無居民海島實(shí)際已經(jīng)作為當(dāng)?shù)貪O業(yè)基地、補(bǔ)給站的功能定位存在，這些島嶼狀況是否適合開發(fā)旅游，在開發(fā)旅游前，在這里進(jìn)行的漁業(yè)活動(dòng)怎么安排，都考驗(yàn)著當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)與監(jiān)管能力。” 楊勁松說。