中國扶貧開發(fā)70年：實踐、內(nèi)容及經(jīng)驗

孫中艮 曹志東

摘要：中華人民共和國成立70年來，由政府主導(dǎo)在多重領(lǐng)域開展了扶貧開發(fā)實踐，內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)扶貧、專項扶貧、城鄉(xiāng)融入和社保兜底等。通過梳理中國扶貧開發(fā)的實踐和內(nèi)容，得出堅持“以人為本”理念、發(fā)揮制度引領(lǐng)作用、不斷總結(jié)改進(jìn)模式3個方面的經(jīng)驗。要堅持發(fā)展的脫貧觀，鞏固扶貧開發(fā)成果，并注重扶貧開發(fā)經(jīng)驗的推廣。

關(guān)鍵詞：貧困;扶貧開發(fā)實踐;扶貧開發(fā)內(nèi)容;扶貧開發(fā)經(jīng)驗;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號：F323? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）14-0208-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.14.044 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract： Since the founding of the Peoples Republic of? China 70 years ago， the government has carried out poverty alleviation and development practice in various fields， including industrial poverty alleviation， special poverty alleviation， urban and rural integration， and social security coverage. By sorting out the practice and content of Chinas poverty alleviation and development， it is concluded that we should adhere to the concept of “people-oriented”， play a leading role in the system， and constantly summarize and improve the mode. We should adhere to the concept of poverty alleviation through development， consolidate the achievements of poverty alleviation and development， and pay attention to the promotion of poverty alleviation and development experience.

Key words： poverty; poverty alleviation and development practice; poverty alleviation and development content; poverty alleviation and development experience; targeted poverty alleviation

中國扶貧開發(fā)實踐是近代以來中國人民長期奮斗的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的必然結(jié)果。自中華人民共和國成立以來，中國扶貧開發(fā)實踐歷經(jīng)70年的發(fā)展，從救濟(jì)式扶貧、經(jīng)濟(jì)體制下廣義扶貧到制度化扶貧，再從有組織、有計劃、大規(guī)模地全方位開發(fā)式扶貧到精準(zhǔn)扶貧，中國不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)理論和政策，探索扶貧開發(fā)模式，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路。

中國扶貧開發(fā)實踐成效顯著，推動中國人民擺脫貧困和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2018年末，全國農(nóng)村貧困人口達(dá)1 660萬人，比2017年末減少了1 386萬人，貧困發(fā)生率1.7%，比2017年減少了1.4個百分點。此外，作為世界上減貧數(shù)量最多的國家，中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%，舉世矚目。

貧困作為一項國際性議題，各國政府都積極參與其中。英美等發(fā)達(dá)國家通過生計調(diào)查的方式確定貧困對象，開展社會救助;北歐地區(qū)通過強(qiáng)調(diào)整體的社會福利，保障全民的基本權(quán)利;發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)保障基本的生活需要、鼓勵就業(yè)和編織社會保護(hù)網(wǎng)等[1]。世界各國政府的扶貧開發(fā)實踐都基于本國國情展開，并與本國的歷史傳統(tǒng)、政治體制、政黨制度、扶貧理論政策等息息相關(guān)，具有濃厚的地域特點。中國扶貧開發(fā)橫跨70年歷史，歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，在70年實踐中取得了寶貴的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗對處于不同發(fā)展階段的世界其他國家而言，尤其是“一帶一路”沿線國家，具有較強(qiáng)的可借鑒性。

本研究采用歷史研究法，梳理中國扶貧開發(fā)70年實踐歷程，歸納扶貧開發(fā)內(nèi)容，得出扶貧開發(fā)經(jīng)驗和未來展望。

1 中國扶貧開發(fā)實踐

中國的扶貧開發(fā)是由政府主導(dǎo)，綜合各方資源進(jìn)行的以消除貧困、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村社會保障為多重目標(biāo)的系統(tǒng)工程[2]。中國扶貧開發(fā)從“摸著石頭過河”，到探索出救濟(jì)模式、幫扶模式、多元開發(fā)模式、深化扶貧模式和精準(zhǔn)扶貧模式，走出了一條獨具中國特色的扶貧開發(fā)道路。

1.1 發(fā)展歷程

關(guān)于中國扶貧開發(fā)發(fā)展歷程的研究，按照時間階段進(jìn)行劃分，研究的時間起始點為1949年，并以1978年、1986年、2001年和2011年為分界線。其中，1949—1977年、1978—1985年、2001—2010年，這3個階段的研究較為成熟，結(jié)論較為一致;出現(xiàn)分歧的是1986—2000年這一階段，陳凌建[3]、高靈芝[4]、劉清榮等[5]將1994年作為分界線;2011年以后尤其是十八大以后，關(guān)于扶貧開發(fā)實踐的研究較少，同時，部分學(xué)者對2020年以后中國扶貧開發(fā)的模式和政策演進(jìn)提出展望和建議。

對按照時間階段劃分的研究進(jìn)行分析后，根據(jù)特定階段不同的經(jīng)濟(jì)社會背景，總結(jié)當(dāng)時的扶貧開發(fā)特征，并根據(jù)扶貧開發(fā)舉措后的成效，本研究將中國扶貧開發(fā)發(fā)展歷程劃分為5個階段，分別是救濟(jì)階段（1949—1977年）、幫扶階段（1978—1985年）、多元開發(fā)階段（1986—2000年）、深化扶貧階段（2001—2010年）和精準(zhǔn)扶貧階段（2011年至今），如圖1所示。

1.2 認(rèn)知變遷

1）貧困認(rèn)知。在貧困認(rèn)知方面，由單一經(jīng)濟(jì)層面發(fā)展到多元層面。改革開放以前，多認(rèn)為貧困集中表現(xiàn)在溫飽問題無法解決，扶貧主要是服務(wù)于經(jīng)濟(jì);1994年，提出扶貧攻堅關(guān)系到社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、共同富裕以及為全面深化改革創(chuàng)造條件[6];2000年以后，更多將扶貧開發(fā)與鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)國家長治久安、建成小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化等緊密結(jié)合;2017年以來，新時代統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略部署，使人們對貧困的認(rèn)知由單一經(jīng)濟(jì)層面發(fā)展到政治、社會、文化、生態(tài)等多元層面[7]。

2）致貧因素。在致貧因素方面，由表面原因發(fā)展到深入原因。1984年，多認(rèn)為自然條件、工作基礎(chǔ)和政策落實情況的差異可導(dǎo)致貧困[8];2000年以后，認(rèn)識到中國在較長時期內(nèi)存在貧困地區(qū)和貧困人口是不可避免的，具體表現(xiàn)為地域發(fā)展不平衡與不充分，對貧困環(huán)境認(rèn)識更深入;2011年以后，又提出因病致貧、因?qū)W致貧等致貧原因。

3）扶貧策略。在扶貧策略方面，由共同富裕發(fā)展到精準(zhǔn)扶貧。扶貧方式和策略更為精準(zhǔn)、更加多元化。1994年，提出除資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)化外，更注重教育、文化和衛(wèi)生;2001年，提出強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展，特別注重生態(tài)、性別和民族視角;2011年，又提出保障扶貧對象義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房;2015年，提出發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷扶貧脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批和社會保障兜底一批。

2 中國扶貧開發(fā)內(nèi)容

2.1 產(chǎn)業(yè)扶貧

中國扶貧開發(fā)始終把發(fā)展農(nóng)業(yè)作為重點。1949年以后，以解放農(nóng)民為特征的土地改革、人民公社化等運動，極大地改善了貧困群體的生存狀況，提高了溫飽水平;1978年以后，以變革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;隨后，繼續(xù)大力推動建設(shè)有特色、有市場的種植業(yè)項目，大力發(fā)展林、牧、漁等。截至2019年，中央一號文件連續(xù)16年以“三農(nóng)”為主題發(fā)布，農(nóng)業(yè)更是首要關(guān)注點。同時，注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和科技扶貧。把科學(xué)技術(shù)的推廣和應(yīng)用作為一項重要內(nèi)容，積極推廣良種良法，在貧困農(nóng)村大力推廣具有地域特色的產(chǎn)業(yè)，與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、勞動密集型企業(yè)、市場流通企業(yè)等進(jìn)行合作，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，逐步形成規(guī)?；?、專業(yè)化的生產(chǎn)格局，這些都對增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力、推動產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有重要意義。

2.2 專項扶貧

殘疾人扶貧包括康復(fù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)、各種所需援助等內(nèi)容，主要是將農(nóng)村地區(qū)的貧困殘疾人普遍納入社會保障范圍，個人繳費部分由政府財政予以補(bǔ)貼，并給予重點保障和特殊扶持，將有勞動能力的貧困殘疾人作為扶貧開發(fā)的重點人群。

教育扶貧包括基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲、改善農(nóng)村中小學(xué)基礎(chǔ)條件、給予貧困學(xué)生生活補(bǔ)助和助學(xué)金等內(nèi)容，主要是在升學(xué)過程中對少數(shù)民族學(xué)生給予加分等優(yōu)惠政策，提高貧困群眾的綜合素質(zhì)特別是科技文化素質(zhì)，實行農(nóng)科教結(jié)合，普通教育、職業(yè)教育和成人教育統(tǒng)籌。

搬遷扶貧是主要瞄準(zhǔn)生存、生產(chǎn)、生活條件不足，自然資源稟賦較差，經(jīng)濟(jì)社會活動落后地區(qū)的特別貧困人口。作為對口幫扶的一項重要措施，在搬遷扶貧中，要堅持自愿、因地制宜、量力而行、注重實效、采取多種形式的原則，要注重搬出地生態(tài)建設(shè)，開展退耕還林還草，調(diào)整好遷入人口和本地人口的關(guān)系，做好搬遷的后續(xù)工作。

此外，還有其他專項扶貧開發(fā)內(nèi)容，如扶貧志愿者行動、“希望工程”等扶貧公益品牌，還有旅游扶貧、健康扶貧等。

2.3 城鄉(xiāng)融入

實現(xiàn)貧困地區(qū)剩余勞動力轉(zhuǎn)移再就業(yè)、充分開發(fā)貧困群體的人力資源、增加貧困群體的工作機(jī)會與收入，是城鄉(xiāng)融入扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容之一。第一，加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)動和貧困地區(qū)剩余勞動力輸出。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市與貧困地區(qū)就勞務(wù)輸出結(jié)成對子，與相關(guān)企業(yè)開展勞務(wù)合作，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)穩(wěn)定有序流動。第二，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，實現(xiàn)貧困群體本地就業(yè)。通過職業(yè)技能培訓(xùn)，與職業(yè)院校、企業(yè)等開展合作，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣彤a(chǎn)業(yè)需求，切實增強(qiáng)貧困地區(qū)剩余勞動力本地就業(yè)的能力，實現(xiàn)脫貧。

2.4 社保兜底

第一，發(fā)揮社會救助制度在扶貧開發(fā)中的兜底保障作用。1956年以來的“五?！惫B(yǎng)制度對農(nóng)村貧困老人發(fā)揮著重要的兜底作用;2016年，農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策銜接，目標(biāo)是確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧[9]。在具體實踐中，對符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并針對不同致貧原因予以精準(zhǔn)幫扶;將返貧家庭納入臨時救助、醫(yī)療救助、最低生活保障等社會救助制度和建檔立卡貧困戶扶貧開發(fā)政策的覆蓋范圍。近年來，社會救助制度總體上覆蓋了貧困群體，隨著“五?！?、最低生活保障制度等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的逐年提高，貧困群體的基本生活需求已經(jīng)得到保障。對基本醫(yī)療保險和大病保險支付后，個人自付費用仍有困難的家庭，將其納入醫(yī)療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶措施。

第二，社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫制度在扶貧開發(fā)中的作用凸顯。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋，60歲以上老人領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金;貧困人口參加農(nóng)村基本醫(yī)療保險的個人繳費部分由財政予以補(bǔ)貼。同時，貧困地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施增加，貧困地區(qū)危房改造、“村改社”等試點不斷推進(jìn)，社會優(yōu)撫等制度發(fā)揮積極作用。

3 中國扶貧開發(fā)經(jīng)驗

關(guān)于中國扶貧開發(fā)經(jīng)驗的已有研究大多是按照扶貧開發(fā)方式進(jìn)行，總結(jié)為制度性扶貧、開發(fā)性扶貧、集中性扶貧、社會性扶貧和開放性扶貧 5種[10]，或總結(jié)為參與式扶貧論、資源動員論、項目扶貧論和綜合開發(fā)論4種。本研究以中國扶貧開發(fā)的實踐邏輯為出發(fā)點，從扶貧開發(fā)的理念、制度和模式3個方面總結(jié)經(jīng)驗。

3.1 堅持“以人為本”理念

人民群眾始終是扶貧開發(fā)政策的根本出發(fā)點和落腳點，中國扶貧開發(fā)充分發(fā)揮了貧困群眾和社會各界人士的力量。①尊重貧困群體的基本人權(quán)，即生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。扶貧開發(fā)的對象是貧困群體，在政策實施中要遵循人人平等、充分尊重貧困群體尊嚴(yán)和人文關(guān)懷的原則，推動和促進(jìn)貧困群體的全面發(fā)展，共享改革和發(fā)展成果。②發(fā)揮貧困群體的積極性和創(chuàng)造性。貧困群體內(nèi)在的扶貧力量是實現(xiàn)農(nóng)村良性、自我循環(huán)及自我可推廣發(fā)展的根本動力和出路。在扶貧開發(fā)實踐中，要抓住貧困群體向往美好生活的迫切需要，開發(fā)其主動脫貧的能動性，將扶貧開發(fā)行動和貧困群體的奮斗緊密結(jié)合在一起。③發(fā)揮德治在扶貧開發(fā)中的作用。在農(nóng)村扶貧開發(fā)中，要深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范，結(jié)合時代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化道德教化在扶貧開發(fā)中的作用，引導(dǎo)貧困群體向上向善、積極脫貧。在搬遷扶貧中，要更加重視徳治，加強(qiáng)移民區(qū)共同價值觀和社會凝聚力、向心力的建設(shè)。④廣泛動員全社會力量共同參與。改革開放以來，各級黨政機(jī)關(guān)、軍隊和武警部隊、國有企事業(yè)單位等率先開展定點扶貧，東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部貧困地區(qū)結(jié)對合作，對推動社會扶貧發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。民營企業(yè)、社會組織和個人通過多種方式積極參與扶貧開發(fā)，社會扶貧日益顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿11]。

3.2 發(fā)揮制度引領(lǐng)作用

在扶貧開發(fā)的不同階段，中國政府制定了戰(zhàn)略性的扶貧開發(fā)政策，規(guī)劃了長期的扶貧開發(fā)策略，指導(dǎo)了扶貧開發(fā)的有序開展。①制度設(shè)計上，注重頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新。制定了大扶貧的扶貧開發(fā)格局、思路和制度，并在全國統(tǒng)一實施，如1994年3月頒布的《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8 000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，提出到2000年基本消除農(nóng)村絕對貧困這一偉大目標(biāo)。②制度實施上，運行高效，成效顯著。要考慮制度實施的效率問題，加快扶貧開發(fā)進(jìn)程，盡早實現(xiàn)脫貧。③制度框架上，銜接緊密。在扶貧開發(fā)的過程中，如何解決政策沖突和制度銜接的問題、形成政策合力是擺在政策執(zhí)行部門面前的一項重要挑戰(zhàn)。2016年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出要“推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接”。通過扶貧制度的立法創(chuàng)新、理論邏輯創(chuàng)新和運行模式創(chuàng)新，對實施過程的關(guān)鍵細(xì)節(jié)做出具體和可操作的規(guī)定，以此來實現(xiàn)制度銜接，同時，制度的有效銜接還依賴于對反貧困政策框架的整體設(shè)計，也需要從信息庫建設(shè)、生計調(diào)查、社會力量參與、政策評估等多方面予以考慮。

3.3 不斷總結(jié)改進(jìn)模式

扶貧開發(fā)模式即政府主導(dǎo)、社會參與、貧困群體自力更生，開發(fā)扶貧、全面發(fā)展的扶貧開發(fā)模式[12]。中國扶貧開發(fā)在實踐中形成了5種模式，分別是救濟(jì)模式、幫扶模式、多元開發(fā)模式、深化扶貧模式和精準(zhǔn)扶貧模式。在不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，采取不同的扶貧開發(fā)模式，形成立體式扶貧開發(fā)體系。針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和貧困狀況，不斷創(chuàng)新、拓展和發(fā)展各項扶貧開發(fā)政策，形成了動態(tài)調(diào)整機(jī)制。如在扶貧開發(fā)早期，以政府為主導(dǎo)的給錢、給物、給基礎(chǔ)設(shè)施的“輸血式”扶貧只能解決一時的困難，要實現(xiàn)后期成果的鞏固和持續(xù)，就要構(gòu)建多層次、全方位、立體式的扶貧開發(fā)體系。中國在實踐中實行低保保生存、救助防返貧、扶貧促發(fā)展、開發(fā)奔小康的立體式扶貧開發(fā)體系[13]，是維持貧困地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展、鞏固脫貧成果長期性和持續(xù)性的重要經(jīng)驗。

“五保”、最低生活保障制度維持貧困群體的最低生活水平，解決基本需求;社會醫(yī)療救助制度解決因病返貧問題;教育救助解決貧困代際傳遞問題等。扶貧開發(fā)是使貧困地區(qū)擺脫貧困、實現(xiàn)發(fā)展的重要措施，包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)、支持農(nóng)業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村社會和保障農(nóng)村社會等方方面面，通過扶貧開發(fā)，滿足貧困地區(qū)實現(xiàn)多元發(fā)展和更高層次發(fā)展的需要，對全面建成小康社會、進(jìn)而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國具有重要意義。

4 展望

1）拓展扶貧開發(fā)事業(yè)。將扶貧開發(fā)作為未來的一項長期工作，拓展扶貧開發(fā)領(lǐng)域，樹立發(fā)展的脫貧觀至關(guān)重要。當(dāng)前，中國相對貧困長期存在，扶貧開發(fā)工作不會因減貧或部分貧困群體脫貧而終止[14]。樹立發(fā)展的脫貧觀，即依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步來緩沖貧困群體的貧困狀況，通過增加貧困群體的收入來實現(xiàn)脫貧。

2）鞏固扶貧開發(fā)成果。鞏固扶貧開發(fā)成果，防止貧困群體再度返貧，是扶貧開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的重要方向。健全風(fēng)險應(yīng)急系統(tǒng)是鞏固扶貧開發(fā)成果的有力舉措。一方面，完善并規(guī)范貧困群體的風(fēng)險評估、風(fēng)險防治和風(fēng)險救助程序，進(jìn)一步健全自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系;另一方面，完善受災(zāi)群眾的生活救助政策，保障其基本生活水平。此外，加大重大疾病和地方病的防控力度，為貧困群體構(gòu)建醫(yī)療風(fēng)險防治與救助網(wǎng)。

3）推廣扶貧開發(fā)經(jīng)驗。中國在扶貧開發(fā)實踐中形成了系統(tǒng)、規(guī)范、可操作的扶貧開發(fā)經(jīng)驗，扶貧開發(fā)的內(nèi)容、模式等日益完善和成熟，并推動扶貧理論創(chuàng)新和相關(guān)政策的調(diào)整。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》提出，通過“走出去”等多種方式，創(chuàng)新機(jī)制、拓寬渠道，加強(qiáng)國際反貧困領(lǐng)域交流，開展減貧項目合作，共享減貧經(jīng)驗，共同促進(jìn)減貧事業(yè)發(fā)展。推動扶貧開發(fā)經(jīng)驗“走出去”，推廣扶貧開發(fā)模式，有利于彰顯中國的大國形象和國際地位。中國助推國際扶貧開發(fā)共享行動，積極推動全球扶貧開發(fā)合作，如“一帶一路”倡議等，為推廣中國扶貧開發(fā)經(jīng)驗提供了國際舞臺、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度優(yōu)勢，既提升了中國扶貧開發(fā)經(jīng)驗傳播的影響力，也提高了中國扶貧開發(fā)經(jīng)驗的適用性。

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[11] 國務(wù)院辦公廳. 《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》[Z]，2014-11-19.

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