發(fā)力“新基建”政府要發(fā)揮五大積極作用

陳智國

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（簡稱“新基建”），自今年政府工作報告明確提出以來，已成為當(dāng)前國內(nèi)最熱門詞匯之一，受到政產(chǎn)學(xué)研等社會各界廣泛關(guān)注。部分學(xué)者將新基建作為激發(fā)新消費需求、助力產(chǎn)業(yè)升級、應(yīng)對疫情沖擊的“良丹妙方”，各地政府也都出臺了一系列新基建相關(guān)的行動方案或投資安排。在當(dāng)前新基建大潮來襲的背景下，新基建到底“新”在什么地方，有怎樣的作用，又會面臨哪些潛在的風(fēng)險，對政府提出了怎樣的要求，尤其需要冷靜的思考。

一、新基建的內(nèi)涵和作用認(rèn)識

新基建這個概念，來源于2018年末的中央經(jīng)濟工作會議，經(jīng)過不斷發(fā)展，最終寫入2020年政府工作報告，提出“要加強新型基礎(chǔ)建設(shè)，發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡(luò)，拓展5G應(yīng)用，建設(shè)充電樁，推廣新能源汽車，激發(fā)新消費需求，助力產(chǎn)業(yè)升級”。根據(jù)國家發(fā)改委新聞發(fā)布會的權(quán)威解釋，新型基礎(chǔ)設(shè)施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系。新基建主要包括三方面內(nèi)容：一是信息基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指基于新一代信息技術(shù)演化生成的基礎(chǔ)設(shè)施，比如，以5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，以人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)中心、智能計算中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施等。二是融合基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指深度應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，支撐傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而形成的融合基礎(chǔ)設(shè)施，比如，智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施等。三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指支撐科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品研制的具有公益屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，比如，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等。

從國家權(quán)威部門的定義，我們不難看出，新基建之所以被冠之以“新基建”，核心在于時代背景、產(chǎn)業(yè)背景的要求，那就是數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，數(shù)據(jù)要素成為經(jīng)濟活動數(shù)字化、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的關(guān)鍵要素。首先，是“設(shè)施新”，信息基礎(chǔ)設(shè)施作為新基建的第一大類別，既是信息技術(shù)進(jìn)步、新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是實現(xiàn)信息技術(shù)、數(shù)據(jù)要素與現(xiàn)實社會及實體經(jīng)濟結(jié)合的重要“連接器”。其次，是“應(yīng)用新”，融合基礎(chǔ)設(shè)施既是對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造升級，同時也是新一代信息技術(shù)產(chǎn)品、服務(wù)深度融合的應(yīng)用場景，進(jìn)而也是支撐要素高效流動配置的支撐性設(shè)施平臺。第三，是“要素新”，在傳統(tǒng)經(jīng)濟時代，土地、資本、人力是經(jīng)濟社會生產(chǎn)系統(tǒng)的關(guān)鍵要素;在數(shù)字經(jīng)濟時代，萬物互聯(lián)，萬物皆為數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)就是生產(chǎn)力，新基建對應(yīng)于數(shù)據(jù)要素，是數(shù)據(jù)要素進(jìn)入實體經(jīng)濟的重要通道，同樣也是虛擬世界與現(xiàn)實世界直接的“轉(zhuǎn)接器”。最后，是“作用方式新”，從本質(zhì)上看，“新基建”核心是新型產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，是以新一代信息技術(shù)、信息產(chǎn)品和信息服務(wù)全面滲透和應(yīng)用為依托，直接作用于信息產(chǎn)業(yè)集群，作用于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化升級，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟質(zhì)量效益的影響更為直接和更為巨大。

正是基于此，各方專家學(xué)者都認(rèn)為，新基建具有對經(jīng)濟發(fā)展的“帶動”“放大”和“乘數(shù)”三大效應(yīng)，既能實現(xiàn)對現(xiàn)有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的有效數(shù)字化改造升級，也有助于催生和培育新技術(shù)、新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，帶動創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實現(xiàn)以“一業(yè)帶百業(yè)”，推動經(jīng)濟增長由傳統(tǒng)要素驅(qū)動、投資規(guī)模驅(qū)動向數(shù)據(jù)要素驅(qū)動轉(zhuǎn)型，是培育經(jīng)濟增長新動能的重要選擇。

二、新基建的投資規(guī)模和帶動效應(yīng)認(rèn)識

2020年以來，面對新冠疫情對中國經(jīng)濟造成的嚴(yán)重影響，為了完成經(jīng)濟增長既定目標(biāo)，各地方政府均出臺了相比往年更為龐大的投資計劃，重點投向就是具有發(fā)展前景的新基建項目。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，全國已有25個省市的政府工作報告提及新基建，其中21個地區(qū)表示將推動5G建設(shè)與布局等相關(guān)工作。

從涵蓋類別來看，新基建涵蓋信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三大類別，涉及5G基站建設(shè)、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等若干領(lǐng)域。從新基建三大類別的屬性來看，信息基礎(chǔ)設(shè)施最為聚向，指向最清晰，與信息產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)系最為密切，是當(dāng)前一段時期能夠產(chǎn)生直接產(chǎn)業(yè)促進(jìn)作用和經(jīng)濟提質(zhì)增效的領(lǐng)域;融合基礎(chǔ)設(shè)施涉及面最廣，又具有顯著的區(qū)域差異，是信息基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施各個領(lǐng)域滲透交叉領(lǐng)域，有些涉及直接的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，有些涉及經(jīng)濟社會各個方面，需要分步驟、分階段有序推進(jìn);創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施最具基礎(chǔ)性和支撐性，涉及重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教設(shè)施等，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟升級、社會進(jìn)步的基礎(chǔ)性創(chuàng)新支撐，大多具有投資周期長、支撐和引領(lǐng)長遠(yuǎn)的特點。

從涉及面和投資角度來看，新基建投資既有投資領(lǐng)域、投資規(guī)模上的優(yōu)勢，也有很強的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動效應(yīng)，特別是在新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。以5G領(lǐng)域為例來看，5G 技術(shù)的快速發(fā)展正在推動包括通信、電子元器件、芯片、終端應(yīng)用等全產(chǎn)業(yè)鏈的升級。從上游基站射頻、光模塊、整機等通信設(shè)備制造業(yè)，到中游網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃設(shè)計與維護(hù)，再到下游終端及應(yīng)用場景，整個生態(tài)系統(tǒng)涉及基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備商、無線網(wǎng)絡(luò)提供商、移動虛擬網(wǎng)絡(luò)提供商、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和維護(hù)公司、應(yīng)用服務(wù)提供商、終端用戶等，預(yù)計可帶來數(shù)十萬億規(guī)模的經(jīng)濟增長。

同時必須注意到，新基建是全新的基礎(chǔ)設(shè)施，但一定不是“平地起高樓”，不是在一片空白的基礎(chǔ)上，大范圍、全領(lǐng)域的投資新建，一定是基于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、硬件基礎(chǔ)設(shè)施的補短板、強功能。目前來看，我國新基建的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，短板效應(yīng)仍然突出，應(yīng)遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，立足資源稟賦和發(fā)展實際，采取“揚長補短”相結(jié)合的方式，統(tǒng)籌推進(jìn)新基建與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

三、發(fā)力新基建需警惕四類風(fēng)險

當(dāng)前社會各界對新基建寄予很高的期望，政府部門已經(jīng)開始行動，產(chǎn)業(yè)界也紛紛摩拳擦掌。從實施的角度來看，新基建由于涉及面廣，參與主體多、資金盤子大，建設(shè)周期長，仍有一系列風(fēng)險亟待提前預(yù)判，高度關(guān)注。

（一）資源錯配的風(fēng)險

資源的有限性決定了資源要素配置的選擇性命題，如何將有限的資源配置在最能發(fā)揮效用的領(lǐng)域，既是經(jīng)濟學(xué)研究的核心命題，也是各級政府需要高度關(guān)注的現(xiàn)實命題。資源要素配置扭曲會帶來有效資源的浪費，使得經(jīng)濟發(fā)展和資源利用效率偏離最優(yōu)狀態(tài)。如果新基建投資與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求不相適應(yīng)，一味超前投資、過度投資，將出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能閑置等現(xiàn)象，會造成嚴(yán)重的資源浪費。避免要素配置扭曲，就要求地方政府推進(jìn)新基建應(yīng)充分結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色、發(fā)展基礎(chǔ)和市場需求，發(fā)揮市場配置資源要素的決定性作用，在立足當(dāng)前、兼顧長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)上，明確當(dāng)前階段需要加緊布局的重點領(lǐng)域，優(yōu)先發(fā)展能夠支撐新基建和新消費同頻共振的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）布局失衡的風(fēng)險

按照國家發(fā)改委公布的范疇，新基建涉及三大類基礎(chǔ)設(shè)施，七大領(lǐng)域，都很關(guān)鍵。當(dāng)前，許多地方部門都把5G、大數(shù)據(jù)中心等作為新基建重點投資項目，紛紛加大投資力度，社會資本也將加速向相關(guān)領(lǐng)域集聚。騰訊5年5000億元、阿里3年2000億元、京東、百度、華為等大企業(yè)紛紛制定發(fā)布各自的新基建行動。地方政府的發(fā)展熱情，資本逐利屬性帶來的企業(yè)短視行為可能性增大，有可能加劇各地新基建布局失調(diào)風(fēng)險，亟需進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。不能僅關(guān)注當(dāng)前熱點領(lǐng)域，而忽視其他基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性領(lǐng)域，更不能脫離地區(qū)實際、盲目建設(shè)。要堅持量力而行、以新帶舊的原則，促進(jìn)新舊基礎(chǔ)設(shè)施體系互聯(lián)互通、開放共享，加速整體轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)新舊發(fā)展動能轉(zhuǎn)換。

（三）財政赤字的風(fēng)險

結(jié)合各省份公布的計劃來看，完成規(guī)模龐大的新基建投資，在很多省份財政資金自給率較低的情況下，財政赤字率提高不可避免。而且，由于新基建項目資金相當(dāng)一部分來源于不計入地方赤字的專項債，未來地方政府的系統(tǒng)性風(fēng)險積累將會加大。要特別注意控制宏觀杠桿率，一方面盡可能保持金融去杠桿的成果，另一方面防范潛在債務(wù)風(fēng)險。地方政府要做好財政承受力評價，控制好投資時序和節(jié)奏安排，創(chuàng)新吸引社會資本參與的方式，避免寅吃卯糧，造成入不敷出、財政赤字加劇的風(fēng)險。

（四）項目運營的風(fēng)險

新基建既然是基建，就具備基礎(chǔ)設(shè)施的公用性屬性，存在建設(shè)周期、運營周期;而且與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施相比，新基建運營管理環(huán)節(jié)要求更高的技術(shù)屬性、專業(yè)屬性，需要專業(yè)團隊的高度、長期參與。同時，由于摩爾定律帶來的信息技術(shù)快速更新迭代影響，在信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也可能存在更快的技術(shù)更新?lián)Q代要求，具備更短的更新?lián)Q代周期。在新基建規(guī)劃設(shè)計之初，就必須考慮其后續(xù)的運營模式、運營機制和運營團隊，充分評估其更新迭代潛在的二次投資需求，避免建設(shè)投資巨大，運營投資更大，建設(shè)易，運營難，設(shè)施閑置或效應(yīng)有限等問題。

四、政府需主動作為，發(fā)揮五大積極作用

新基建本質(zhì)上還是基礎(chǔ)設(shè)施，要充分吸收“四萬億計劃”相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)，做好系統(tǒng)性謀劃與頂層設(shè)計，政府要在“新基建”建設(shè)與運營中，創(chuàng)新思路，主動作為，核心是要扮演好“五類”角色，發(fā)揮市場配置基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮政府作用。

（一）推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，強化新基建頂層設(shè)計

新基建具有基礎(chǔ)性、公共性和通用性等公共服務(wù)屬性，需要政府基于經(jīng)濟社會發(fā)展的大邏輯、大格局、大趨勢，立足區(qū)域現(xiàn)實發(fā)展需求，深化細(xì)化新基建的路線圖設(shè)計，做好財政承受力評價，做好短期、中期、長期謀劃，系統(tǒng)布局新基建中長期規(guī)劃，優(yōu)化區(qū)域、行業(yè)布局，做好時間、空間、總量、結(jié)構(gòu)、時序等統(tǒng)籌安排，完善新基建路線圖、施工圖的頂層設(shè)計，統(tǒng)領(lǐng)全局，創(chuàng)造條件，政府職能要進(jìn)一步實現(xiàn)從指導(dǎo)到引導(dǎo)、從指揮到服務(wù)的角色轉(zhuǎn)換。

（二）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好新基建參與方機制安排

新基建的高度技術(shù)屬性、專業(yè)屬性，決定了社會資本、社會主體必將發(fā)揮主體作用。政府要創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，吸引更多社會主體參與。要暢通要素流動渠道，打破限制民營經(jīng)濟進(jìn)入的條條框框和各種隱性壁壘，為各類主體參與新基建創(chuàng)造良好制度保障。要做好各種制度性安排與設(shè)計，鼓勵不同市場主體靈活運用項目混改、技術(shù)入股、知識產(chǎn)權(quán)入股等方式開展合作，探索政企合作、多種所有制、多種主體協(xié)同合作模式。要平衡各方需求，做好利益共享機制設(shè)計，保障不同市場主體平等獲取生產(chǎn)要素、市場機會，推動要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

（三）做好需求分析，提升新基建項目發(fā)包管理

新基建項目的公共屬性，決定了各級政府是新基建項目的買單者和最終產(chǎn)權(quán)方。鑒于新基建項目的高精尖技術(shù)屬性、專業(yè)屬性，各級政府部門要著力做好新基建項目的需求調(diào)研，按階段、按時序、按緊缺急需度，完善新基建項目管理，當(dāng)好“新基建”項目的發(fā)包方，設(shè)計各類應(yīng)用場景，通過公開招標(biāo)、揭榜制、定向征集、城市發(fā)布、城市合伙人等多種方式、強化各類應(yīng)用場景向企業(yè)開放，鼓勵參與企業(yè)將新技術(shù)、新模式與區(qū)域應(yīng)用場景深度結(jié)合，以新技術(shù)應(yīng)用推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)鏈融通發(fā)展，積極推廣新業(yè)態(tài)、新模式，加快培育區(qū)域新的經(jīng)濟增長點。

（四）做好融資安排，探索新基建多元化融資渠道

新基建投資規(guī)模大、周期長，僅靠財政投資、專項債融資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要充分調(diào)動社會投資的積極性，努力實現(xiàn)項目融資的多元化、可持續(xù)性。政府部門要立足當(dāng)?shù)刎斦罩顩r，結(jié)合新基建項目投資計劃安排，做好新基建項目的金融服務(wù)供給，優(yōu)化完善政策設(shè)計，通過 PPP、BOT、BT、TOT等多種合作方式，引入企業(yè)債券、信托融資、私募股權(quán)投資、中期票據(jù)、供應(yīng)鏈金融等模式拓展新基建融資渠道，鼓勵政府、企業(yè)、社會力量進(jìn)行合作，發(fā)揮政府投資的“四兩撥千斤”作用。從投融資角度來看，新基建相關(guān)技術(shù)具備交叉運用、相互賦能、深度融合等特性，需要針對不同技術(shù)形態(tài)、不同領(lǐng)域、不同階段的融資需求綜合運用各類投融資工具，保障新基建項目不同階段的融資需求，實現(xiàn)新基建項目建設(shè)、運營的持續(xù)性和資金平衡性。

（五）深化合作治理，探索新基建多元參與共贏模式

新基建是一種信息技術(shù)與實體經(jīng)濟、社會發(fā)展深度融合的全新嘗試，在體制機制、政策支撐、融資支持、項目管理、多元主體協(xié)同等方面都需要一系列制度性安排與治理性探索。政府要深入研究新基建各個領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)屬性和發(fā)展趨勢，積極設(shè)計新基建項目參與規(guī)則、運行機制，探索多元共治共贏模式。要超前做好風(fēng)險預(yù)判，針對財政承受能力、投融資風(fēng)險、項目建設(shè)、項目運營等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好風(fēng)險預(yù)案。要針對各方主體在參與過程中的行為規(guī)范、市場規(guī)則，做好違規(guī)懲戒，建立相應(yīng)黑白名單制度，確保新基建項目有序進(jìn)展，發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟社會效應(yīng)。

從經(jīng)濟學(xué)角度來看，與消費需求和凈出口不同的是，新基建可以同時提升供給側(cè)和需求側(cè)，是供需雙螺旋互動模式的整體升級。從供給端來看，新基建既拓展了生產(chǎn)可能性邊界，有助于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化賦能，有助于新產(chǎn)業(yè)的培育孵化，可以持續(xù)為經(jīng)濟社會各部門運行賦能。從需求側(cè)來看，新基建有助于拉動以信息技術(shù)為代表的數(shù)字產(chǎn)品、數(shù)字經(jīng)濟的深度融合應(yīng)用，對提高我國科技創(chuàng)新活力、拉動消費新業(yè)態(tài)新模式、提升公共服務(wù)治理水平等都具有積極的示范價值。

（作者為中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊雜志社新發(fā)展研究院副院長）