阿聯(lián)酋：世襲制中的聯(lián)邦制

陳科宇

阿聯(lián)酋棕櫚島

以色列總理內(nèi)塔尼亞胡最近在推特上發(fā)布的視頻中，將海灣合作委員會(huì)六國(guó)之一的阿聯(lián)酋稱為“民主國(guó)家”，引起軒然大波。

該視頻節(jié)選自內(nèi)塔尼亞胡接受阿拉伯天空新聞電視臺(tái)的一段采訪。在訪談中，他談到以色列與阿聯(lián)酋于此前一周達(dá)成的和平協(xié)議及外交關(guān)系正?；?。在被問(wèn)及“該協(xié)議如何促進(jìn)地區(qū)和平”時(shí)，內(nèi)塔尼亞胡表示：“協(xié)議將阿聯(lián)酋與以色列連接在一起;兩國(guó)都是先進(jìn)的民主國(guó)家?！?/p>

內(nèi)塔尼亞胡隨后刪除了推文，但“錯(cuò)誤離譜”的言論仍在發(fā)酵，更有評(píng)論稱內(nèi)塔尼亞胡“為獨(dú)裁政權(quán)洗白”。

民主“例外論”

在20世紀(jì)50年代末提出的民主現(xiàn)代化理論中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將推動(dòng)民主化的進(jìn)程。它的理論邏輯是：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)中產(chǎn)階級(jí)的興起與受教育階層的擴(kuò)大，在物質(zhì)需求得到滿足的情況下，人們要求獲得越來(lái)越多的政治權(quán)利，從而推動(dòng)社會(huì)向民主國(guó)家的變革。但在海灣地區(qū)的富裕石油出口國(guó)這里，研究民主轉(zhuǎn)型的學(xué)者卻遇到棘手的問(wèn)題。

海灣合作委員會(huì)（GCC）成員國(guó)，包括巴林、科威特、阿曼、沙特阿拉伯、卡塔爾和阿聯(lián)酋。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2019年估算，6個(gè)國(guó)家的人均GDP從最低約1.7萬(wàn)美元（阿曼）到最高約6.9萬(wàn)美元（卡塔爾）不等，較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻難以引發(fā)民主轉(zhuǎn)型。

根據(jù)慣例，阿聯(lián)酋總統(tǒng)由阿布扎比酋長(zhǎng)擔(dān)任，而總理由迪拜酋長(zhǎng)擔(dān)任。

由于這些國(guó)家講阿拉伯語(yǔ)，且地處中東地區(qū)，民主化嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致“阿拉伯例外論”或“中東例外論”的興起;而由于它們信仰伊斯蘭教，也有學(xué)者稱之為“伊斯蘭例外論”。

在“例外論”的現(xiàn)象之下，學(xué)者通常將其原因歸結(jié)于這些國(guó)家的政治體制與自然資源—它們既是世襲的君主制國(guó)家，又坐擁豐富的石油資源。一方面，政教合一與家族統(tǒng)治的傳統(tǒng)，使政權(quán)的合法性根深蒂固，因此民主化進(jìn)程發(fā)展緩慢;另一方面，殖民者曾在海灣國(guó)家大肆攫取石油資源，世襲統(tǒng)治集團(tuán)有著直接獲取石油租利的傳統(tǒng)，形成“路徑依賴”，短時(shí)間難以改變;為維持社會(huì)穩(wěn)定，統(tǒng)治集團(tuán)將租利作為福利分配給民眾，換取對(duì)政權(quán)合法性的支持。

巨額的“財(cái)政引誘”，是這些國(guó)家能抵御“阿拉伯之春”沖擊的原因之一。據(jù)估計(jì)，沙特在2011年5月宣布的一攬子福利計(jì)劃高達(dá)1300億美元;而阿聯(lián)酋的國(guó)家財(cái)富保證本國(guó)人的需求得到滿足，包括免費(fèi)的住房、醫(yī)療、教育，以及大幅能源補(bǔ)貼等?！稌r(shí)代》周刊在報(bào)道中引述阿聯(lián)酋一位年輕工程師的話：“我們還能需要什么呢？”

獨(dú)特阿聯(lián)酋

乍看之下，這些國(guó)家的政治體制有著共性，它們都是父系世襲的君主制酋長(zhǎng)國(guó)。但過(guò)于強(qiáng)調(diào)共性，似乎容易讓人忽視這些國(guó)家政治制度之間的內(nèi)在差異。

不同于其他5個(gè)國(guó)家，阿聯(lián)酋是由7個(gè)酋長(zhǎng)國(guó)（包括阿布扎比、迪拜、沙迦、富查伊拉、烏姆蓋萬(wàn)和阿治曼）組成的聯(lián)邦制國(guó)家，也是海合會(huì)國(guó)家中唯一的聯(lián)邦制國(guó)家。每個(gè)酋長(zhǎng)國(guó)的政府事務(wù)，由酋長(zhǎng)自行決策。

根據(jù)1971年的憲法，酋長(zhǎng)國(guó)各自保留石油開采權(quán)與財(cái)政權(quán)等權(quán)力。憲法還設(shè)立總統(tǒng)與副總統(tǒng)職位作為國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)，他們由7個(gè)酋長(zhǎng)國(guó)的酋長(zhǎng)組成的聯(lián)邦最高委員會(huì)選舉產(chǎn)生;作為政府首腦的總理兼任副總統(tǒng)職務(wù)，并領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣—部長(zhǎng)委員會(huì)。根據(jù)慣例，阿聯(lián)酋總統(tǒng)由阿布扎比酋長(zhǎng)擔(dān)任，而總理由迪拜酋長(zhǎng)擔(dān)任。

聯(lián)邦國(guó)民議會(huì)是阿聯(lián)酋的立法機(jī)構(gòu)，由40名成員組成，其中一半成員由各位酋長(zhǎng)任命，控制全部的立法機(jī)構(gòu)權(quán)力;另一半成員僅承擔(dān)咨詢顧問(wèn)工作，由各酋長(zhǎng)國(guó)指定的選舉人團(tuán)（electoral college）投票產(chǎn)生。

阿聯(lián)酋司法機(jī)構(gòu)中，最高法院的5位法官由最高委員會(huì)任命，負(fù)責(zé)決定聯(lián)邦法律是否違憲，或協(xié)商解決酋長(zhǎng)國(guó)之間的爭(zhēng)議。雖然阿聯(lián)酋的立法以伊斯蘭教法為基礎(chǔ)，但實(shí)行非常溫和的伊斯蘭教法，也擁有世俗的司法體制，同時(shí)使伊斯蘭教法與當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制相融合。

批評(píng)人士對(duì)阿聯(lián)酋政體的批評(píng)點(diǎn)，主要集中在“世襲制度”“缺少政黨政治”“沒(méi)有普選”等方面。就連選舉一半立法機(jī)構(gòu)成員的選舉人團(tuán)制度，也是2006年才引入。

2015年，阿聯(lián)酋70%的GDP來(lái)自非石油產(chǎn)業(yè)，包括傳媒、電信、旅游、制造及商業(yè)航空

然而，為阿聯(lián)酋的政治體制辯護(hù)的學(xué)者認(rèn)為，批評(píng)者只是套用西方關(guān)于“民主”的教條。根據(jù)這些條條框框?qū)Π⒙?lián)酋的政體提出批評(píng)，并沒(méi)有考慮到文化和傳統(tǒng)的重要性、人們對(duì)西方民主體制的熟悉程度，以及統(tǒng)治階層與公民之間和諧關(guān)系的根基等方面。評(píng)價(jià)“民主與否”的依據(jù)，不應(yīng)該僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人怎樣選舉產(chǎn)生，而是領(lǐng)導(dǎo)體制的運(yùn)作是否是為了實(shí)現(xiàn)公民的愿望、提高公民的滿足感。

與石油豐富的阿布扎比和迪拜相比，阿聯(lián)酋北部的其他5個(gè)酋長(zhǎng)國(guó)非常貧窮。

基于這樣的假設(shè)，這些學(xué)者用阿倫·利普哈特的“協(xié)和式民主模式”來(lái)解釋阿聯(lián)酋的制度。它將人們對(duì)部落酋長(zhǎng)組成領(lǐng)導(dǎo)集體的贊同程度納入考量，原因是對(duì)于落實(shí)協(xié)和式民主，“聯(lián)邦制是非常具有前景的方式”，它是以包容的精神，協(xié)調(diào)處于共同政治體制下各社會(huì)團(tuán)體間的分歧差異。

此外，阿聯(lián)酋也在采取政策措施緩解已經(jīng)存在的問(wèn)題，避免它們發(fā)展成對(duì)政權(quán)穩(wěn)定性的實(shí)質(zhì)威脅。首先，阿聯(lián)酋一直在想方設(shè)法降低對(duì)外來(lái)人口的依賴，如限制每家雇用家政人員的數(shù)量，禁止收入最低的勞務(wù)人員攜帶家人。但政策收效甚微，自1997年以來(lái)，外來(lái)人口的占比一直處于80%左右，未出現(xiàn)大幅變化。

阿聯(lián)酋并不是美國(guó)那樣的“大熔爐”。來(lái)自各國(guó)的不同種族群體，保持各自的文化認(rèn)同，但又彼此包容、互不打擾;其中最大的群體是印度人、巴基斯坦人、孟加拉國(guó)人與菲律賓人，他們有自己的學(xué)校和信仰場(chǎng)所。而且政府要求基本上所有外國(guó)人在勞動(dòng)合同結(jié)束后離開阿聯(lián)酋，而不是提供入籍資格。統(tǒng)治階層這樣的觀念，源于阿聯(lián)酋的部落傳統(tǒng)—家庭排在首要地位，盡管對(duì)外來(lái)人口熱情相待，但他們并不屬于家庭的一部分。

破解“石油詛咒”

石油資源的分布不均，造成7個(gè)酋長(zhǎng)國(guó)發(fā)展水平不均衡。與石油豐富的阿布扎比和迪拜相比，阿聯(lián)酋北部的其他5個(gè)酋長(zhǎng)國(guó)非常貧窮。雖然阿聯(lián)酋從未經(jīng)歷周邊國(guó)家那樣的動(dòng)蕩局勢(shì)，但阿聯(lián)酋聯(lián)邦政府在采取行動(dòng)解決酋長(zhǎng)國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)不平等問(wèn)題，釋放善意的同時(shí)，也展示“阿聯(lián)酋是一個(gè)整體”。

過(guò)去幾十年來(lái)，這些酋長(zhǎng)國(guó)不得不依賴聯(lián)邦政府的援助。聯(lián)邦政府除了2011年宣布投資15.5億美元擴(kuò)建水電供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施外，還規(guī)劃修建大型煉油廠、修復(fù)居民危房等。雖然這些支出比起阿布扎比和迪拜自身的開發(fā)項(xiàng)目?jī)H是“九牛一毛”。

阿布扎比和迪拜在全球?qū)用骘w速發(fā)展，這些增長(zhǎng)形成“涓滴效應(yīng)”，的確為其他酋長(zhǎng)國(guó)帶來(lái)幫助。成員國(guó)之間這種緊密相助的關(guān)系，仍然為阿聯(lián)酋政體帶來(lái)穩(wěn)定。

雖然阿聯(lián)酋的巨大油氣資源為經(jīng)濟(jì)帶來(lái)貢獻(xiàn)，但對(duì)于“石油詛咒”的擔(dān)憂一直未有間斷?！笆驮{咒”或廣義上的“資源詛咒”，被用于解釋一些自然資源豐富的國(guó)家出現(xiàn)長(zhǎng)期性的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，甚至經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比一些自然資源稀缺的國(guó)家更為緩慢。

通常而言，擁有豐富的自然資源不是問(wèn)題，關(guān)鍵在于自然資源是否產(chǎn)生巨額租利，以及精英統(tǒng)治階層如何運(yùn)用這些租利：據(jù)為己有？發(fā)放居民福利？投資發(fā)展重要產(chǎn)業(yè)？由于自然資源開采存在不可持續(xù)性，開采殆盡后再尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)顯然不是明智之舉。

阿聯(lián)酋政府從20世紀(jì)80年代開始，就打造油氣相關(guān)的制造業(yè)，目的是利用自然資源稟賦反哺相關(guān)工業(yè)。這包括出臺(tái)政策支持工業(yè)活動(dòng)的發(fā)展，如對(duì)生產(chǎn)所需的進(jìn)口機(jī)械、零部件、原材料免征關(guān)稅。之后，阿聯(lián)酋又進(jìn)一步實(shí)施經(jīng)濟(jì)多元化戰(zhàn)略，重點(diǎn)培養(yǎng)旅游、金融、零售批發(fā)貿(mào)易等行業(yè)。

經(jīng)濟(jì)多元化取得重要成就。2015年，阿聯(lián)酋70%的GDP來(lái)自非石油產(chǎn)業(yè)，包括傳媒、電信、旅游、制造及商業(yè)航空。在阿聯(lián)酋的“2021愿景”中，政府設(shè)定的目標(biāo)是：非石油產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)到80%，進(jìn)一步轉(zhuǎn)型為多元知識(shí)經(jīng)濟(jì)。

迄今為止，通過(guò)政府主導(dǎo)的政策緩解了外來(lái)人口過(guò)多、酋長(zhǎng)國(guó)之間貧富差距、油氣產(chǎn)業(yè)單一等壓力，阿聯(lián)酋獨(dú)特的政治體制似乎仍能維持穩(wěn)定。但對(duì)政府政策與統(tǒng)治階級(jí)的問(wèn)責(zé)，仍然在公開討論的范圍之外。在“缺少政治參與”方面，政府依然面臨批評(píng)。

持續(xù)的經(jīng)濟(jì)模式向多元化轉(zhuǎn)變，可能帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化;多元的社會(huì)團(tuán)體，也可能要求通過(guò)合法渠道表達(dá)自己的意見(jiàn)，即使不是民主選舉的訴求。當(dāng)壓力達(dá)到臨界點(diǎn)時(shí)，政府也許會(huì)被迫對(duì)體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整修繕，例如，修改立法機(jī)構(gòu)選舉規(guī)定，使聯(lián)邦國(guó)民議會(huì)的全部成員通過(guò)選舉產(chǎn)生，從而賦予統(tǒng)治集團(tuán)以外的機(jī)構(gòu)與人員更大的決策權(quán)，以及更廣泛的政治參與權(quán)。