壓力型體制下貧困治理的基層條塊協(xié)同邏輯

曾明

關(guān)鍵詞：貧困治理;條塊關(guān)系;條塊聯(lián)合體;協(xié)同治理;壓力傳導(dǎo)

摘 要：通過構(gòu)建一個(gè)壓力傳導(dǎo)下條塊協(xié)同治理邏輯的分析框架，研究了脫貧攻堅(jiān)中的壓力傳導(dǎo)對條塊關(guān)系的影響。研究發(fā)現(xiàn)，為了有效推動(dòng)各級黨委政府按時(shí)完成政策目標(biāo)，中央層層壓實(shí)貧困治理責(zé)任，并通過督查巡查、扶貧審計(jì)，成效考核，結(jié)果評估等方式進(jìn)行過程監(jiān)控和結(jié)果考核，從而引發(fā)縣鄉(xiāng)兩級政府內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整?？h鄉(xiāng)政府會(huì)構(gòu)建條塊聯(lián)合體，形成貧困治理中的基層條塊協(xié)同的地方治理方式。這一發(fā)現(xiàn)表明，面對層層壓實(shí)責(zé)任的中心工作，基層治理中地方政府會(huì)主動(dòng)改變倒三角型政府治理結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)出來的條塊分割，而采取縱向塊塊、條塊協(xié)同的合作治理邏輯。

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-2435（2020）05-0087-08

Grassroots Stripe-Block Collaborative Logic of Poverty Governance under the Pressure-Driven System

ZENG Ming （College of Law and Political Science， Nanjing University of Information Science & Technology， Nanjing 210044， China）

Key words： poverty governance; stripe-block relationship; tripe-block complex; collaborative governance; pressure conduction

Abstract： By constructing an analytical framework of the logic of stripe-block （tiaokuai） coordinated governance under the pressure conduction， the stripe-block relationship influenced by the pressure conduction in the poverty alleviation is studied. Its findings are： in order to urge committees of CCP and governments at all levels to implement the policy of poverty alleviation targets， the central committee and government press the responsibility to every level of the local governments， and conduct process supervision and result assessment by supervision and inspection， audit， effectiveness assessment， performance assessment， etc， triggering the county and township governments a strategic response. They establish a combination of stripe-block， to relieve poverty in the way of grass-roots stripe-block collaboration governance. This study shows that in the face of the central task of layer upon layer compaction pressure， the local government will actively change the stripe-block division embodied in the inverted triangular governmental governance structure in the grassroots governance， but adopt a logic of stripe-block collaborative governance between vertical superior governmental function departments and subordinate governments and among different function departments.

一、研究背景與研究問題

壓力型體制是指“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價(jià)體系”。[1]28它是解釋中國國家治理體系特點(diǎn)的一個(gè)重要理論，獲得學(xué)界高度關(guān)注。但這一體制的運(yùn)作會(huì)對基層條塊關(guān)系產(chǎn)生何種影響的研究卻并不多見。脫貧攻堅(jiān)作為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的關(guān)鍵，成為這一壓力型體制實(shí)踐的一個(gè)最佳觀察視角。自2013年以來，中國的貧困治理已經(jīng)上升到了國家戰(zhàn)略的高度，中央政府向下傳導(dǎo)的不僅僅是貧困治理的政府責(zé)任，更是超常規(guī)的政治壓力。為了破除各種體制機(jī)制的障礙，全國上下形成最廣泛的合力以打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。中央不斷強(qiáng)化自上而下的政治動(dòng)員，根據(jù)“中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)，市（地）縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，把脫貧攻堅(jiān)具體責(zé)任最終壓實(shí)到了縣鄉(xiāng)兩級政府。

在這樣一種責(zé)任層層向下壓實(shí)的過程中，縣域條塊關(guān)系，即縣級條線職能部門及其延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站、所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍繞貧困治理目標(biāo)產(chǎn)生的相互作用和相互影響的關(guān)系，成為政策執(zhí)行過程中各行政主體間關(guān)系的核心。由于“軸心輻射式”的國家整合方式與條塊之間“職責(zé)同構(gòu)”的關(guān)系，條塊關(guān)系既有統(tǒng)一合作的一面，也有矛盾與沖突的一面。[2]條塊之間從分割到協(xié)同甚至共謀的關(guān)系轉(zhuǎn)換遵循利益博弈原則。在常態(tài)治理時(shí)期，其運(yùn)行模式是條塊結(jié)合，以條為主，而在運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)期則是條塊結(jié)合，以塊為主。[3]有時(shí)在項(xiàng)目制下條塊間存在很大的非制度化的協(xié)作與共謀，[4]或是對政策執(zhí)行達(dá)成“共識性變通”。[5]但這些并不是一種制度化的體制安排;大多情況下，各個(gè)主管部門和下級政府間仍是自成體系，形成條條分割、條塊分割和塊塊分割。[6]如果在脫貧攻堅(jiān)中也是如此，那么這將進(jìn)一步加劇“上面千條線，下面一根針”的擠兌現(xiàn)象，影響中央重大戰(zhàn)略決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此面對扶貧責(zé)任的壓力，基層政府會(huì)如何調(diào)整條塊關(guān)系來實(shí)現(xiàn)貧困的有效治理呢？

從基層脫貧攻堅(jiān)的治理體制與工作機(jī)制來看，面對巨大的政治壓力，基層政府會(huì)主動(dòng)地通過條塊協(xié)同來克服條塊分割弊端，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。條塊關(guān)系呈現(xiàn)出了條塊協(xié)同治理的邏輯。這為全面理解脫貧攻堅(jiān)工作取得的巨大成就及其體現(xiàn)的中國治理的制度優(yōu)勢提供了一個(gè)很好的視角。然而，盡管自從精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，貧困治理又一次成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)，但在近些年的研究中，基于條塊關(guān)系視角對此進(jìn)行解讀的幾乎沒有。本文的貢獻(xiàn)在于：第一，在現(xiàn)有文獻(xiàn)中第一次系統(tǒng)性地分析了壓力型體制下基層政府在脫貧攻堅(jiān)工作中的條塊協(xié)同治理邏輯;第二，在此基礎(chǔ)上，深入描述和分析了一個(gè)縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門在貧困治理上的協(xié)同結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作，以此提供條塊關(guān)系協(xié)同治理的基層實(shí)踐知識。這一研究也表明，面對重重壓力下的中心工作，基層治理并非總是呈現(xiàn)“下面一根針”的倒三角型政府治理結(jié)構(gòu)，而是上下塊塊、條塊協(xié)同的合作治理，從而有效實(shí)現(xiàn)上級的政策目標(biāo)。

二、脫貧攻堅(jiān)壓力傳導(dǎo)的理論邏輯

（一）脫貧攻堅(jiān)壓力傳導(dǎo)的構(gòu)成要素

根據(jù)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制、監(jiān)督體系、考核評估體系和相關(guān)激勵(lì)制度等制度安排以及脫貧攻堅(jiān)的地方實(shí)踐來看，目標(biāo)任務(wù)壓力、監(jiān)督考核評估壓力以及競爭性壓力共同促成了脫貧攻堅(jiān)壓力向縣域的傳導(dǎo)。

行政問責(zé)制下共有的問責(zé)情境是目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)督考核評估兩個(gè)壓力要素傳導(dǎo)的共同基礎(chǔ)。基于行政問責(zé)的壓力，中央政策目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)督考核評估才能成為壓力傳導(dǎo)的載體，促使地方各級政府去落實(shí)中央政策。目標(biāo)任務(wù)壓力傳導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是目標(biāo)約束，而監(jiān)督考核評估壓力傳導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是過程監(jiān)控和結(jié)果評價(jià)。中央為了高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，對過程、結(jié)果、績效會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和考核評估。上級政府也會(huì)層層對下開展各種類型的監(jiān)督，并進(jìn)行階段性的考核評估，然后又會(huì)重新開展新一輪的監(jiān)督工作?？偟膩碇v，目標(biāo)任務(wù)壓力和監(jiān)督考核評估壓力是一個(gè)壓力傳導(dǎo)遞進(jìn)和循環(huán)的過程。上級政府將脫貧攻堅(jiān)整體目標(biāo)任務(wù)向縣級政府的分解下沉構(gòu)成第一階段的壓力傳導(dǎo)。第二階段是監(jiān)督考核評估。單純的任務(wù)下壓有可能觸發(fā)縣級政府策略性的回應(yīng)，通過行政問責(zé)才能使壓力壓實(shí)。第二階段的壓力傳導(dǎo)發(fā)生后，所發(fā)現(xiàn)的問題以及結(jié)果的好壞會(huì)重新觸發(fā)目標(biāo)任務(wù)壓力，繼而推動(dòng)縣級政府不斷整改問題，優(yōu)化脫貧攻堅(jiān)工作。同時(shí)，因績效評價(jià)與脫貧政績晉升機(jī)制導(dǎo)致的競爭性激勵(lì)，使得各基層政府間形成地區(qū)性的競爭壓力并貫穿整個(gè)脫貧攻堅(jiān)過程，激勵(lì)縣級政府及其官員全力開展脫貧攻堅(jiān)。

（二）脫貧攻堅(jiān)壓力的傳導(dǎo)路徑

脫貧攻堅(jiān)壓力傳導(dǎo)的路徑是基于科層制邏輯自上而下的傳導(dǎo)過程。壓力傳導(dǎo)的路徑型塑了脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的基層條塊關(guān)系的協(xié)同機(jī)制。（見圖1）

要實(shí)現(xiàn)全面脫貧，必須同時(shí)激發(fā)中央與地方的積極性。中央必須把這一目標(biāo)任務(wù)分解給地方政府，通過國務(wù)院扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國脫貧攻堅(jiān)工作，國務(wù)院扶貧辦作為具體政府職能部門來執(zhí)行，然后通過脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系，明確各級黨委政府及其職能部門、甚至軍隊(duì)和武警部隊(duì)等的扶貧工作分工，層層壓實(shí)脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任。中西部22個(gè)省份黨政主要負(fù)責(zé)同志與中央簽署了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，立下軍令狀。各市、縣、鄉(xiāng)、村也層層簽訂責(zé)任書，同時(shí)通過紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)與第三方評估等方式，在扶貧領(lǐng)域?qū)嵭卸嗲廊轿坏谋O(jiān)督和最嚴(yán)格的考核與問責(zé)。在這種約束性的壓力傳導(dǎo)機(jī)制之外，通過在扶貧中“鍛煉干部、使用干部、考察干部”“貧困縣不摘帽、主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部崗位不變”等干部激勵(lì)的方式，使脫貧工作績效直接影響官員晉升，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)與個(gè)體目標(biāo)的激勵(lì)兼容，也推動(dòng)了脫貧工作的地區(qū)競爭。中央政策目標(biāo)也因此最終層層壓實(shí)到了縣級政府與縣鄉(xiāng)各級干部身上。正因?yàn)槿绱?，條塊之間就有了協(xié)同治理貧困的壓力與動(dòng)力。

（三）脫貧攻堅(jiān)壓力傳導(dǎo)的過程

運(yùn)動(dòng)式扶貧工作模式是形塑脫貧攻堅(jiān)壓力場域的環(huán)境基礎(chǔ)。在這一場域中，壓力以多種形式在科層體制內(nèi)部進(jìn)行縱向和橫向傳導(dǎo)，從而使得每個(gè)層級的條塊組織都承擔(dān)來自上級政府的任務(wù)壓力、監(jiān)督壓力、考核壓力、問責(zé)壓力。[7]在“目標(biāo)管理責(zé)任制”的邏輯下，[8]上級黨委和政府對下級政府及其職能部門具有很強(qiáng)的目標(biāo)管理約束，具體表現(xiàn)為對下一層級政府的目標(biāo)任務(wù)“強(qiáng)壓力”傳導(dǎo)。脫貧攻堅(jiān)也會(huì)在壓力型體制下通過目標(biāo)管理責(zé)任制的機(jī)制安排，使體制內(nèi)每個(gè)有相關(guān)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的條塊單位之間存在壓力的傳導(dǎo)。從中央垂直管理延伸到地方的各級職能部門以及歸口管理下受到“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的職能部門，主要承擔(dān)了其所主管的扶貧開發(fā)領(lǐng)域的壓力。它還會(huì)通過科層為體，項(xiàng)目為用的項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯，[9]實(shí)現(xiàn)“條條”到某一層級政府的傳導(dǎo)。依托條塊組織結(jié)構(gòu)，壓力在層層傳導(dǎo)下沉后，最終落在具體施策的執(zhí)行者——縣鄉(xiāng)政府身上。行政權(quán)力有時(shí)干脆直接跨越了中層部門（縣處級）直接向基層（鄉(xiāng)科級）滲透，形成跨層級治理;[10]有時(shí)還會(huì)通過科層制的“嵌入”進(jìn)一步強(qiáng)化壓力的傳導(dǎo)與下沉，[11]最終產(chǎn)生基層條塊間協(xié)同治理關(guān)系。

三、壓力傳導(dǎo)下基層條塊協(xié)同形成邏輯

從壓力傳導(dǎo)的邏輯來看，在整個(gè)脫貧攻堅(jiān)期沒有“置身事外”的條條與塊塊系統(tǒng)。特別是在基層上下級政府之間，約束性與競爭性的壓力傳導(dǎo)同時(shí)發(fā)生。常規(guī)時(shí)期的基層條塊關(guān)系在壓力傳導(dǎo)的作用下不得不進(jìn)行調(diào)試，形成了基層條塊關(guān)系的協(xié)同機(jī)制。（見圖2）

這一觸發(fā)邏輯是目標(biāo)任務(wù)壓力、監(jiān)督考核評估壓力與競爭性壓力傳導(dǎo)共同作用的結(jié)果。通過它們的綜合作用勾連起條塊之間的互動(dòng)，使得脫貧攻堅(jiān)的主要執(zhí)行者——縣鄉(xiāng)條塊之間也形成了協(xié)調(diào)、合作治理貧困的關(guān)系。

（一）目標(biāo)任務(wù)壓力的觸發(fā)機(jī)制

中國各級政府間關(guān)系和政府治理的特征體現(xiàn)出很強(qiáng)的“行政發(fā)包制”特點(diǎn)。[12]其核心邏輯是因?yàn)榈燃壭缘慕M織關(guān)系，上一層級政府對下一層級政府具備極強(qiáng)的行政約束，下級政府必須對上級政府的發(fā)包任務(wù)負(fù)責(zé)。基于這一邏輯，中央按照屬地管理的原則，將脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)整體發(fā)包給各地方政府，體現(xiàn)的是縱向塊塊的發(fā)包關(guān)系。但在實(shí)際工作中，除了省級與中央政府簽訂的總發(fā)包任務(wù)責(zé)任書以外，分解到中央各職能部門的脫貧任務(wù)也被下壓委托到省級職能部門。省、市、縣三級政府也按照這一“發(fā)包—委托”的邏輯將塊塊發(fā)包和部門條條委托的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)一直下沉到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。隨之而來的還有一套完整的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制。以省、市、縣、鄉(xiāng)四級黨委書記層層簽訂責(zé)任書的制度安排，將各個(gè)層級的塊塊緊密約束在脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制之中，構(gòu)建起上下級塊塊之間的責(zé)任聯(lián)結(jié)，即上級政府的責(zé)任內(nèi)容實(shí)際上就包含了下級政府的責(zé)任內(nèi)容，上級塊塊需要承受來自下級塊塊完成結(jié)果的連帶責(zé)任。組織在特定政治環(huán)境中的運(yùn)作過程實(shí)際是一個(gè)構(gòu)建利益聯(lián)合體的過程。[13]在“目標(biāo)任務(wù)—責(zé)任約束”的壓力作用下，條條與塊塊之間基于利益的合作，構(gòu)成了一個(gè)應(yīng)對目標(biāo)任務(wù)壓力的“條塊聯(lián)合體”。各級政府建立起了一套省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府上下“職責(zé)同構(gòu)”的脫貧攻堅(jiān)工作指揮體系，1從而重構(gòu)了以往扶貧開發(fā)工作的組織運(yùn)行邏輯，構(gòu)建起“條條”與“塊塊”組織聯(lián)結(jié)，打破了條塊分割的壁壘，將各個(gè)層級的“條條”與“塊塊”納入“一榮俱榮，一損俱損”的利益聯(lián)合體。縣鄉(xiāng)兩級政府形成了一個(gè)責(zé)任與組織結(jié)構(gòu)相互聯(lián)結(jié)，條條與塊塊目標(biāo)統(tǒng)一的協(xié)同治理機(jī)制。

（二）監(jiān)督考核評估壓力的觸發(fā)機(jī)制

為了保證目標(biāo)任務(wù)不折不扣的實(shí)現(xiàn)，發(fā)包方還需要加強(qiáng)對承包方的過程監(jiān)控和結(jié)果考評，因此另一個(gè)脫貧攻堅(jiān)壓力傳導(dǎo)的載體——監(jiān)督考核評估機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。雖然在脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制下地方政府紛紛立下軍令狀向中央表示打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心，但在中央層面仍然需要通過頂層設(shè)計(jì)建立一套完整的監(jiān)督考核評估體系來加強(qiáng)過程監(jiān)控和結(jié)果評估。它主要包括省級黨委政府扶貧成效考核、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效檢查、貧困縣退出專項(xiàng)評估、行業(yè)扶貧工作成效考核等內(nèi)容。2

監(jiān)督側(cè)重的是發(fā)現(xiàn)過程中的問題，它向體制內(nèi)部傳導(dǎo)的是行政問責(zé)和問題整改的壓力，比如扶貧領(lǐng)域貪污腐敗問題的紀(jì)委執(zhí)紀(jì)問責(zé)壓力、國務(wù)院扶貧辦每年組織的國家級脫貧攻堅(jiān)督查巡查，以及各級審計(jì)等部門按照職能分工開展的審計(jì)監(jiān)督等?？己嗽u估側(cè)重結(jié)果評價(jià)與運(yùn)用，它向體制內(nèi)部傳導(dǎo)的是脫貧攻堅(jiān)的“終極壓力”，可能是問責(zé)發(fā)生，也可能是政治和經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。在這一制度框架中，責(zé)任之間的聯(lián)結(jié)不僅體現(xiàn)在縱向上下級政府之間，或者橫向的條條之間，還包括了上級條條與下級塊塊之間。尤其是項(xiàng)目制背景下的條條與塊塊，不僅存在責(zé)任聯(lián)結(jié)還有利益聯(lián)結(jié)。因此，條條與塊塊共有的問責(zé)壓力情境，使得基層條條與塊塊在貧困治理過程和結(jié)果上一榮俱榮，一損俱損，觸發(fā)條塊關(guān)系的協(xié)同治理。

（三）競爭性壓力的觸發(fā)機(jī)制

上述壓力構(gòu)成的是“約束性”壓力傳導(dǎo)，是一種“強(qiáng)壓力”“強(qiáng)監(jiān)控”的治理手段。它所產(chǎn)生的巨大作用力會(huì)推進(jìn)基層條塊協(xié)同治理貧困問題。除此之外，還需要有相應(yīng)的“強(qiáng)激勵(lì)”機(jī)制的匹配才能實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)約束與激勵(lì)的平衡。[14]如領(lǐng)導(dǎo)干部晉升激勵(lì)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金競爭性分配機(jī)制等，向下級塊塊之間釋放競爭壓力。實(shí)際上科層制本身就存在明顯的競爭性激勵(lì)的邏輯。政府官員會(huì)圍繞政治上的考核晉升和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益展開競爭。后者本質(zhì)上還是為了政治上的考核晉升，表現(xiàn)出“晉升錦標(biāo)賽”的競爭邏輯。[15]在脫貧攻堅(jiān)競爭壓力和常規(guī)的科層競爭壓力的雙重作用下，無論是條條還是塊塊的官員都需要獲勝，以獲得政治上的晉升或是經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。

根據(jù)阿克洛夫的“顯著機(jī)制”理論，人們對于顯著事件賦予了很高的權(quán)重和關(guān)注。[16]脫貧攻堅(jiān)工作就是為縣鄉(xiāng)基層干部提供的一個(gè)顯著平臺?；鶎庸賳T通過它將可能獲得更多的晉升機(jī)會(huì)。就職能部門而言，它們既是組成一級政府的工作部門，也是上級條線職能部門向下延伸的觸角。條條與塊塊之間都面臨官員晉升與體制資源分配上的相互競爭。為了在考核評優(yōu)中獲得更高的排名，職能部門通過扶貧項(xiàng)目、專項(xiàng)資源和專業(yè)技術(shù)上的優(yōu)勢能夠有效吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)注，并且能夠有效整合開展自己行業(yè)負(fù)責(zé)的工作所需要的資源與支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也希望能夠通過條線部門扶貧項(xiàng)目提升自己的扶貧績效。因此，條條與塊塊之間很容易在利益上達(dá)成協(xié)同一致，繼而相互結(jié)對以擴(kuò)大彼此的競爭力。

由于三種壓力因素的疊加，被中央賦予了政治屬性的脫貧攻堅(jiān)工作打破了基層條塊關(guān)系的權(quán)力基礎(chǔ)和組織結(jié)構(gòu)，迫使它們改變?nèi)粘９ぷ髦械臈l塊分割常態(tài)，選擇協(xié)同治理貧困。從實(shí)際情況來看，各地方在落實(shí)這一機(jī)制中，也確實(shí)體現(xiàn)出基本一致的條塊協(xié)同特點(diǎn)。如重慶的“構(gòu)建市負(fù)總責(zé)，區(qū)縣抓落實(shí)，條塊結(jié)合的工作機(jī)制”[17]，甘肅省的“落實(shí)橫向到邊、縱向到底、條塊結(jié)合、省級統(tǒng)籌的責(zé)任體系”[18]，湖南省的“構(gòu)建層級清晰，條塊結(jié)合，責(zé)任明確的指揮體系”[19]，陜西省的“強(qiáng)化條塊結(jié)合的責(zé)任體系”[20]等?？梢?，基層條塊協(xié)同治理成了脫貧攻堅(jiān)中有共性的基層貧困治理的政府行為邏輯。

四、條塊協(xié)同治理貧困的實(shí)踐邏輯1

D縣是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣中的深度貧困縣，貧困發(fā)生率為25.61%，遠(yuǎn)高于全國平均水平的5.7%，[21]脫貧攻堅(jiān)形勢嚴(yán)峻。經(jīng)多次精準(zhǔn)識別，全縣共確定92個(gè)貧困村，貧困發(fā)生率在20%以上的有48個(gè)，其中深度貧困村46個(gè)。貧困人口103 468人，其中有602戶4 369人被列入極度貧困戶。D縣所承擔(dān)的脫貧攻堅(jiān)整體性目標(biāo)任務(wù)是：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”，農(nóng)村居民人均可支配收入增長幅度高于全省水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全省水平;全縣現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下所有農(nóng)村貧困人口和貧困村逐年實(shí)現(xiàn)有序脫貧，最終實(shí)現(xiàn)整縣“摘帽”。截止2018年底，D縣貧困發(fā)生率為14.38%，貧困人口剩余5.9萬人，仍有個(gè)別深度貧困村的貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于整縣的水平，達(dá)到65.31%。面對繁重的精準(zhǔn)脫貧任務(wù)，D縣形成了典型的協(xié)同治理?xiàng)l塊關(guān)系。

（一）縱向到底，橫向到邊的責(zé)任體系

D縣縱向塊塊間的責(zé)任制分成三個(gè)層級落實(shí)?？h委書記與上級黨委簽訂了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，立下了軍令狀，并實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，作為全縣脫貧攻堅(jiān)政治任務(wù)的第一責(zé)任人?？h級四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)掛帥幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)以高位推動(dòng)脫貧攻堅(jiān);鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也與縣委、縣政府簽訂了脫貧責(zé)任書，負(fù)責(zé)完成本區(qū)域內(nèi)的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù);在貧困村中由第一書記與派出單位簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，負(fù)責(zé)整村脫貧攻堅(jiān)工作。橫向條條間，縣級職能部門主要負(fù)責(zé)人為本部門分管領(lǐng)域脫貧攻堅(jiān)第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)本部門的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃、政策支持、定點(diǎn)幫扶，行業(yè)扶貧等任務(wù)。這些任務(wù)又依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，由條條部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同完成。至此，D縣建立了橫向到邊，縱向到底的責(zé)任體系，完整地將體制內(nèi)的各個(gè)條條與塊塊聯(lián)結(jié)在了脫貧攻堅(jiān)工作上。

（二）上下對應(yīng)的條塊協(xié)同指揮協(xié)調(diào)體系

2016年3月，D縣成立了縣鄉(xiāng)兩級脫貧攻堅(jiān)指揮體系，實(shí)際就是縣級層面的條塊協(xié)同治理的組織體系。它包括由縣委書記、縣長和各部門負(fù)責(zé)人組成的脫貧攻堅(jiān)指揮部，以及各個(gè)部門組成的專責(zé)小組。22018年這些專責(zé)小組類別及組長人選進(jìn)行了調(diào)整，安排除縣委書記和縣長以外的縣級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各組的組長和常務(wù)副組長，副組長由牽頭職能部門的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，成員由各個(gè)職能部門工作人員抽調(diào)組成。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建立相應(yīng)的指揮部和專責(zé)小組，與縣級一一對應(yīng)，形成上級條條與下級塊塊的組織聯(lián)結(jié)。這一體系中的條條在專責(zé)小組的組織協(xié)同下，負(fù)責(zé)專門領(lǐng)域的扶貧工作，并由綜合協(xié)調(diào)專責(zé)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專責(zé)小組，有效減少了部門化分工帶來的條條、條塊分割問題。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)一定數(shù)量的扶貧骨干來充實(shí)各個(gè)專責(zé)小組，更加緊密了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級條條間的組織聯(lián)系，有效提高了條塊之間開展脫貧攻堅(jiān)的協(xié)同性，條塊協(xié)同有了組織保障。

（三）促進(jìn)條條與塊塊競爭的問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制

2017年初，D縣制定出臺《脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)懲考評辦法》，推行脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)懲考評與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、年度考核、績效考評、干部任用晉級、紀(jì)律處分等“五個(gè)掛鉤”的問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制，當(dāng)年全縣根據(jù)扶貧績效考核從后備干部中晉升46人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中提拔42人，占D縣當(dāng)年新晉干部人數(shù)的91.3%。

管轄D縣的H市也規(guī)定，對2017年到2020年期間如期脫貧摘帽的貧困縣給予市級獎(jiǎng)勵(lì)資金1 000萬元，對如期脫貧摘帽的貧困村給予市級獎(jiǎng)勵(lì)資金10萬元。D縣2017年第一批率先完成脫貧退出的貧困村，分別獲得了10萬元，其中的丹村和洪村提前脫貧，獲得12萬元的市級獎(jiǎng)勵(lì)資金。

2018年，D縣進(jìn)一步加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)的問責(zé)和激勵(lì)，制定了相關(guān)的成效考核激勵(lì)和問責(zé)辦法，明確規(guī)定了脫貧攻堅(jiān)工作需要問責(zé)的18種具體情形。如：預(yù)脫貧村不能摘帽脫貧的，單位年度績效獎(jiǎng)將被直接定為最低等級的三等獎(jiǎng);包村縣級領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，后盾單位和指導(dǎo)單位主要領(lǐng)導(dǎo)，第一書記等個(gè)人取消年度績效獎(jiǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)評為基本稱職或者不稱職;當(dāng)年沒有完成年度脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的，對分管領(lǐng)導(dǎo)就地免職。對提前完成脫貧任務(wù)后績效考評為一等獎(jiǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨政班子主要領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先推薦重用。對于工作扎實(shí)，任務(wù)完成好的個(gè)人和單位全縣表彰，提高年終績效系數(shù)，優(yōu)先參與各類評優(yōu)，優(yōu)先提拔任用。這些措施提高了縣內(nèi)條條和塊塊工作的積極性，有效促進(jìn)了脫貧攻堅(jiān)的協(xié)同治理。

（四）條塊結(jié)合，上下聯(lián)動(dòng)的條塊協(xié)同工作機(jī)制

D縣縣委和政府雖然通過脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和成立脫貧攻堅(jiān)工作指揮部的體制微調(diào)，將條條和塊塊納入到利益相關(guān)的條塊聯(lián)合體中，實(shí)現(xiàn)了體制上的重構(gòu)來應(yīng)對目標(biāo)任務(wù)壓力。但縣政府還需要將目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行橫向的任務(wù)分工和縱向的任務(wù)發(fā)包，壓力才能得到分解和傳導(dǎo)。在目標(biāo)任務(wù)的分解架構(gòu)中，各個(gè)縣級職能部門及其組成的專責(zé)小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著核心角色。其中縣扶貧辦在整個(gè)扶貧開發(fā)工作中具有舉足輕重的作用，主要是在D縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，作為脫貧攻堅(jiān)指揮部下設(shè)的綜合協(xié)調(diào)專責(zé)小組的牽頭單位，具體負(fù)責(zé)整個(gè)脫貧攻堅(jiān)工作的總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)，資金調(diào)配、政策落實(shí)、督查考評等工作。表1是D縣扶貧辦的責(zé)任分工（部分）?？梢钥吹?，根據(jù)綜合協(xié)調(diào)專責(zé)小組的職能以及扶貧辦作為牽頭單位的定位，它與其他職能部門是一種相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)工作的條條協(xié)同關(guān)系?？v向上，扶貧辦負(fù)責(zé)牽頭組織各個(gè)職能單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)同完成具體的工作任務(wù)或派出扶貧專干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫助開展相關(guān)扶貧工作。同時(shí)，扶貧辦作為綜合協(xié)調(diào)專責(zé)小組的主要責(zé)任單位，還需協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各個(gè)專責(zé)小組與基層政府落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧、公共服務(wù)等脫貧攻堅(jiān)配套項(xiàng)目方面的推進(jìn)工作，以及協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按職責(zé)落實(shí)具體的任務(wù)。

除此之外，各專責(zé)小組負(fù)責(zé)牽頭具體脫貧項(xiàng)目的條塊協(xié)同。D縣圍繞脫貧攻堅(jiān)的整體目標(biāo)任務(wù)制定了加快扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與加大義務(wù)教育扶貧等十大舉措。每一項(xiàng)舉措由指揮部相應(yīng)的專責(zé)小組負(fù)責(zé)牽頭，相關(guān)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體落實(shí)，協(xié)同推進(jìn)。如加快扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要是“十大百萬”扶貧產(chǎn)業(yè)工程。1該工程由產(chǎn)業(yè)發(fā)展專責(zé)小組負(fù)責(zé)，組長是縣委副書記。副縣長和縣政協(xié)副主席任常務(wù)副組長，核心成員有農(nóng)業(yè)局、農(nóng)經(jīng)局、商務(wù)局、旅游局等相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)，還包括縣委組織部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、工業(yè)信息和商務(wù)局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營指導(dǎo)中心等7個(gè)相關(guān)職能部門。它們與各相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為落實(shí)單位，負(fù)責(zé)具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作。在義務(wù)教育扶貧攻堅(jiān)方面，由教育保障專責(zé)小組負(fù)責(zé)牽頭，組長是副縣長，常務(wù)副組長是縣教育局局長，其他人員為部分教育局干部和學(xué)校校長，包含的相關(guān)職能部門有縣教育局、公安局等11個(gè)委辦局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。通過“雙線四包、部門聯(lián)控”實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。雙線四包分別指縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為一條政府線，縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、村干部包村民小組、村小組包戶;教育局、學(xué)校、班級為一條教育線，教育局領(lǐng)導(dǎo)包學(xué)校、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)包年級、班主任包班、科任教師包人。部門聯(lián)控是指各個(gè)相關(guān)部門協(xié)助政府線和教育線開展工作，比如公安局配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和教育部門，依法強(qiáng)制執(zhí)行法定監(jiān)護(hù)人履行義務(wù)，送子女上學(xué)。全縣形成了縣委縣政府、教育主管部門、相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四方協(xié)同開展“控輟保學(xué)”的工作格局。

從協(xié)同治理任務(wù)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按屬地原則，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)所有扶貧事務(wù)，需要完成相應(yīng)的減貧數(shù)量、脫貧指標(biāo)和扶貧開發(fā)配套項(xiàng)目。而職能部門則負(fù)責(zé)分管領(lǐng)域內(nèi)相應(yīng)的行業(yè)扶貧、定點(diǎn)幫扶和專項(xiàng)扶貧行動(dòng)等。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)的綜合性而言，職能部門顯得較為任務(wù)單一。但兩者之間的任務(wù)雖不相同，卻相互交織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)需要職能部門的資金、項(xiàng)目和政策的支持;職能部門的任務(wù)完成則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合作。雙方在目標(biāo)任務(wù)的壓力下協(xié)同一致，彼此配合，形成一種圍繞整體性目標(biāo)任務(wù)而構(gòu)建起來的上下聯(lián)動(dòng)，各有分工的條塊協(xié)同治理格局。

五、結(jié)論與進(jìn)一步的討論

脫貧攻堅(jiān)作為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，在壓力型體制下通過目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)督考核評估與地區(qū)性競爭等方式層層下沉扶貧壓力，從而調(diào)動(dòng)各級政府積極性來實(shí)現(xiàn)中央任務(wù)目標(biāo)。這種壓力的傳導(dǎo)促使縣鄉(xiāng)政府必須打破常規(guī)工作中的條塊分割體制，構(gòu)建條塊聯(lián)合體，從而形成了條塊協(xié)同治理貧困的地方治理格局。

當(dāng)然，以脫貧攻堅(jiān)指揮部為表征的條塊協(xié)同治理機(jī)制仍然是一種因應(yīng)任務(wù)壓力性質(zhì)而產(chǎn)生的臨時(shí)性的制度化組織結(jié)構(gòu)變革。當(dāng)各個(gè)貧困縣成功通過國家專項(xiàng)評估實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽后，脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)基本完成。這一指揮體系又可能會(huì)重新調(diào)整為扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組體制，原有各專責(zé)小組聯(lián)合的協(xié)同治理模式會(huì)解體，重新回到常規(guī)的部門各負(fù)其責(zé)狀態(tài)。換句話說，基層政府治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制中的協(xié)同治理更多的是一種應(yīng)激工作狀態(tài)而不是政府日常工作上的體制機(jī)制常態(tài)。

另外我們也注意到，壓力傳導(dǎo)下的條塊協(xié)同可能會(huì)派生些其他問題。一是協(xié)同中的條塊共謀?；鶎诱c它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督。[22]當(dāng)脫貧攻堅(jiān)的監(jiān)督考核評估壓力從高位向下傳導(dǎo)到達(dá)基層政府后，作為一個(gè)利益聯(lián)合體的上下級條塊單位在面對監(jiān)督考核評估壓力會(huì)形成協(xié)同治理機(jī)制。但是，約束性與競爭性壓力也使得這一利益聯(lián)合體容易相互配合，采取各種正式的和非正式的策略來應(yīng)對壓力，在協(xié)同中也有可能“合謀”來弱化考核壓力。二是協(xié)同中的聯(lián)合避責(zé)問題。政府“避責(zé)”行為并不少見，[23]避責(zé)行為不僅發(fā)生在政府官員身上，政府之間也存在聯(lián)合避責(zé)的行為。[24]在脫貧攻堅(jiān)中縣鄉(xiāng)兩級政府基于共同利益也可能產(chǎn)生條塊聯(lián)合避責(zé)行為。主要原因在于雙方都面臨著問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與責(zé)任的共擔(dān)性。如國家精準(zhǔn)扶貧工作成效考核、貧困縣退出專項(xiàng)抽查考核評估等，其問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)完全不受地方政府控制并會(huì)被共同問責(zé)。在此情境下，上下級條塊之間的行為策略選擇有極強(qiáng)的趨同性，即采取聯(lián)合避責(zé)的行為。因此，如何避免條塊共謀與聯(lián)合避責(zé)，是進(jìn)一步完善條塊協(xié)同治理值得關(guān)注的問題。

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