《行政處罰法》設(shè)定原則新探

劉羚

摘要：《中華人民共和國行政處罰法》已經(jīng)出臺24年，在中國行政法現(xiàn)代化進(jìn)程中具有里程碑式的意義，在規(guī)范行政處罰領(lǐng)域起了重大作用?！吨腥A人民共和國行政處罰法》有效地規(guī)范了行政處罰，為確保各方利益提供了有力的支持?！吨腥A人民共和國行政處罰法》在實踐的過程中，仍然存在一些問題。在分析立法背景及宗旨的基礎(chǔ)上，探討《中華人民共和國行政處罰法》立法原則，并結(jié)合實踐過程之中發(fā)現(xiàn)的問題提出了解決建議。

關(guān)鍵詞：《中華人民共和國行政處罰法》 立法原則 缺陷及解決思路

中圖分類號：D922.1 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）16-0050-02

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的出臺，有效地改善了行政處罰領(lǐng)域中的“亂”“濫”“軟”等問題，對于規(guī)范行政主體行為有著非常積極的作用，也有助于保護(hù)公民、法人或者是其他組織的各種合法權(quán)益。為了更好地促進(jìn)《行政處罰法》的完善，需要對《行政處罰法》的設(shè)定原則進(jìn)行更加深入的分析。

一、《行政處罰法》之立法背景及宗旨

《行政處罰法》制定前，在行政處罰領(lǐng)域出現(xiàn)了“亂”“濫”“軟”等問題，具體問題有：首先，行政主體往往大多憑主觀意志做出行政處罰，缺少客觀性和中立性，對做出的行政處罰的類別、主題、懲罰程度主觀任意性非常大。其次，很多行政主體“亂罰”現(xiàn)象很嚴(yán)重，當(dāng)行政相對人（受處罰人）想要咨詢具體處罰原因時，往往不知所云，嚴(yán)重降低了政府公信力。再次，行政相對人在收到處罰決定書時，心有冤屈想要申訴卻無路可走，缺乏必要的申訴途徑。最后，沒有監(jiān)督主體，權(quán)力需要關(guān)在籠子里，無監(jiān)督權(quán)力就可能會被亂用、濫用，成為腐敗的一大原因。因此，《行政處罰法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！睆闹锌梢钥闯?，處罰法的制定一是為了保護(hù)公民合法利益，維護(hù)公共秩序;二是為了規(guī)范行政主體行政行為，使其用好權(quán)力。[1]

二、《行政處罰法》之立法原則

處罰法的基本原則，在本科教學(xué)書目《行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)》馬工程版第二版中已有歸納和解釋，分別為：《行政處罰法》、行政處罰公正公開原則、行政處罰與教育相結(jié)合原則、相對人救濟(jì)權(quán)利保障原則、職能分離原則、一事不再罰原則?！缎姓幜P法》具有國家法制統(tǒng)一原則、行政主體職權(quán)法定越權(quán)無效原則、罪罰相當(dāng)原則、程序正義原則。

1.國家行政法制統(tǒng)一原則

所謂國家法制統(tǒng)一有多個層面解釋，首先，它要求國家在立法上必須統(tǒng)一，包括各種法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件，都不得同國家憲法和法律相抵觸，在整個立法體系上相互協(xié)調(diào)，和諧一致。[2]國家法制統(tǒng)一還可以體現(xiàn)在各個部門法，民法、刑法和行政法的法制統(tǒng)一也非常重要，相較而言，行政法法制統(tǒng)一顯得更為艱難些。中華人民共和國成立以來到改革開放，基本都是以行政文件、行政命令代替法律法規(guī)發(fā)揮作用，直到1996年第一部行政法《中華人民共和國處罰法》的出臺，才真正為整個行政法體系打下基礎(chǔ)，這只是一個起點，現(xiàn)實情況是行政法仍以設(shè)立規(guī)則為主，地方出臺的法規(guī)忽視了與上位法的配合，并且很多地方把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作“法”，以此為總綱領(lǐng)、總宗旨、總方向來出臺法規(guī)，導(dǎo)致了上下銜接難、基層行政主體不知如何執(zhí)法如何用法的困境。國家行政法法制統(tǒng)一具體還包括行政法規(guī)、地方規(guī)章不得突破法律;不得與法律相抵觸;不得作與法律相反的規(guī)定等。

2.行政主體職權(quán)法定，越權(quán)無效原則

簡單來說就是，行政主體不得突破法律給予的權(quán)力權(quán)限，應(yīng)該依法而行;沒有處罰權(quán)的組織、部門、個人不得做出行政處罰的決定，如《治安管理處罰法》第十五條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施?！薄奥殭?quán)法定、越權(quán)無效”是依法行政原則的具體體現(xiàn)。如何確立行政權(quán)力運行的適當(dāng)界限，應(yīng)在立法上嚴(yán)格限制實施行政行為、做出行政決定的權(quán)力主體的資格。正如上文列舉的處罰法第十五條，該條只是宣告式的規(guī)定，擁有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)行使，立法者本意是防止權(quán)力濫用，但此條就像是只給行政主體劃了一個十分不清晰的邊界。如何才是跨出了權(quán)力邊界？如何才是在權(quán)力邊界內(nèi)合理合法做出行政處罰決定？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化規(guī)定，對“濫用行政處罰權(quán)和越權(quán)做出行政處罰規(guī)定”的處罰，嚴(yán)格法律責(zé)任，才能有效控制現(xiàn)實中的行政處罰的亂用、濫用現(xiàn)象。

3.罪罰相當(dāng)原則

《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度相當(dāng)。此條表明行政主體經(jīng)對相應(yīng)違法事實進(jìn)行判斷后做出的處罰決定，應(yīng)與行政相對人違法行為相適應(yīng)。罪罰相當(dāng)原則是刑法理論在行政法上的體現(xiàn)。[3]在行政管理領(lǐng)域，現(xiàn)代社會的復(fù)雜性、多變性使行政主體擁有更大的自由裁量權(quán)，行政主體的自由裁量權(quán)一方面可以使行政活動靈活適應(yīng)現(xiàn)實，但另一方面使行政處罰權(quán)的濫用、不適當(dāng)用及任意用，最終成為侵害行政相對人權(quán)益的隱疾。[4]行政法是公民和公權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)系最密切的法律，以《行政處罰法》為例，行政相對人接受的行政處罰必須與法律規(guī)定的范圍相一致，受處罰程度與實際被處罰行為的惡劣程度相協(xié)調(diào)，行政主體的自由裁量權(quán)必須緊緊限制在法律中，不能讓處罰決定依行政主體自由裁斷。

4.程序正義原則

在現(xiàn)代法律體系中，程序是維護(hù)公民個人權(quán)利的保障。程序正義要求行政主體確保做出行政決定的程序符合公平、正義的要求，并還應(yīng)當(dāng)使行政相對人感受到整個程序的公平性和合理性。[5]

5.民主、公開原則

1996年頒布的《行政處罰法》，第一次將聽證制度寫入法律，第四十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。聽證是行政行為利害關(guān)系人參與到行政活動的重要方式之一，具體表現(xiàn)在利害關(guān)系人有權(quán)參與行政決定的做出、執(zhí)行的整個過程，對其中各個方面提出意見，保障了當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。聽證，可以理解為“聽取當(dāng)事人意見”。它對行政主體的決策過程起到監(jiān)督作用，讓直接利害方參與，若最終行政決定將會對當(dāng)事人產(chǎn)生不利后果，聽證制度正是當(dāng)事人維護(hù)自己權(quán)益的手段之一，這也是保證行政相對人有效參與行政程序的前提條件，更是民主、公開原則的體現(xiàn)之一。[6]如果相對人在行政程序中無法了解行政決定的做出過程及前因后果，始終無法表達(dá)闡述自己的觀點，進(jìn)行辯論，那么法律的天平將不再平衡，有違二十年前制定《行政處罰法》的初衷。

三、實踐中出現(xiàn)的問題及解決建議

1.行政主體的自由裁量權(quán)

在處罰法中，雖然對行政主體的權(quán)限做了解釋和規(guī)定，但是通過研讀法條我們可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行處罰決定的為單一主體，處罰的尺度大小都是一單位甚至一人決定，這是自由裁量權(quán)過大的一種體現(xiàn)。[7]在實踐中，無第二人或第三方的監(jiān)管，易產(chǎn)生“私下交易”。用現(xiàn)實生活中的普遍情形舉例，某司機(jī)發(fā)現(xiàn)路口沒有攝像頭為趕時間闖紅燈，不料被執(zhí)勤交警發(fā)現(xiàn)，按照規(guī)定理應(yīng)罰款200元并且扣除駕駛證六分的處罰。此時，當(dāng)事人可以打電話拉關(guān)系，直接私下交給處罰者50元，讓處罰者不做出處罰。因此，這就要求法律來具體規(guī)范或者采用復(fù)式處罰主體進(jìn)行互相監(jiān)督，對公權(quán)力予以控制。對于行政主體自由裁量權(quán)的限制，筆者認(rèn)為可從兩個方面進(jìn)行討論：一是行政主體行使職權(quán)要以法律為準(zhǔn)繩，不得超過法律規(guī)定。行政主體在做出行政決定的程序上應(yīng)當(dāng)法定，經(jīng)合法程序做出的決定應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，符合一般公正、合法、合理要求;二是進(jìn)行事后監(jiān)督，可以借鑒對公檢法司機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系，行政主體經(jīng)手的、對行政相對人權(quán)益有重大影響的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行第三方或機(jī)關(guān)上級的監(jiān)督復(fù)查，對不合法的行政行為予以撤銷，并對主要責(zé)任人員進(jìn)行懲戒。

2.行政拘留無權(quán)利主張聽證程序

行政拘留作為一種最為嚴(yán)厲的、限制人身自由的行政處罰形式，只有縣級以上公安機(jī)關(guān)才享有拘留裁決權(quán)，并且期限限制在1日以上15日以內(nèi)?！缎姓幜P法》第四十二條第二款規(guī)定，行政相對人對限制人身自由的行政處罰有異議時，按照《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）有關(guān)規(guī)定處理。該條成為行政拘留等限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序的法律依據(jù)。有些學(xué)者認(rèn)為，行政拘留不適用聽證程序的主要原因在于：法律已為行政拘留設(shè)計了暫緩執(zhí)行制度。并且有觀點指出，被處罰當(dāng)事人或者其近親親屬提供擔(dān)保人或繳納保證金的，在申訴或訴訟期間可以暫緩執(zhí)行。[8]另有觀點認(rèn)為，根據(jù)《治安管理處罰法》第一百零七條：“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請?！贝藯l規(guī)定表明，對于行政拘留當(dāng)事人仍有救濟(jì)途徑，只是較為特殊而已。

四、結(jié)語

《行政處罰法》的頒布實施，對規(guī)范行政機(jī)關(guān)有效地依法行政、改進(jìn)和提高行政管理工作、維護(hù)社會秩序和公共利益、加強(qiáng)廉政建設(shè)、克服官僚主義、消除腐敗、保護(hù)公民的合法權(quán)益都將起到促進(jìn)作用?！缎姓幜P法》的設(shè)定原則，是整部《行政處罰法》的基礎(chǔ)，彰顯其立法宗旨，有利于正確實施行政處罰，防止和減少錯誤;也有利于防止執(zhí)法人員營私舞弊、濫用職權(quán)、侵犯公民的合法權(quán)利，

參考文獻(xiàn)：

[1]鐘明霞.我國《行政處罰法》的缺陷分析[J].法學(xué)，1998（4）：18-20.

[2]王作全.論我國法制統(tǒng)一的內(nèi)涵、價值及實現(xiàn)途徑[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版），2012（1）：32-36.

[3]楊登峰，李晴.行政處罰中比例原則與過罰相當(dāng)原則的關(guān)系之辨[J].交大法學(xué)，2017，22（4）：10-22.

[4]章新生，關(guān)保英.淺談《行政處罰法》存在的幾個立法技術(shù)問題[J].江海學(xué)刊，1997（4）：62-65.

[5]周和義.憲政體制對行政立法之影響初論：以行政處罰立法為視點[J].湖北社會科學(xué)，2006（6）：126-128.

[6]周葉中，周佑勇.憲法學(xué)理論體系的反思與重構(gòu)[J].法學(xué)研究，2001（4）：19-31.

[7]鄧國良.論我國行政處罰規(guī)定權(quán)的立法完善[J].江西社會科學(xué)，2008（11）：169-171.

[8]王洪芳.行政拘留不適用聽證程序的主要理由反思[J].社科縱橫（1）：54-57.

責(zé)任編輯：楊國棟