林鈞躍：透析“失信懲戒泛化”問題的實(shí)質(zhì)，尋求解決之道

失信懲戒泛化現(xiàn)象

近來，社會(huì)上反對政府將信用問題泛化的呼聲越來越大，新聞媒體的報(bào)道和評論也越來越多。

其實(shí)，“信用泛化”“信用機(jī)制泛化”和“失信懲戒泛化”所指向的都是一類現(xiàn)象，之所以在呼聲中使用了不同的詞語，是因?yàn)榘l(fā)聲的人群不同。其中，“失信懲戒泛化”是更為貼切和專業(yè)的語言。

什么現(xiàn)象屬于“失信懲戒泛化”現(xiàn)象？

從大量媒體報(bào)道上看，我們可以發(fā)現(xiàn)，所有質(zhì)疑都出在對失信個(gè)人的懲戒方面，而非是針對失信組織的。實(shí)際情況是，質(zhì)疑或反對存在于兩個(gè)層面的若干問題：

一是在失信懲戒機(jī)制的震懾層面，質(zhì)疑主要包括個(gè)人的什么行為可以被認(rèn)定為是“失信”？什么樣的失信記錄會(huì)被列入公示黑名單？

二是在失信懲戒機(jī)制的懲罰層面，質(zhì)疑主要包括被列入黑名單的失信被執(zhí)行人會(huì)受到什么樣的懲戒？懲戒的牽涉面（深度和廣度）多大？

就具體現(xiàn)象來說，被社會(huì)質(zhì)疑的“失信行為”包括過馬路闖紅燈、職工頻繁跳槽、使用軌道交通工具中的不良行為、霸座、做子女的沒能盡孝“?；丶铱纯础?、欠繳公用事業(yè)服務(wù)費(fèi)等等。被質(zhì)疑的“懲戒措施”則包括報(bào)考公職、子女入學(xué)（私立學(xué)校和一些大學(xué)）、申請信貸、家教和幼教崗位申請等等。

對此，有媒體和法學(xué)家認(rèn)為這是將信用泛化的表現(xiàn)，其中有些措施會(huì)造成不良的社會(huì)后果。他們認(rèn)為，失信懲戒泛化會(huì)將人群劃分成三六九等，帶有歧視性色彩，背離了社會(huì)信用體系的正義性本意，誤傷到了部分民眾。

上述關(guān)于失信懲戒泛化的觀點(diǎn)，包括對城市居民誠信分的創(chuàng)新使用的看法，形成了來自多方的質(zhì)疑或反對。

今年7月以來，對于來自社會(huì)上的質(zhì)疑聲，中央政府有了回應(yīng)。

在7月25日下午，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)改委和人總行聯(lián)合召開了一個(gè)視頻工作會(huì)議，對落實(shí)市場信用監(jiān)管有關(guān)工作做出抓緊做好的十項(xiàng)“落地”措施的部署。會(huì)上提到了“信用建設(shè)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，須把握好四方面要求”，其中第一個(gè)方面的要求就是：“信用手段越管用，越要防止濫用、泛用?！?/p>

8月16日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋在回應(yīng)“信用機(jī)制可能會(huì)被濫用”的提問時(shí)表示，要防止失信“黑名單”認(rèn)定和實(shí)施失信懲戒措施的泛化和擴(kuò)大化。針對個(gè)別地方將不適用于失信懲戒機(jī)制的行為納入個(gè)人信用記錄的行為，她強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)要始終堅(jiān)持依法依規(guī)以及合理適度?！?/p>

由此可見，因各地創(chuàng)新失信懲戒措施而出現(xiàn)的“泛化”問題，開始得到中央政府的重視。

？失信懲戒泛化的根源

對于“失信懲戒泛化”問題，盡管社會(huì)上出現(xiàn)了不少反對聲，類似于“頻繁跳槽是不是失信行為”的辯論也有過幾次，但是“現(xiàn)象因需求而存在”，不同人群對此問題有著不同的看法。有不少人認(rèn)為失信懲戒措施創(chuàng)新應(yīng)該鼓勵(lì)，持支持態(tài)度的文字也能見諸于報(bào)端。

到底是什么原因讓失信懲戒出現(xiàn)了泛化現(xiàn)象？

首先是全社會(huì)都對“公共道德重建”的緊迫性和有效性有著強(qiáng)烈的要求和呼聲，社會(huì)大眾擔(dān)心社會(huì)道德崩塌，呼吁黨政部門負(fù)起責(zé)任，采取有效的措施，盡快消滅不文明行為，重建社會(huì)道德和商業(yè)倫理。

其次，社會(huì)信用體系建設(shè)工作在如火如荼地推進(jìn)著，城市信用體系和行業(yè)信用體系建設(shè)工作都在強(qiáng)力推進(jìn)，政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信和司法公信各領(lǐng)域的政府部門都動(dòng)了起來。失信懲戒機(jī)制是社會(huì)信用體系的“核心部件”之一，部際聯(lián)席會(huì)議成員單位簽署的《失信聯(lián)合懲戒備忘錄》和“榮成式”居民誠信分的落地實(shí)施可以達(dá)到“立竿見影”的獎(jiǎng)懲效果，讓各城市政府的信用辦看到了強(qiáng)有力的“抓手”。

其三，國家發(fā)改委于2018年初啟動(dòng)了行業(yè)信用體系建設(shè)，部際聯(lián)席會(huì)議成員單位中的政府部門均有建設(shè)工作任務(wù)，各政府成員都對利用社會(huì)信用體系來解決其所在領(lǐng)域存在的各類嚴(yán)重問題抱有很高的期望，當(dāng)然他們也會(huì)進(jìn)行失信懲戒措施創(chuàng)新。

由此可見，上述三大“動(dòng)力源”在推動(dòng)失信懲戒創(chuàng)新的積極性很高，失信懲戒措施創(chuàng)新也都做過合規(guī)性檢查，有一定層級的法律和政策依據(jù)。無怪乎有媒體評論說，地方政府津津樂道于這樣的“影子行政處罰措施”，不夠慎重地出臺失信懲戒創(chuàng)新性“土政策”，解讀社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)政策也存在著隨意性。

？失信懲戒泛化的法理追究

通過簡單分析就可看出，對一些失信懲戒措施創(chuàng)新提出的質(zhì)疑或反對，幾乎都是針對在社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行的誠信建設(shè)的。

最強(qiáng)烈的反對聲來自于法學(xué)界。法學(xué)家們對“失信懲戒泛化”幾乎是齊聲譴責(zé)的。即使是那些被列入部際聯(lián)席會(huì)議成員單位《聯(lián)合懲戒備忘錄》的失信懲戒措施，法學(xué)界也多持反對意見，認(rèn)為其法律依據(jù)不足。法學(xué)界要堅(jiān)守的一個(gè)底線是：“只有全國人大立的法律、國務(wù)院法規(guī)和地方人大立法這三類法律，才是能夠減損失信被執(zhí)行人權(quán)益的法律依據(jù)?！?/p>

法學(xué)界發(fā)出的聲音是有道理的，法學(xué)家的訴求是將失信懲戒措施創(chuàng)新納入到法治軌道上運(yùn)行。因此，城市或行業(yè)信用體系建設(shè)者在做失信懲戒措施創(chuàng)新時(shí)應(yīng)該：“首先要準(zhǔn)確定性，信用懲戒不論具體叫什么名字（聯(lián)合懲戒、失信約束、信用分等），它本質(zhì)上是一種權(quán)力，需要關(guān)進(jìn)制度籠子。凡是能夠?qū)竦臋?quán)利與義務(wù)施加影響的，都應(yīng)屬于權(quán)力的范疇?！?/p>

但是，來自法學(xué)界的質(zhì)疑和反對聲雖大，卻也不能否定失信懲戒措施創(chuàng)新的必要性和重要作用。目前，還是有些省市的失信懲戒機(jī)制建設(shè)得到了地方人大立法的支撐。關(guān)于不文明或不道德的行為能不能歸類于失信行為的問題，需要有判定失信行為的標(biāo)準(zhǔn)，該有法律依據(jù)。

因此，在全國人大主持的《社會(huì)信用法》暫未出臺的情況下，地方法律有條件做出有益的探索，為當(dāng)?shù)氐氖艖徒浯胧﹦?chuàng)新提供法律環(huán)境。

失信懲戒措施創(chuàng)新的利弊及泛化問題解決之道

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，為什么一些失信懲戒措施被認(rèn)為是錯(cuò)誤地“泛化”了？