赴甘肅省學習考察養(yǎng)老服務的調(diào)研報告

內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳

為進一步推動我區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)高質量發(fā)展，自治區(qū)政府分管領導帶領民政廳、殘聯(lián)、衛(wèi)健委以及呼和浩特市有關負責同志，赴甘肅省學習考察了養(yǎng)老服務和殘疾人康復工作。期間，考察組先后觀摩學習了蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院、愛照護南昌路長者照護之家、城關區(qū)康樂醫(yī)院、安寧區(qū)美好家園養(yǎng)老服務中心、甘肅省殘聯(lián)綜合服務基地等機構,通過實地觀摩、座談交流等方式，認真學習了當?shù)卦陴B(yǎng)老服務體系建設、養(yǎng)老院建設以及醫(yī)養(yǎng)結合、殘疾人康復等方面的做法和經(jīng)驗。

一、甘肅省養(yǎng)老服務基本經(jīng)驗做法

甘肅省人口及老年人口總量和我區(qū)相當，經(jīng)濟總量尚不及我區(qū)，但甘肅省經(jīng)過多年努力，走出了一條符合省情的養(yǎng)老服務新路子，很多方面值得我區(qū)學習和借鑒。

一是以試點建設帶動全市全省養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院起步于2009 年，按照“政府引導、企業(yè)加盟、市場運作、社會參與”的模式，經(jīng)過10 年努力，特別是抓住了國家社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點城市的機遇，延伸服務領域，拓展服務內(nèi)容，實施政府采購，實現(xiàn)了快速轉型發(fā)展。蘭州市積極推廣城關區(qū)的經(jīng)驗，在8 個區(qū)縣均建立了居家養(yǎng)老服務中心，年服務群眾400 萬人次。甘肅省以蘭州市為核心發(fā)展極，打造與大蘭州經(jīng)濟區(qū)率先突破發(fā)展相協(xié)調(diào)的全省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展核心區(qū)，依托河西走廊和隴東南獨特的自然地理優(yōu)勢，構建河西走廊和隴東南養(yǎng)老服務帶，推廣以“三基地一示范區(qū)”為重點、市縣示范項目為支撐的養(yǎng)老服務節(jié)點，以試點先行、總結經(jīng)驗、以點帶面的方式推動了養(yǎng)老服務發(fā)展。

二是正確處理政府、市場和社會在養(yǎng)老服務業(yè)中的關系。在養(yǎng)老服務體系建設中，甘肅省按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求，著力保障經(jīng)濟困難的高齡、失能、失智、失獨、空巢老人的基本生活和照護需求，把有限的資金用在刀刃上。同時，積極推進養(yǎng)老服務供給側結構性改革，通過政策優(yōu)惠、稅收減免、購買服務、股權合作、公建民營等方式，支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務，實現(xiàn)了多元有效供給。蘭州市全面放開養(yǎng)老服務市場，引進了上海愛照護、廣州美好集團等國內(nèi)知名養(yǎng)老企業(yè)，并給予無償提供服務場所、減免稅收等優(yōu)惠政策，極大提高了養(yǎng)老服務的質量和品質。蘭州市城關區(qū)成立虛擬養(yǎng)老院義工聯(lián)盟,注冊愛心義工7000 余名,經(jīng)常開展法律咨詢、心理疏導、公益宣傳等系列志愿為老服務活動。政府、市場和社會力量的有機融合對推動養(yǎng)老服務業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

三是積極探索醫(yī)養(yǎng)結合新模式推動醫(yī)療養(yǎng)老融合發(fā)展。蘭州市堅持典型引路，初步形成了醫(yī)養(yǎng)結合的六種新模式，即醫(yī)療機構“雙資質”模式、街道社區(qū)“健康小屋”模式、養(yǎng)老機構“簽約服務”模式、醫(yī)療機構“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”模式、醫(yī)療機構“進駐養(yǎng)老機構”模式、社區(qū)衛(wèi)生服務機構“居家養(yǎng)老簽約服務”模式。目前，蘭州市已有18 家縣級以上醫(yī)院設置了老年病科，占醫(yī)院總數(shù)的69%；共設置老年病床位500張，綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院均開通老年人綠色就診通道。28 家養(yǎng)老機構中19 家能提供醫(yī)療服務。全市已建成9 個醫(yī)養(yǎng)結合培訓基地，累計培訓醫(yī)養(yǎng)結合醫(yī)護人員2000 多人次。

四是搞好平臺建設推動居家養(yǎng)老服務發(fā)展。為有效推動各類養(yǎng)老機構信息互通、資源共享，蘭州市在虛擬養(yǎng)老院居家養(yǎng)老服務基礎上，布局建設了“市級監(jiān)管、區(qū)縣運營、街道社區(qū)服務”三級平臺，積極打造全市統(tǒng)一的“幸福蘭州·為老驛站”居家養(yǎng)老服務信息平臺。蘭州市整合省級12349 居家服務熱線、市級12345 市民熱線、城關區(qū)965885 等縣區(qū)服務熱線，統(tǒng)籌構建起“市級居家養(yǎng)老監(jiān)管中心、區(qū)縣居家養(yǎng)老運營中心、街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心”三級居家養(yǎng)老服務平臺。在開展特殊和困難老年人篩查摸底的基礎上，結合全市居家養(yǎng)老信息平臺建設工作，建立特殊困難老年人數(shù)據(jù)庫，進一步準確掌握全市失能、貧困、計生特困、空巢(獨居)等特殊老年人群體的基本信息，為開展居家社區(qū)養(yǎng)老服務打牢基礎，提供詳實可靠的依據(jù)。

二、我區(qū)養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）我區(qū)養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

我區(qū)于2001 年進入人口老齡化社會，當時的老年人口為238 萬。 截至2018 年底，全區(qū)老年人口已達到466 萬，占戶籍人口19.1%，比2001 年老年人口增長95.8%。其中，80 歲以上老年人54.2 萬，老齡化進程逐步加快。近年來，自治區(qū)人民政府不斷加強頂層設計，先后出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》等一系列政策性、規(guī)劃性文件，對我區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展起到積極的推動作用，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系初步形成。截至2019 年6 月，全區(qū)有80 個旗縣區(qū)設立了12349 便民為老服務中心，加盟商總數(shù)達到1.8 萬家，覆蓋家政預約、緊急呼叫、健康咨詢、物品代購、服務繳費以及助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)等服務項目。在社區(qū)養(yǎng)老服務方面，全區(qū)2462 個城市社區(qū)中建有社區(qū)老年人日間照料中心893 所，床位數(shù)13007 張。在機構養(yǎng)老方面，全區(qū)現(xiàn)有公辦社會福利院和老年養(yǎng)護院135 所，床位數(shù)2.16 萬張；民辦養(yǎng)老機構349 所，床位數(shù)4.19 萬張。在醫(yī)養(yǎng)結合方面，全區(qū)80%以上的養(yǎng)老機構通過內(nèi)設醫(yī)院、門診，與醫(yī)療機構簽約、與社區(qū)衛(wèi)生室合作等形式為入住老人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務。

（二）養(yǎng)老服務面臨的困難和問題

一是養(yǎng)老服務發(fā)展定位不夠準確，重點不聚焦。養(yǎng)老服務的核心究竟是提供支持性生活照顧和生活護理服務，滿足因年老、失能帶來的特殊生活要求，還是面向所有老年人的民生服務，發(fā)展定位尚不清晰。養(yǎng)老服務目前在政策上被界定為包括老年生活照料、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年產(chǎn)品用品、老年金融服務、老年旅游等在內(nèi)的廣義養(yǎng)老服務，與老齡事業(yè)產(chǎn)業(yè)概念混淆，不利于養(yǎng)老服務有限資源與剛性需求的最佳匹配。

二是政府、市場、社會、家庭職責不清。政府應該履行哪些基本職責、市場應該發(fā)揮什么作用、社會應該如何參與、家庭及個人應當承擔什么義務等問題在理論政策、實踐工作中尚未形成共識。政府推動養(yǎng)老服務發(fā)展的體制機制尚不完善，市場高效配置養(yǎng)老服務資源的作用尚未充分發(fā)揮。

三是居家養(yǎng)老服務供給側和需求側矛盾突出，社區(qū)養(yǎng)老服務有效依托不足。和廣大老年人的居家養(yǎng)老服務需求相比，我區(qū)居家養(yǎng)老服務還存在服務內(nèi)容不全、市場化程度不高、社區(qū)依托功能不夠，針對高齡、失能老年人的照顧服務短缺等問題，這些問題制約了我區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。和機構養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老成為養(yǎng)老服務體系建設的短板和弱項。

蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院為解決注冊老人就餐問題，與銀行聯(lián)合發(fā)行“聯(lián)名敬老卡”，持卡老人可在虛擬養(yǎng)老餐廳享受營養(yǎng)套餐。圖為工作人員引導老人辦理敬老卡。

三、做好我區(qū)養(yǎng)老服務工作的意見和建議

黨的十八大以來，習近平總書記立足黨和國家事業(yè)全局，對養(yǎng)老服務作出一系列重要指示批示，為新時代養(yǎng)老服務工作指明了方向，提供了根本遵循，是我們做好養(yǎng)老服務的根本指南。結合甘肅省養(yǎng)老服務經(jīng)驗和我區(qū)養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及存在的問題，為加快建立符合我區(qū)實際的多層次養(yǎng)老服務體系，提出如下意見建議。

（一）搞好養(yǎng)老服務體系建設的頂層設計

搞好養(yǎng)老服務體系建設的頂層設計，就是要厘清政府和市場的關系，明確政府和市場的職責和定位。一是明確政府的職責定位是?；尽⒀a短板，在養(yǎng)老服務領域為社會提供基本公共服務，重點滿足基本養(yǎng)老的服務需求。首先要加快推動建立基本養(yǎng)老服務制度，明確基本養(yǎng)老服務的內(nèi)涵外延、服務項目、服務標準、供給主體、供給機制和供給方式，優(yōu)先將經(jīng)濟困難的高齡、失能、失智老年人納入基本養(yǎng)老服務制度保障重點，有條件的地區(qū)優(yōu)先將所有失能老年人的長期照護服務納入基本養(yǎng)老制度保障重點。其次要重點支持各地老年養(yǎng)護院、社會福利院、農(nóng)村敬老院等養(yǎng)老機構建設，增強基本養(yǎng)老服務兜底保障能力。二是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。除了基本養(yǎng)老需求以外，老齡化也催生出了多層次、多樣化的養(yǎng)老需求，亟待擴大養(yǎng)老服務供給。政府在養(yǎng)老服務市場的形成和發(fā)展過程中，要通過提供政策、場地、資金補貼、稅費減免等措施來調(diào)節(jié)供需雙方矛盾。三是全面放開養(yǎng)老服務市場，讓社會力量成為養(yǎng)老服務的主體。要繼續(xù)深化養(yǎng)老服務“放管服”改革，逐步讓企業(yè)、社會組織承接原來由政府提供的特困人員供養(yǎng)、基本養(yǎng)老服務、服務質量評估等服務和工作。

（二）大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務

按照“9073”的養(yǎng)老分布模式（即90%的老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人依托社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人機構養(yǎng)老），大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務符合我區(qū)實際，符合大多數(shù)老年人的實際養(yǎng)老需求。居家養(yǎng)老服務是一個系統(tǒng)工程，一是按照供給側結構性改革的要求，明確居家養(yǎng)老服務的服務項目、服務標準、供給主體、供給機制和供給方式；二是由政府給予運營補貼，支持社會力量運營；三是給社會力量提供場地和設施，鼓勵社會力量開展多元化居家和社區(qū)養(yǎng)老服務；四是鼓勵養(yǎng)老服務龍頭型企業(yè)、機構和社會組織整合服務力量，培育和打造一批品牌化、連鎖化、規(guī)?；凝堫^企業(yè)、機構和社會組織；五是對提供養(yǎng)老服務的機構給予稅費和行政事業(yè)費減免政策，落實養(yǎng)老服務機構用水、用電、用氣、用熱享受居民價格政策；六是加強對居家養(yǎng)老服務機構的監(jiān)管，逐步形成規(guī)范化、標準化的服務體系，各級財政部門也要加大對居家養(yǎng)老服務政府購買的支持力度。

鄂爾多斯市通過職業(yè)技能競賽以賽代訓，培養(yǎng)選拔更多技能人才。圖為2019 年中國技能大賽內(nèi)蒙古鄂爾多斯市職業(yè)技能競賽養(yǎng)老護理員比賽現(xiàn)場。

（三）推進養(yǎng)老服務信息化建設

養(yǎng)老服務信息化建設，是基于“以老年人為中心”的理念，通過線上線下融合，為老年人提供全方位養(yǎng)老服務，讓信息技術更好地服務老年人。養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)應當兼具三個方面的功能：一是為老年人提供線上線下服務，二是具備結算功能，三是具備監(jiān)管功能。要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分級運營、數(shù)據(jù)共享、功能全面的原則開發(fā)全區(qū)養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)，建立自治區(qū)、盟市、旗縣（區(qū)）、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務中心四級平臺，不斷完善“12349”為老服務平臺，不斷發(fā)揮信息技術在養(yǎng)老服務領域的作用。

（四）加快推進醫(yī)養(yǎng)結合

醫(yī)養(yǎng)結合的目的是解決老年人在養(yǎng)老時的醫(yī)療服務保障問題，對養(yǎng)老機構來講，重點解決在院老年人的慢性病管理和長期護理問題；對社區(qū)養(yǎng)老而言，通過家庭醫(yī)生和家庭病床，幫助解決老年人在看病難、長處方等方面的問題。建議醫(yī)療保障部門根據(jù)養(yǎng)老機構舉辦和內(nèi)設的醫(yī)療機構特點，將符合條件的按規(guī)定納入醫(yī)保協(xié)議管理范圍，完善協(xié)議管理規(guī)定，依法嚴格監(jiān)管。衛(wèi)生健康部門應鼓勵開展多種模式的醫(yī)養(yǎng)結合試點，引導具備法人資格的醫(yī)療機構通過變更登記事項或經(jīng)營范圍開展養(yǎng)老服務。

（五）加強養(yǎng)老服務隊伍建設

養(yǎng)老服務隊伍建設是開展養(yǎng)老服務的基礎性保障，目前主要是指養(yǎng)老護理員隊伍。當前，養(yǎng)老護理員隊伍發(fā)展的瓶頸是薪酬待遇偏低、社會認可度不高，愿意從事養(yǎng)老護理員的人員短缺。我區(qū)約有養(yǎng)老護理員1 萬余人，大部分為四五十歲的人員，月工資2000 元左右。建議有關部門主要是人社和教育部門盡快建立完善養(yǎng)老護理員職業(yè)技能認定和教育培訓制度，鼓勵我區(qū)各類院校特別是職業(yè)院校設置養(yǎng)老服務相關專業(yè)，并按規(guī)定落實相關崗位補貼政策。