排污許可審計式合規(guī)核查研析
——以火電企業(yè)為例

賈冊，楊林，陳雷，黃磊，王亞瓊

(1.中國船舶信息中心，北京 100101； 2.陜西省環(huán)境調(diào)查評估中心，陜西西安 710054；3. 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872)

火電行業(yè)是我國首批完成排污許可證發(fā)放的行業(yè)，其污染物排放量相對較大，環(huán)境管理水平較高[1]。陜西省試點(diǎn)工作以火電企業(yè)為案例，研究排污許可證后管理的三級核查機(jī)制。對于排污許可制度的實(shí)施，核發(fā)排污許可證只是前端環(huán)節(jié)，更重要的是政府部門需要依據(jù)排污許可證中對排污企業(yè)的要求，對排污企業(yè)產(chǎn)污、控污、排污等生產(chǎn)過程以及監(jiān)測、記錄、報告等環(huán)節(jié)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和核查[2-4]。當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者多從加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力量、執(zhí)法手段和執(zhí)法能力建設(shè)等方面開展研究。對于排污企業(yè)(固定源)的合規(guī)管理手段和方式，實(shí)踐中偏向于直接查看在線監(jiān)測是否達(dá)標(biāo)，對于沒有連續(xù)在線監(jiān)測設(shè)備的固定源缺乏經(jīng)濟(jì)有效的合規(guī)管理方式[5-7]。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門在首次發(fā)證后，缺少有效的監(jiān)管手段，本次試點(diǎn)擬探索和研究排污許可證后合規(guī)核查的機(jī)制和方法，以便能夠更好地服務(wù)于環(huán)境監(jiān)管部門。

1 核查機(jī)制與核查內(nèi)容

1.1 核查機(jī)制

對于排污單位的證后合規(guī)監(jiān)管應(yīng)該從兩個層面展開。一是對企業(yè)執(zhí)行報告、臺賬記錄等資料的完整性、規(guī)范性、邏輯性進(jìn)行核查，旨在發(fā)現(xiàn)問題線索，支持現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場執(zhí)法；二是在現(xiàn)場檢查、監(jiān)測、執(zhí)法的過程中，開展“審計式”深度調(diào)查。但從行政監(jiān)管的成本與監(jiān)管效率考慮，對于當(dāng)前我國排污許可制度的實(shí)施進(jìn)展而言，應(yīng)該更多地從第一個層面展開相關(guān)工作。對于固定源書面材料的核查，首先應(yīng)該是對執(zhí)行排污許可證要求的完整性進(jìn)行審查；其次是對執(zhí)行情況的規(guī)范性進(jìn)行核查，根據(jù)臺賬記錄要求核查企業(yè)在執(zhí)行報告中所提交的污染物排放量信息、超標(biāo)排放信息及污控設(shè)施是否存在異常情況等內(nèi)容是否規(guī)范；最后對監(jiān)測臺賬和生產(chǎn)臺賬等數(shù)據(jù)之間的邏輯性進(jìn)行核查。三階段審計式合規(guī)核查工作開展所需要的人力、專業(yè)水平的要求都逐級增加。

1.2 核查內(nèi)容

第一階段：排污許可證執(zhí)行情況及執(zhí)行報告的完整性核查。核查排污許可證中規(guī)定的企業(yè)要進(jìn)行監(jiān)測、記錄臺賬、定期提交執(zhí)行報告、信息公開等工作是否開展。

第二階段：排污許可證執(zhí)行情況及執(zhí)行報告內(nèi)容的規(guī)范性核查。對企業(yè)執(zhí)行報告中的排放量計算過程及相關(guān)支撐材料內(nèi)容的規(guī)范性進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)企業(yè)按證管理過程中不規(guī)范的行為。

第三階段：排污許可證執(zhí)行情況及數(shù)據(jù)邏輯性核查。收集企業(yè)按證管理進(jìn)行監(jiān)測、記錄、報告的所有資料，對信息的邏輯性進(jìn)行分析，綜合分析企業(yè)污染源的合規(guī)情況，為現(xiàn)場檢查提供線索。

表1 火電行業(yè)三階段合規(guī)核查內(nèi)容

2 火電企業(yè)相關(guān)案例分析

本部分將以陜西省某煤粉爐電廠(以下簡稱BC電廠)為例，對所設(shè)計的三階段核查模式進(jìn)行驗(yàn)證。通過對BC電廠所申領(lǐng)排污許可證載明要求和廠內(nèi)1#、2#機(jī)組的用煤情況、發(fā)電情況以及后端的污染治理設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)分析其可能存在的違規(guī)線索。BC電廠于2017年5月在國家排污許可證管理信息平臺上完成了排污許可證的申領(lǐng)。2018年8月，陜西省環(huán)境調(diào)查評估中心對該企業(yè)進(jìn)行了三個階段的合規(guī)核查。

2.1 完整性核查發(fā)現(xiàn)的問題

(1)未按時提交執(zhí)行報告。該企業(yè)到被核查之日前應(yīng)提交2017年第三季度執(zhí)行報告、2017年年度執(zhí)行報告和2018年第一季度、第二季度執(zhí)行報告。該企業(yè)到被核查之日只提交了2018年第一季度執(zhí)行報告。

(2)未按照要求進(jìn)行監(jiān)測。該企業(yè)在2018年第一季度期間進(jìn)行了機(jī)組冷卻水(DW002)pH、CODcr、總磷的手工監(jiān)測和脫硫廢水(DW001)pH、總汞、總鎘、總鉛、總砷、廠界無組織排放顆粒物、氨及非甲烷總烴的監(jiān)測，脫硫廢水的監(jiān)測頻次未滿足排污許可證中的每月1次的要求。

2.2 規(guī)范性核查發(fā)現(xiàn)的問題

(1)執(zhí)行報告中排放量計算不正確。通過對被核查企業(yè)2018年第一季度的安裝有連續(xù)在線監(jiān)測設(shè)備的煙囪排放口污染物排放數(shù)據(jù)篩查發(fā)現(xiàn)，被核查企業(yè)連續(xù)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有啟停、缺失和異常值，但是被核查企業(yè)未對其連續(xù)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行修約處理。同時，根據(jù)相關(guān)規(guī)范要求，連續(xù)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)煙囪污染物排放量計算公式為小時濃度值乘以對應(yīng)小時煙氣量所累加的排放量，而被核查企業(yè)在線系統(tǒng)污染物的排放量計算方式與該要求不一致，進(jìn)而導(dǎo)致污染物排放量計算錯誤。

(2) 超標(biāo)信息未按照實(shí)際情況填寫。在2018年第一季度所提交的執(zhí)行報告中，有組織排放廢氣污染物超標(biāo)時段的小時均值報表為空。但通過核查企業(yè)提供的在線監(jiān)測記錄臺賬，發(fā)現(xiàn)存在污染物和小時值的超標(biāo)情況。對于鍋爐設(shè)施，正常工況的氧含量應(yīng)該為6%～8%，但在污染物超標(biāo)時段氧含量異常，并未能在所提供的資料中找到相關(guān)異常報告。

(3)入爐煤煤質(zhì)檢測數(shù)據(jù)異常。被核查企業(yè)2018年第一季度1月、 2月、 3月入爐煤平均硫含量分別為1.15%、 0.93%、 0.86%。1月的入爐煤硫含量顯著高于2017年入爐煤硫含量0.87%的平均水平，其中1月19日入爐煤平均硫含量為2.11%，但煙囪排放口污染物濃度未有明顯波動，被核查單位也未進(jìn)行特殊說明，可在第三階段的核查過程中核查2018年1月石灰石粉用量和石膏產(chǎn)量是否高于平均水平。

2.3 數(shù)據(jù)核查發(fā)現(xiàn)的問題

2.3.1產(chǎn)污設(shè)施核查

發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗是判斷鍋爐效率及性能好壞的重要依據(jù)，企業(yè)每天進(jìn)行發(fā)電量、供熱量、燃煤消耗量、煤質(zhì)收到基低位發(fā)熱量等信息的記錄[8]。根據(jù)這些信息可以更進(jìn)一步判斷鍋爐的運(yùn)行情況。1#機(jī)組2017年4月發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗遠(yuǎn)低于廠內(nèi)和國內(nèi)平均發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗，2017年5月發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗遠(yuǎn)高于廠內(nèi)和國內(nèi)平均發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗；2#機(jī)組2018年5月發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗遠(yuǎn)高于廠內(nèi)和國內(nèi)平均發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗。

通過進(jìn)一步計算，發(fā)現(xiàn)在2018年1月27日到2018年2月13日以及2018年3月12日到2018年3月21日之間，1#、2#兩臺機(jī)組發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗基本相同。發(fā)電企業(yè)每臺鍋爐都是獨(dú)立運(yùn)行，很少出現(xiàn)指標(biāo)數(shù)據(jù)基本相同的情況，而被核查企業(yè)卻長時間出現(xiàn)該情況，需要進(jìn)一步核查。

注:國內(nèi)平均值供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗309克/千瓦時為國家能源局發(fā)布的2018年1月～7月全國電力工業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。具體參見：http://www.nea.gov.cn/2018-08/20/c_137404666.htm。規(guī)模越大的鍋爐，該值應(yīng)該越??；規(guī)模越小的鍋爐，該值應(yīng)該越大。圖1 BC電廠1#、2#機(jī)組發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗Fig.1 BC power plant 1# and 2# units standard coal consumption

2.3.2脫硝設(shè)施核查

通過核查1#、2#機(jī)組的脫硝數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)脫硝效率達(dá)到平均90%的去除效率，與SCR(選擇性催化還原脫硝技術(shù))工藝相符合。2#脫硝劑液氨的使用與氮氧化物的去除量變化趨勢基本吻合，數(shù)據(jù)反映脫硝設(shè)施運(yùn)行基本正常。但1#機(jī)組2017年11月到2018年5月期間脫硝劑液氨的使用與氮氧化物的去除量變化趨勢明顯不同于1#機(jī)組歷史情況和2#機(jī)組，而被核查企業(yè)在該時間段內(nèi)未對1#機(jī)組脫硫設(shè)施進(jìn)行過改造和工藝調(diào)整。對于該情況，需要企業(yè)進(jìn)行說明。

圖2 BC電廠1#機(jī)組脫硝劑使用及NOX去除情況Fig.2 BC power plant 1# units denitration agent use and NOX removal

圖3 BC電廠2# 機(jī)組脫硝劑使用及NOX去除情況Fig.3 BC power plant 2# units denitration agent use and NOX removal

2.3.3除塵設(shè)施核查

煤粉爐火力發(fā)電廠中的粉煤灰和鍋爐渣都來源于煤中的灰分。通過物料衡算法對被核查企業(yè)的理論灰渣產(chǎn)生量進(jìn)行計算，并與實(shí)際灰渣產(chǎn)生量進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)二者未出現(xiàn)數(shù)量級的差別。但被核查企業(yè)2017年1月實(shí)際灰渣產(chǎn)生量計算結(jié)果為負(fù)值，需要其進(jìn)一步說明。

圖4 BC電廠理論與實(shí)際灰渣差距分析圖Fig.4 BC power plant theory and actual ash slag gap analysis

2.3.4脫硫設(shè)施核查

對脫硫設(shè)施進(jìn)行合規(guī)核查，可通過物料衡算法從二氧化硫的產(chǎn)生量、脫硫劑的使用量和石膏的產(chǎn)生量等方面進(jìn)行驗(yàn)證分析。

從圖5可知，機(jī)組理論二氧化硫的產(chǎn)生量和脫硫設(shè)施入口所測量到的二氧化硫量差值在20%以內(nèi)。由于版面所限，本部分內(nèi)容只展示1#機(jī)組的相關(guān)核查結(jié)果。

對脫硫劑的使用量和脫硫產(chǎn)物石膏的產(chǎn)生量進(jìn)行相關(guān)分析，可以看出理論計算結(jié)果與實(shí)際數(shù)據(jù)基本一致，差值在20%左右，機(jī)組的數(shù)據(jù)反映脫硫設(shè)施運(yùn)行基本正常。

圖5 機(jī)組理論與實(shí)際二氧化硫、脫硫劑及石膏產(chǎn)生/使用量對比分析圖Fig.5 Comparison analysis of theoretical sulfur dioxide, desulfurizer and gypsum actual production or use of units

3 結(jié)論與建議

要實(shí)現(xiàn)對排污企業(yè)以排污許可為核心的一證式管控，則必須通過排污許可證對企業(yè)的污染物產(chǎn)生過程、污染治理過程和污染物排放過程進(jìn)行全過程監(jiān)管。對企業(yè)污染物產(chǎn)生、治理和排放過程中的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和監(jiān)控，則能較好地實(shí)現(xiàn)對排污企業(yè)的證后合規(guī)監(jiān)管。通過本文所提出的排污許可審計式合規(guī)核查三階段核查機(jī)制以及對具體的企業(yè)進(jìn)行驗(yàn)證可以看出，當(dāng)前我國固定源排污許可證合規(guī)管理制度尚需進(jìn)一步的完善。

當(dāng)前排污許可制度偏重于給企業(yè)核發(fā)排污許可證，證后監(jiān)管內(nèi)容缺少。建議國家建立和完善排污許可審計式合規(guī)監(jiān)管制度，制定相應(yīng)的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范。通過審計式合規(guī)核查，發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)存在的問題線索，支撐企業(yè)的現(xiàn)場檢查和執(zhí)法，降低執(zhí)法難度和減少執(zhí)法成本。同時創(chuàng)新信息化監(jiān)管模式，發(fā)展和探索大數(shù)據(jù)建模分析，提高核查效率，解決基層專業(yè)人員缺少和能力不足的難題。

各行業(yè)現(xiàn)行的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范未對排污企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和污染治理設(shè)施的核心運(yùn)行參數(shù)指標(biāo)進(jìn)行要求。建議國家在修訂排污許可證相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時，增加生產(chǎn)設(shè)施和污染治理設(shè)施的核心參數(shù)內(nèi)容，以便于進(jìn)行排污企業(yè)的證后核查，從而更加快速地發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違規(guī)行為。

國內(nèi)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對固定源合規(guī)判定方式尚存在一定的局限性。建議國家修改相應(yīng)行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)，建立從原輔料和燃料使用到產(chǎn)品產(chǎn)量和控污設(shè)施設(shè)備運(yùn)行等多元化的固定源合規(guī)判定方法，完善目前僅以污染物濃度排放限值為合規(guī)判定依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。