失效的第三方：組織自利性下的社會(huì)組織評(píng)估

鄭佳斯， 卜 熙

一、問題的緣起

隨著政府購買社會(huì)服務(wù)的盛行，社會(huì)組織日益成為公共服務(wù)的直接提供者，對(duì)社會(huì)組織的有效評(píng)估也成為保障社會(huì)福利有效供給的重要工具。2005年，全國民政工作會(huì)議和《民政部2005年工作要點(diǎn)》要求“探索建立民間組織評(píng)估機(jī)制”。2007年8月，民政部正式下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)民間組織評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》(民發(fā)[2007]127號(hào))和《全國性民間組織評(píng)估實(shí)施辦法》的通知(民函[2007]232號(hào))，正式啟動(dòng)社會(huì)組織評(píng)估工作。2010年12月，民政部公布了《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》(民政部令[2010]第39號(hào))，這是社會(huì)組織評(píng)估領(lǐng)域的首部行政規(guī)章。上述文件基本明確了社會(huì)組織評(píng)估的原則、機(jī)制和實(shí)施辦法。在評(píng)估的實(shí)施主體方面，近年來第三方評(píng)估在國家治理和社會(huì)福利供給中被頻繁應(yīng)用，民政部門也逐漸在評(píng)估社會(huì)組織中引入第三方機(jī)構(gòu)。2012年，民政部提出實(shí)施社會(huì)組織第三方評(píng)估。2015年5月13日，民政部頒布《關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確指出“建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制，是完善社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是社會(huì)組織評(píng)估的發(fā)展方向”。由此，第三方評(píng)估成為民政部門監(jiān)督、治理社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的重要手段。

相比由政府主導(dǎo)的評(píng)估機(jī)制，借助第三方機(jī)構(gòu)作為評(píng)估主體的方式在很長一段時(shí)間內(nèi)被認(rèn)為是最能保證評(píng)估結(jié)果客觀公正的手段[1-2]。然而，現(xiàn)實(shí)中第三方評(píng)估的結(jié)果并不盡如人意，出現(xiàn)一系列非預(yù)期后果。例如，有媒體就披露了第三方評(píng)估的亂象：自定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、隨意杜撰評(píng)價(jià)、惡意評(píng)價(jià)[3]，看似結(jié)果客觀的背后是巨大的商業(yè)利益。近年來學(xué)術(shù)界也逐漸指出，第三方評(píng)估存在內(nèi)卷化[4]、社會(huì)認(rèn)可度低[5]、公信力不足[6]等問題，第三方評(píng)估結(jié)果的客觀性被逐漸消解[7]。那么，第三方評(píng)估為何沒有實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的客觀公正？其客觀性在評(píng)估過程中是如何被消解的？“第三方失效”的背后又存在何種制度根源？這一系列相互關(guān)聯(lián)的問題構(gòu)成了本文探索的核心內(nèi)容。

在實(shí)踐中，第三方評(píng)估主要涉及三個(gè)主體：委托方、被委托方/評(píng)估機(jī)構(gòu)、被評(píng)估機(jī)構(gòu)。實(shí)務(wù)界已經(jīng)指出一些第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)存在偽獨(dú)立、偽專業(yè)、偽客觀的現(xiàn)象[8]，有學(xué)者基于委托方的視角，發(fā)現(xiàn)委托者通過直接干預(yù)或間接授意等手段在評(píng)估中主導(dǎo)最終結(jié)果[9]。一些學(xué)者則認(rèn)為被評(píng)估方會(huì)采取各種策略干擾第三方評(píng)估結(jié)果的效度和信度，例如提供虛假信息、“討好”評(píng)估人員、拖延以壓縮評(píng)估時(shí)間等[7]，使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)“看不透”也“測不準(zhǔn)”。雖然委托方和被評(píng)估機(jī)構(gòu)的影響已經(jīng)被廣泛批判，但對(duì)第三方機(jī)構(gòu)這一評(píng)估的最直接主體所秉持的價(jià)值觀念以及采取的行動(dòng)策略關(guān)注不多，對(duì)評(píng)估結(jié)果的實(shí)質(zhì)影響更是語焉不詳，較少文獻(xiàn)站在第三方組織的自利性視角和基于評(píng)估全過程去解釋和分析這一問題，往往將其簡單歸因?yàn)槲蟹降摹盃烤€木偶”或是在中國土壤下發(fā)育不良的結(jié)果。應(yīng)該看到，首先，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是最直接的評(píng)估主體。如果忽略這一點(diǎn)，就無法真正透視評(píng)估的完整過程。其次，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)同樣具有自利性。對(duì)第三方評(píng)估的傳統(tǒng)觀念有隱含前提，即第三方是客觀中立、不偏不倚的，而且能夠抵御外界的干預(yù)或捕獲。然而，作為需要從市場上獲取資源的組織，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)同樣有自己的利益，這對(duì)評(píng)估結(jié)果有極大影響。再次，現(xiàn)有研究對(duì)第三方評(píng)估的實(shí)際運(yùn)作過程著墨不多，無法較完整地呈現(xiàn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的真實(shí)行為。最后，盡管實(shí)踐中第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)存在不少問題，遺憾的是，現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮少探討其背后的根源，沒有回應(yīng)第三方評(píng)估的負(fù)面后果為何難以得到有效控制這一現(xiàn)實(shí)困惑。基于此，本文以第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)S為研究案例，打開評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作的“黑匣子”，試圖還原其開展社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估的微觀過程，以此探析第三方評(píng)估的內(nèi)在邏輯機(jī)制及潛在問題，拓展第三方評(píng)估理論的觀察視域。

二、分析框架的構(gòu)建：從第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)出發(fā)

第三方評(píng)估結(jié)果的客觀性是如何被消解的呢？既有研究從委托方和被評(píng)估方出發(fā)，已經(jīng)勾勒出兩條解釋路徑：一方面，委托方的強(qiáng)行政控制導(dǎo)致了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的偽獨(dú)立；另一方面，被評(píng)估方的逆向主導(dǎo)導(dǎo)致了第三方機(jī)構(gòu)的偽專業(yè)?！皟擅鎶A擊”導(dǎo)致了第三方評(píng)估結(jié)果的偽客觀。

(一)從委托方出發(fā)：行政控制

現(xiàn)實(shí)中的第三方評(píng)估大多屬于政府購買服務(wù)，而委托方(公共部門)和被委托方(第三方評(píng)估機(jī)構(gòu))之間的地位存在巨大的不對(duì)等性，被委托方很難形成獨(dú)立的第三方[10]，很多時(shí)候政府會(huì)因自身的特殊利益而限制第三方的自主決定權(quán)[11]。王名和樂園概括了政府購買社會(huì)服務(wù)的三種模式：獨(dú)立關(guān)系競爭性購買、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買和依賴關(guān)系非競爭性購買[12]。當(dāng)下的第三方評(píng)估可被視為依賴關(guān)系非競爭性購買的模式：依賴關(guān)系主要表現(xiàn)為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主要源于政府的資助和服務(wù)購買，這使得其在指標(biāo)設(shè)計(jì)和評(píng)估方式等方面會(huì)受到政府直接或間接干預(yù)；而非競爭性則意味著更多是出于政府有意識(shí)的結(jié)果而非市場競爭的結(jié)果。

有學(xué)者基于對(duì)美國紐約州的考察指出，政府購買社會(huì)服務(wù)時(shí)很少真正采用競爭性的選擇方式[13]。許小玲指出，中國的政府服務(wù)外包具有內(nèi)部化和形式性購買的特點(diǎn)[14]。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的行政色彩濃厚，委托方往往就是被委托方的業(yè)務(wù)主管單位，作為委托方的政府占據(jù)絕對(duì)的控制優(yōu)勢[6]。徐雙敏等認(rèn)為，中國的第三方評(píng)估存在“諾斯悖論”的現(xiàn)象，即獨(dú)立性和權(quán)威性無法兼容[15]。原本第三方評(píng)估應(yīng)是通過評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性來獲得評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性，而當(dāng)前評(píng)估結(jié)果的專業(yè)權(quán)威卻是通過委托方的政治權(quán)威來賦予的，這必然影響第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

(二)從被評(píng)估方出發(fā)：逆向主導(dǎo)

與傳統(tǒng)上下級(jí)評(píng)估和自我評(píng)估的方式相比，第三方評(píng)估在信息獲取上似乎存在天然劣勢。埃斐(Aghion)和梯羅爾(Tirole)對(duì)硬信息(hard information)和軟信息(soft information)作出區(qū)分：前者雖然需要一定的信息收集成本，但是很容易被當(dāng)事人識(shí)別；而后者一般不能被另一方當(dāng)事人識(shí)別，因此只能作為項(xiàng)目選擇和建議[16]。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的模糊化、評(píng)估指標(biāo)的主觀化等都使得第三方評(píng)估無法借助顯性的合同契約管理將所有的情形約束其中。財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、管理團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目成效、治理結(jié)構(gòu)等很多信息，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都無法輕易獲取[17]。這為被評(píng)估方提供了很多投機(jī)和變通的空間，評(píng)估結(jié)果容易受到被評(píng)估方刻意或無意制造的“噪音”或“灰塵”的干擾。斯?jié)善?Szper)和普拉卡什(Prakash)從信息不對(duì)稱的視角分析了對(duì)慈善組織的評(píng)估，認(rèn)為政府、社會(huì)、慈善組織之間的信息存在嚴(yán)重隔閡，慈善組織的“?？菩浴苯o“全科性”的第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估造成嚴(yán)重困難[18]。陸明遠(yuǎn)也發(fā)現(xiàn)，在對(duì)政府績效進(jìn)行第三方評(píng)估時(shí)，被評(píng)估的政府機(jī)構(gòu)壟斷著大量信息，信息不對(duì)稱使被評(píng)估方極有動(dòng)力去掩蓋、謊報(bào)不利信息，產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題[19]。與此相似，趙霞指出，被評(píng)估對(duì)象可能通過資料造假的方式掩蓋項(xiàng)目的真實(shí)情況[20]。筆者在田野調(diào)查時(shí)同樣觀察到，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要在很短的時(shí)間內(nèi)去評(píng)估執(zhí)行方實(shí)施一年的項(xiàng)目，最佳的選擇只能是通過項(xiàng)目的文字記錄去了解。對(duì)于被評(píng)估方來說，把文檔資料做得漂漂亮亮就容易獲得高分。

(三)基于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的視角：組織自利性

上述兩種路徑已經(jīng)解釋了第三方評(píng)估失效的一些特征面向，且在不同維度揭示了第三方評(píng)估結(jié)果客觀性被消解的外部原因。然而，這兩條路徑闡述的是第三方機(jī)構(gòu)及其評(píng)估結(jié)果受到外部主體、環(huán)境和信息的影響而被動(dòng)喪失客觀性，本質(zhì)上都屬于外部約束條件，不可避免地存在一定的觀察盲點(diǎn)和解釋缺陷。從委托方出發(fā)，現(xiàn)有解釋過分歸因于行政控制。在一些評(píng)估項(xiàng)目中，委托方由于注意力不足或?qū)I(yè)性缺乏等原因，無意控制甚至難以控制第三方評(píng)估過程，因而出現(xiàn)了評(píng)估結(jié)果客觀性不足問題，這明顯超出了既有研究的解釋范圍。筆者在實(shí)地調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，客觀性的消解很大程度上并不是委托方主導(dǎo)了評(píng)估過程，而是第三方機(jī)構(gòu)將自身利益嵌入評(píng)估中，借此實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)而言，評(píng)估結(jié)果的客觀性不是其追求的終極目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織利益才是最重要的目標(biāo)。而從被評(píng)估方出發(fā)，既有結(jié)論過于強(qiáng)調(diào)信息壁壘。在實(shí)踐中，評(píng)估內(nèi)容及其依據(jù)往往不會(huì)局限于被評(píng)估方提供的信息，評(píng)估機(jī)構(gòu)可能通過多種途徑避免“噪音”以獲得真實(shí)信息。在第三方評(píng)估中，被評(píng)估方信息提供的客觀性、真實(shí)性固然重要，但我們更應(yīng)關(guān)注的是第三方機(jī)構(gòu)會(huì)否將信息客觀化處理，因?yàn)檫@才是評(píng)估結(jié)果客觀性形成的最重要因素。一些文獻(xiàn)雖然發(fā)現(xiàn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)存在諸如制度保障缺失、信息不對(duì)稱、資金依賴和評(píng)估方法不專業(yè)等問題，卻仍然沒有跳出一個(gè)前提假設(shè)，即第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是被動(dòng)的。然而，從本質(zhì)上看，第三方機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)立組織，擁有自身利益和組織目標(biāo)，行動(dòng)雖然會(huì)受到外部環(huán)境的影響，但其自覺行為是評(píng)估失效的內(nèi)在原因。

目前，學(xué)界也有從第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)本身屬性出發(fā)去探討評(píng)估失效的相關(guān)研究。馬亮和于文軒發(fā)現(xiàn)第三方評(píng)估的優(yōu)勢在于相關(guān)性、獨(dú)立性和易懂性，而其不足主要在于效度、功能性和信度方面[21]，但沒有涉及除技術(shù)層面外的其他行為結(jié)果。孫錄寶認(rèn)為，由學(xué)者、法律工作者、管理人員等組成評(píng)估主體才能增強(qiáng)第三方評(píng)估的專業(yè)性[22]。王春英則認(rèn)為，第三方評(píng)估要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，必須有方法支撐、政府參與以及法律保障[23]。這些討論多屬于技術(shù)性改進(jìn)建議，對(duì)原因探析涉及較少。更重要的是，第三方機(jī)構(gòu)自利性的生長與外部環(huán)境約束有較大關(guān)系，政府關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展的宏觀調(diào)節(jié)政策和監(jiān)管方式對(duì)社會(huì)組織的行為方式有直接的影響。與此同時(shí)，已有文獻(xiàn)對(duì)第三方評(píng)估的實(shí)際運(yùn)作過程描述不多，較少呈現(xiàn)第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)估環(huán)節(jié)的微觀真實(shí)行為及其對(duì)評(píng)估結(jié)果客觀性的影響。因此，未來的研究應(yīng)著力于從評(píng)估方本身出發(fā)構(gòu)建解釋框架，著重觀察第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估的內(nèi)部過程，歸納出第三方評(píng)估失效的內(nèi)部機(jī)制，從而提升理論的解釋力和穿透力。本文認(rèn)為，第三方評(píng)估結(jié)果客觀性的消解并不完全是評(píng)估機(jī)構(gòu)在外界環(huán)境約束下的被動(dòng)之舉，而是它們基于組織自利性而做出的理性選擇：評(píng)估機(jī)構(gòu)在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，在可資利用的運(yùn)作空間中發(fā)展出一系列的謀利行為和策略，由此導(dǎo)致諸多非預(yù)期后果，使得評(píng)估結(jié)果的客觀性被消解，這是一個(gè)主動(dòng)消解的過程。

自利性是組織的本質(zhì)屬性，正如馬克思所言,“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[24]。自利性普遍存在于組織當(dāng)中，即使是作為公共部門的政府組織，同樣具有為自身生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性[25]，遑論在市場競爭中生存的社會(huì)組織。孫成相概括出兩個(gè)自利性目標(biāo)：一是有形的物質(zhì)財(cái)富，包括利潤、薪酬等；二是無形的精神財(cái)富，如行業(yè)聲譽(yù)、社會(huì)地位和榮譽(yù)等[26]。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為一個(gè)組織，是具有自身利益的獨(dú)立主體，即使面臨著業(yè)務(wù)主管部門、外部環(huán)境約束，仍然具有強(qiáng)烈的自利動(dòng)機(jī)，力圖借由參與評(píng)估的機(jī)會(huì)來緩解資金壓力和獲得政府的信任，進(jìn)而提升組織影響力以便更好地承接項(xiàng)目等。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《A市H區(qū)社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估服務(wù)協(xié)議書》，甲方委托乙方完成60個(gè)H區(qū)社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估工作，但是經(jīng)費(fèi)只有18萬元，含勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)、交通、伙食補(bǔ)貼及保險(xiǎn)等，平均每個(gè)社會(huì)組織評(píng)估經(jīng)費(fèi)僅3 000元。評(píng)估每個(gè)3A以上等級(jí)的社會(huì)組織需要5名專家，每名專家勞務(wù)費(fèi)至少500元，再加上租賃場地、車輛和其他人力成本，幾乎沒有經(jīng)費(fèi)節(jié)余。S社會(huì)服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人談道：“機(jī)構(gòu)也要生存，政府購買評(píng)估項(xiàng)目給的經(jīng)費(fèi)其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！?訪談?dòng)涗洠?0161206W)若能在承接項(xiàng)目中找到運(yùn)作空間，自利動(dòng)機(jī)與運(yùn)作空間的雙重結(jié)合就會(huì)衍生出多種多樣的謀利行為，從而造成一系列的非預(yù)期后果，消解原本評(píng)估結(jié)果的客觀性，導(dǎo)致第三方評(píng)估失效。從根源上講，其背后是政府的監(jiān)管和約束不足，主要體現(xiàn)為粗放式發(fā)展思維、形式化監(jiān)管模式和自利性共容機(jī)制。一方面，許多公共部門希望借助第三方增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的合法性和形式上的客觀性，組織合法性的考量為第三方機(jī)構(gòu)的逐利行為提供了制度空間；另一方面，一段時(shí)期以來，社會(huì)組織的粗放式發(fā)展模式和政府對(duì)其相對(duì)寬容的監(jiān)管方式，難以有效制約社會(huì)組織的逐利行為。欲解決第三方評(píng)估亂象，需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，從根本上弱化社會(huì)組織的逐利動(dòng)機(jī)和壓縮現(xiàn)實(shí)中過度逐利的制度空間。據(jù)此，形成論文的分析框架圖(見圖1)。

圖1 第三方機(jī)構(gòu)自利性消解結(jié)果客觀性的過程與根源

三、失效過程：組織自利性下的評(píng)估運(yùn)作機(jī)制

社會(huì)組織在快速發(fā)展的同時(shí)存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、內(nèi)部治理不完善、組織行為不規(guī)范、社會(huì)公信力不高等問題。為減少這些問題，國家采取的重要手段是建立社會(huì)組織評(píng)估制度。在現(xiàn)實(shí)中，第三方評(píng)估已經(jīng)廣泛運(yùn)用在中國的政府績效、社會(huì)組織等級(jí)、政府購買服務(wù)、精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)品消費(fèi)等諸多領(lǐng)域。例如，2016年實(shí)施的《中華人民共和國慈善法》就規(guī)定：“民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評(píng)估制度，鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織進(jìn)行評(píng)估?！钡谌皆u(píng)估是傳統(tǒng)評(píng)估的重要補(bǔ)充，保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正，對(duì)提高政府績效、提升社會(huì)福利供給質(zhì)量和加快社會(huì)組織建設(shè)均有重要意義。為了評(píng)估社會(huì)組織是否具備承包的資格以及處于行業(yè)的何種位置，社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)民政部門的相關(guān)規(guī)范性文件，社會(huì)組織評(píng)估結(jié)果等級(jí)從高到低依次為5A、4A、3A、2A、1A，“獲得3A以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，可以優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)，可以優(yōu)先獲得政府獎(jiǎng)勵(lì)”。

本研究選取了A市委托第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估過程為研究個(gè)案，并以S社會(huì)服務(wù)研究中心作為田野調(diào)查點(diǎn)。之所以選擇S社會(huì)服務(wù)研究中心，是因?yàn)槠渚哂幸欢ǖ牡湫托?。S社會(huì)服務(wù)研究中心涵蓋了一般社會(huì)組織的基本要素，同時(shí)以第三方評(píng)估項(xiàng)目作為主要業(yè)務(wù)。S社會(huì)服務(wù)研究中心由省民政廳批準(zhǔn)注冊(cè)于2014年成立，是一個(gè)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的專業(yè)社會(huì)服務(wù)評(píng)估與研究機(jī)構(gòu)。從2014年至今，S社會(huì)服務(wù)研究中心持續(xù)接受A市民政局關(guān)于社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估的委托服務(wù)，僅2014—2016年，S社會(huì)服務(wù)研究中心就負(fù)責(zé)了9個(gè)批次共計(jì)327個(gè)社會(huì)組織的等級(jí)評(píng)估工作，其中，38個(gè)社會(huì)組織被評(píng)為5A，64個(gè)為4A，111個(gè)為3A，105個(gè)為2A，9個(gè)為1A。此后，S社會(huì)服務(wù)研究中心的業(yè)務(wù)進(jìn)一步拓展，2019年該研究中心還作為主要成員參與了A市等級(jí)評(píng)估指標(biāo)修訂工作。成立至今，該中心已經(jīng)承接了多項(xiàng)政府部門及社會(huì)組織的評(píng)估項(xiàng)目，既有福利社會(huì)組織等級(jí)的整體評(píng)估，也有對(duì)某一類社會(huì)福利工作的專項(xiàng)評(píng)估，具體包括A市民政局委托的市級(jí)與區(qū)級(jí)社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估、社區(qū)公益項(xiàng)目評(píng)估等，較好地獲得了政府的信任。筆者的實(shí)地調(diào)查主要分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為2016年11月至2017年1月，筆者以項(xiàng)目助理的身份近距離觀察了S社會(huì)服務(wù)研究中心參與A市社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估的全過程，并對(duì)評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行了持續(xù)跟進(jìn)；第二個(gè)階段為2017年5月到2018年6月，筆者持續(xù)對(duì)委托方民政部門、被評(píng)估方社會(huì)組織的數(shù)十名相關(guān)人員進(jìn)行了深度訪談，多方佐證本文觀點(diǎn)。所有訪談資料均做了匿名化處理。此外，筆者還參閱了與評(píng)估相關(guān)的政策文件、制度條例、項(xiàng)目文檔及二手?jǐn)?shù)據(jù)，選用的材料一般具備多個(gè)渠道來源，經(jīng)比對(duì)和甄別后采信，有比較好的效度。

實(shí)踐觀察發(fā)現(xiàn)，第三方機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的自利性動(dòng)機(jī)，它們會(huì)在評(píng)估項(xiàng)目中尋找運(yùn)作空間，實(shí)施謀利策略，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果偏離軌道，出現(xiàn)許多非預(yù)期后果，客觀性被消解。

(一)運(yùn)作空間：弱監(jiān)督下的自由裁量權(quán)

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)受到的客觀約束不足。目前，中國暫未出臺(tái)全國性的統(tǒng)一指導(dǎo)規(guī)范，地方性的約束也較為模糊和籠統(tǒng)，還沒有建立專門的、具體的和可供操作的實(shí)施制度。由此，在社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估的過程中，指標(biāo)的模糊性、專家選取的局限性以及評(píng)估過程監(jiān)督的薄弱性，使得第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有了較大的運(yùn)作空間。

第一，指標(biāo)設(shè)定的模糊性。社會(huì)工作服務(wù)作為軟性公共服務(wù)，較難事先設(shè)定剛性的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這容易導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)定的模糊性。一是難以進(jìn)行量化，無法在成本和價(jià)格上給出絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)；二是難以平衡數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，容易引起投機(jī)行為；三是難以對(duì)服務(wù)面向的多元任務(wù)和目標(biāo)確定統(tǒng)一的硬性標(biāo)準(zhǔn)。模糊性給第三方機(jī)構(gòu)提供了較大的運(yùn)作空間，最突出的表現(xiàn)是社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系中設(shè)置了大量的主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，在“發(fā)揮作用”大項(xiàng)中有一項(xiàng)是“項(xiàng)目創(chuàng)新性和可持續(xù)性”，分為三個(gè)小項(xiàng)，分別為“形成自主品牌”“有創(chuàng)意和可推廣性”“形成可持續(xù)性”，對(duì)應(yīng)的分值分別為20分、5分和10分；其評(píng)定主要是根據(jù)“項(xiàng)目品牌名稱、創(chuàng)建時(shí)間等基本信息”“項(xiàng)目品牌創(chuàng)意介紹和在社會(huì)上的影響”“項(xiàng)目品牌經(jīng)營時(shí)間、情況介紹”，并沒有客觀的量化依據(jù)，主要根據(jù)評(píng)審專家的主觀感知和個(gè)人判斷，使評(píng)分過程存在較大的自由裁量空間。在訪談中，被評(píng)估社會(huì)組織的工作人員表達(dá)了困惑：“我們當(dāng)時(shí)有一個(gè)項(xiàng)目是關(guān)于社區(qū)精神障礙患者康復(fù)與融入計(jì)劃的，項(xiàng)目驗(yàn)收表格中有一項(xiàng)是填寫間接受益人數(shù)，項(xiàng)目申報(bào)的時(shí)候我也不知道填多少，就填了10萬人。末期評(píng)估的時(shí)候，我覺得10萬有點(diǎn)太夸張，就寫了5萬，評(píng)估專家說我們這個(gè)項(xiàng)目沒有達(dá)到既定目標(biāo)，所以我們還是填回10萬人，但是需要補(bǔ)很多資料。其實(shí)直接填上10萬也無從考證，因?yàn)檎l也不知道間接受益人數(shù)怎么算。”(訪談?dòng)涗洠?0170320M)

第二，專家選取的局限性。客觀中立評(píng)估的前提是評(píng)審專家是隨機(jī)抽取的，而且應(yīng)該是雙向匿名，這有利于保障評(píng)價(jià)的客觀性。然而，在A市社會(huì)組織等級(jí)第三方評(píng)估中，專家?guī)熘械膶＜覕?shù)量極為有限，專家也并非不具名。S社會(huì)服務(wù)研究中心的專家?guī)熘袃H有88人。其中，政府部門18人、科研機(jī)構(gòu)26人、社會(huì)組織14人、金融財(cái)務(wù)18人、法律12人，5個(gè)組成領(lǐng)域分別對(duì)應(yīng)5個(gè)評(píng)估板塊：發(fā)揮作用板塊、各項(xiàng)建設(shè)板塊、規(guī)范運(yùn)作板塊、財(cái)務(wù)管理板塊、法人治理板塊。每輪評(píng)估均在庫中抽取專家，由于專家?guī)烊藬?shù)有限且可以調(diào)整，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)往往抽取的是那些相對(duì)熟悉的、“好說話”的，幾乎失去了隨機(jī)抽取的意義。正如評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作人員所言：“實(shí)際上參與評(píng)估的專家來來回回都是那幾個(gè)人?！?訪談?dòng)涗洠?0170110Y)

第三，過程監(jiān)督的薄弱性。第三方評(píng)估涉及的是多個(gè)環(huán)節(jié)、多種要素、多個(gè)主體間的互動(dòng)，不同組織均有自己的自利動(dòng)機(jī)。在一般情況下，委托方希望得到較為客觀的結(jié)果，被評(píng)估方則希望獲得好的分?jǐn)?shù)，而評(píng)估組織也希望獲得一定的物質(zhì)或精神收益，任何一方的強(qiáng)勢或弱勢都會(huì)打破相對(duì)制衡的局面。觀察發(fā)現(xiàn)，評(píng)估過程幾乎是由第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。社會(huì)組織的等級(jí)評(píng)估分為5個(gè)等級(jí)，對(duì)不同等級(jí)的評(píng)估流程是不一樣的。第一種情況是材料評(píng)估，適用于3A以下等級(jí)的社會(huì)組織評(píng)估。這種評(píng)估不需要進(jìn)入現(xiàn)場，只需要被評(píng)估機(jī)構(gòu)提交相應(yīng)材料，再由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)交給專家評(píng)審即可。筆者發(fā)現(xiàn)，為節(jié)省成本，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)一般只把材料交給兩個(gè)專家：一個(gè)是財(cái)務(wù)專家，負(fù)責(zé)評(píng)審財(cái)務(wù)板塊；另外一個(gè)專家則負(fù)責(zé)綜合考察法人治理、規(guī)范運(yùn)作、各項(xiàng)建設(shè)、和發(fā)揮作用等四個(gè)模塊。第二種情況是現(xiàn)場評(píng)估，適用于4A和5A等級(jí)的社會(huì)組織評(píng)估。這種評(píng)估需要進(jìn)入現(xiàn)場，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)相關(guān)人員陪同評(píng)估專家到現(xiàn)場進(jìn)行走訪調(diào)查。與以往強(qiáng)調(diào)委托方控制不同，評(píng)估過程沒有政府人員參與和監(jiān)督，意味著整個(gè)評(píng)估過程事實(shí)上由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)。

作為委托方的政府對(duì)評(píng)估的影響主要體現(xiàn)在制定評(píng)估相關(guān)規(guī)定方面，但這些規(guī)定大多只是原則性的，缺乏細(xì)致的指引。根據(jù)規(guī)定，等級(jí)評(píng)估包括社會(huì)組織自評(píng)、評(píng)估專家組初評(píng)和市社會(huì)組織評(píng)估委員會(huì)終評(píng)。委托方干預(yù)可能出現(xiàn)在第三個(gè)環(huán)節(jié)，即市社會(huì)組織評(píng)估委員會(huì)終評(píng)，被稱為“上會(huì)”，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)報(bào)送實(shí)地考察報(bào)告，并介紹評(píng)估的總體情況和各個(gè)被評(píng)估機(jī)構(gòu)的具體得分情況。這個(gè)會(huì)議較大程度上是為了體現(xiàn)形式的合法性，“所請(qǐng)的終審專家基本都對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉，只是走過會(huì)的形式，基本不會(huì)質(zhì)疑結(jié)果”(訪談?dòng)涗洠?0170106Y)。會(huì)議的主要功能是對(duì)各方利益的表達(dá)和權(quán)衡。例如，政府相關(guān)部門人員出面幫心目中的某些機(jī)構(gòu)美言幾句，讓第三方機(jī)構(gòu)領(lǐng)會(huì)意圖修改部分評(píng)估結(jié)果，而對(duì)其他社會(huì)組織的評(píng)估結(jié)果則不會(huì)太在意。在本案例中，N區(qū)出面為某個(gè)社會(huì)組織提供專家咨詢服務(wù)和指導(dǎo)其資料準(zhǔn)備。事實(shí)上，最終大部分評(píng)估結(jié)果的確定權(quán)仍然由第三方機(jī)構(gòu)掌控。

(二)謀利策略：評(píng)估之外的項(xiàng)目延伸

政府給予評(píng)估機(jī)構(gòu)的預(yù)算往往是有限的，留給第三方機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)費(fèi)節(jié)余少之又少。值得進(jìn)一步追問的是，如果是基于組織自利性，為什么這些機(jī)構(gòu)還愿意提供第三方評(píng)估服務(wù)呢？筆者發(fā)現(xiàn)，這是“先生存后發(fā)展”的邏輯使然。如果第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府建立了較好的合作關(guān)系，獲得了政府的信任，對(duì)于其承接其他政府項(xiàng)目或者機(jī)構(gòu)發(fā)展都大有裨益。因此，第三方機(jī)構(gòu)看重的不是評(píng)估，而是評(píng)估之外的謀利項(xiàng)目。

第一，咨詢服務(wù)。等級(jí)評(píng)估需要被評(píng)估方準(zhǔn)備大量的材料，咨詢服務(wù)作為相關(guān)的市場活動(dòng)也應(yīng)運(yùn)而生，而且成為了利潤空間非?？捎^的“朝陽業(yè)務(wù)”，作為最直接的評(píng)估“裁判員”的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也卷入其中。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì)通過三種不同的方式向社會(huì)組織提供咨詢服務(wù)。一是與咨詢公司合作，為有意愿申報(bào)的社會(huì)組織提供咨詢服務(wù)，如“委派專家提供培訓(xùn)，提供有質(zhì)量保證的師資力量和技術(shù)資源鏈接”，分成領(lǐng)取咨詢服務(wù)費(fèi)用。二是“兩塊牌子，一套人馬”。有些第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通過更換法人代表，成立咨詢服務(wù)公司就可以承接咨詢服務(wù)了，實(shí)質(zhì)上是同一批人馬做兩種不同的業(yè)務(wù)。三是介紹專家。通過提供專家輔助服務(wù)幫助社會(huì)組織修改和完善評(píng)估資料，從中獲取中介服務(wù)費(fèi)用。在有些情況下，提供這些輔助服務(wù)的專家也會(huì)參與評(píng)審，由專家輔導(dǎo)過的機(jī)構(gòu)一般都能順利通過等級(jí)評(píng)估。

第二，資料補(bǔ)充與復(fù)審。作為一種隱性規(guī)則，在等級(jí)評(píng)估的評(píng)審中，有較多項(xiàng)目具有補(bǔ)遞資料的可能性。在A市，等級(jí)評(píng)估的分值主要有五項(xiàng)，包括法人治理、規(guī)范運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理、發(fā)揮作用和各項(xiàng)建設(shè)，對(duì)應(yīng)的分值分別為120分、200分、280分、260分和140分，分?jǐn)?shù)差距主要體現(xiàn)在財(cái)務(wù)管理上。財(cái)務(wù)管理有多個(gè)評(píng)分項(xiàng)是可以補(bǔ)充材料的，例如，“會(huì)計(jì)科目規(guī)范、分級(jí)明細(xì)”(10分)；“各種票據(jù)使用、管理規(guī)范”(20分)；按照《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的規(guī)定，建立健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度、財(cái)務(wù)管理辦法(10分)；內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度、財(cái)務(wù)管理辦法執(zhí)行良好(5分)。除了在評(píng)審之前會(huì)安排專家對(duì)被評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔導(dǎo)，針對(duì)存在不足補(bǔ)充資料外，也包括在評(píng)審專家給出意見之后進(jìn)行資料的二次補(bǔ)充。按照正式的流程，現(xiàn)場專家的分?jǐn)?shù)一般是保密的，但第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)往往會(huì)提前知會(huì)被評(píng)估對(duì)象。在補(bǔ)充完資料之后，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)一步啟動(dòng)復(fù)審機(jī)制。復(fù)審采取的辦法是重新召集專家對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，而這個(gè)時(shí)候往往安排的就是熟悉的專家。評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作人員坦言道：“之前一個(gè)多月的評(píng)估交往中，我們機(jī)構(gòu)和很多專家相處得都比較好，復(fù)審的這些專家也是比較聊得來的，他們會(huì)給機(jī)構(gòu)說好話，分?jǐn)?shù)打得高一些?！?訪談?dòng)涗洠?0161213Y)

第三，“標(biāo)準(zhǔn)”的再定義。由于掌握著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的解釋權(quán)，第三方機(jī)構(gòu)可以通過劃分不同類別，增加或降低被評(píng)估對(duì)象的難度。在調(diào)研中，Y社會(huì)組織按理來說應(yīng)該是參評(píng)慈善類，但是卻申請(qǐng)了社工類，因?yàn)閷?duì)應(yīng)的考核指標(biāo)對(duì)機(jī)構(gòu)更加有利，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也默認(rèn)了這一申請(qǐng)。根據(jù)《A市慈善類民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系(試行)》和《A市社工類民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系(試行)》，相比于社工類組織的評(píng)估指標(biāo)，慈善類組織的評(píng)估指標(biāo)在財(cái)務(wù)管理等方面有更多細(xì)致和嚴(yán)格的可量化指標(biāo)。例如，社工類組織在財(cái)務(wù)管理一項(xiàng)的總分是200分，而慈善類組織則是250分；在發(fā)揮作用模塊中，慈善類組織的“公益慈善類活動(dòng)占全年業(yè)務(wù)活動(dòng)總數(shù)的80%以上”可以得30分，如果占比50%以下則為0分。不同的指標(biāo)比重意味著不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，在機(jī)構(gòu)類型模棱兩可的情況下，選擇更適合的評(píng)價(jià)類型無疑增加了社會(huì)組織通過評(píng)估的可能性。

(三)非預(yù)期后果：客觀性的消解

第一，組織合謀。目前成熟的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)較少，政府往往過于倚重少數(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與被評(píng)估的社會(huì)組織之間存在利益鏈條，評(píng)估方與被評(píng)估方之間會(huì)形成一定程度的“共謀”，共同蒙蔽評(píng)估委托方。伴隨而來的是新的負(fù)面后果，可能會(huì)引起新的委托代理困境。以往的委托代理鏈條主要存在于政府與社會(huì)組織之間，但是第三方評(píng)估將帶來新的委托代理關(guān)系，即政府與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系，也將面臨由信息不對(duì)稱帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇難題。

第二，劣幣驅(qū)逐良幣。第三方機(jī)構(gòu)的自利性不受約束，會(huì)惡化社會(huì)組織的競爭環(huán)境，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)較發(fā)達(dá)的社會(huì)組織可以提前通過咨詢服務(wù)等形式搶占評(píng)估的優(yōu)先地位，而其他機(jī)構(gòu)則因沒有相關(guān)的資源或不愿意以咨詢服務(wù)助力評(píng)估而處于劣勢，這樣評(píng)估就失去了公平的競爭環(huán)境，也就消解第三方評(píng)估的客觀性；“3A以上優(yōu)先獲得政府服務(wù)購買”的規(guī)定使這些等級(jí)高、實(shí)力強(qiáng)的機(jī)構(gòu)更易獲得來自政府的資源。如果評(píng)為5A，可以優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)，在政府購買服務(wù)的招投標(biāo)中得到加分。久而久之，不同等級(jí)的組織之間就會(huì)形成馬太效應(yīng)。

第三，滋生“額外利益鏈”。借助評(píng)估的便利，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有較多的機(jī)會(huì)與專家進(jìn)行接觸，并逐步形成“關(guān)系圈”。在此基礎(chǔ)上，部分第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成立關(guān)聯(lián)性咨詢公司，請(qǐng)?jiān)u估庫的部分專家作為咨詢公司的顧問，甚至直接聘請(qǐng)他們作為自己的咨詢專家，為待評(píng)估機(jī)構(gòu)提供資料準(zhǔn)備、評(píng)估要點(diǎn)等咨詢服務(wù)。這就存在將公共資源私人化的風(fēng)險(xiǎn)，也使得專家無法成為獨(dú)立的第三方，滋生了額外的灰色利益鏈。

四、失效根源：政府監(jiān)管的邏輯困境

(一)粗放式發(fā)展：為何運(yùn)作空間得以存在？

相比于西方國家，社會(huì)組織在中國起步較晚、發(fā)展較慢。進(jìn)入21世紀(jì)后，因應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，國家以多種措施有選擇地扶持一些社會(huì)組織，導(dǎo)致其粗放式發(fā)展。

第一，重量不重質(zhì)的發(fā)展思路。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著社會(huì)快速發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，公共治理復(fù)雜性增強(qiáng)，國家意識(shí)到需要借助社會(huì)組織的力量解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，最大限度地激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，政策和行為策略主要體現(xiàn)為放松管制、資金扶持和多方位孵化培育，社會(huì)組織獲得“爆炸性的增長”。2013年之后，隨著“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”新命題的提出，國家在深化政社關(guān)系的同時(shí)也要保證社會(huì)秩序，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式，以更為隱蔽的方式嵌入社會(huì)[27-28]。在這種情況下，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。相對(duì)于其他類型的社會(huì)組織而言，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)起步更晚、數(shù)量有限、組織規(guī)模不一，目前還沒有形成充分的競爭環(huán)境，政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估服務(wù)也多采取非競爭性購買的方式，與其形成長期的合作關(guān)系，政策管理方向上賦權(quán)多于規(guī)制。

第二，“策略性回應(yīng)”的模糊管理模式。在社會(huì)組織的具體管理中，盡管呈現(xiàn)“分類控制”的類型化思維，但是宏觀政策呈現(xiàn)一定的模糊性，大部分政策文本沒有形成制度化、可操作的細(xì)則，管理標(biāo)準(zhǔn)不清晰，傾向于依據(jù)管理者的主觀判斷，呈現(xiàn)“一事一議”的技術(shù)治理，學(xué)界將其概括為“非協(xié)同治理”“策略性回應(yīng)”[29-30]。在此制度背景下，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)借助與政府半壟斷、長期性的合作關(guān)系，更容易通過雙方的信任關(guān)系和社會(huì)資本，獲得比其他社會(huì)組織更多的組織自主性以及更粗放靈活的管理策略。

第三，“政社分開、放松控制”的改革方向。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》提出，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織可以實(shí)行直接登記，改革的方向是放松對(duì)經(jīng)濟(jì)類、服務(wù)類、專業(yè)類社會(huì)組織的業(yè)務(wù)管理，以此保障其必要的利益表達(dá)功能和專業(yè)自主性。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)屬于服務(wù)類、專業(yè)類社會(huì)組織。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革，政府逐步將核心職能之外的社會(huì)服務(wù)外移，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展因應(yīng)了這種客觀的需求，改革方向有利于其業(yè)務(wù)自主性的進(jìn)一步拓展。

(二)形式化監(jiān)管：為何謀利策略得以實(shí)施？

即使政府對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的自利行為有所察覺，但如果實(shí)行全面的監(jiān)督抑或親自去評(píng)選，需要較多的人力物力，政府將“陷入一個(gè)不想扮演、在人員和能力方面也尚未做好準(zhǔn)備的角色中”。從成本的角度來說，除非第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)過度謀利，否則政府難以強(qiáng)化對(duì)它們的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，而更傾向于形式化監(jiān)管。所謂形式化監(jiān)管，主要是指民政部門和業(yè)務(wù)主管部門，由于注意力有限、信息不充分、“重政治而輕經(jīng)濟(jì)”的監(jiān)管導(dǎo)向，基于理性選擇，在意愿上、能力上和行動(dòng)上沒有對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的逐利行為進(jìn)行充分的約束和監(jiān)督。

第一，在意愿上，監(jiān)管部門的積極性不足，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的評(píng)估行為投入的注意力極為有限。一方面，作為委托方的大部分公共部門并不關(guān)注被評(píng)估項(xiàng)目的完整過程及其全部結(jié)果，而往往只關(guān)注一些關(guān)鍵的、少部分自己在意的結(jié)果。隨著第三方評(píng)估的模式被逐漸“神化”，各類公共項(xiàng)目的評(píng)估需求不斷擴(kuò)大，委托范圍覆蓋了中央到地方的各級(jí)各部門，需要評(píng)估的項(xiàng)目也囊括了從公共服務(wù)到政府政策的各個(gè)方面。政府部門本身就處于多任務(wù)的情境，且評(píng)估只是行政過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，加上評(píng)估過程日益繁瑣，政府的注意力根本無法覆蓋評(píng)估的全過程，對(duì)評(píng)估結(jié)果也只是關(guān)注自己在意的部分。另一方面，主管部門并沒有意愿強(qiáng)力監(jiān)管社會(huì)組織的逐利行為。事實(shí)上，社會(huì)組織在中國的誕生與發(fā)展更多是行政推動(dòng)的結(jié)果，許多地方的社會(huì)組織本身就具有官方背景，與一些政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。這種強(qiáng)關(guān)聯(lián)性有利于第三方機(jī)構(gòu)掌握項(xiàng)目評(píng)估的主要過程和項(xiàng)目結(jié)果的大部分決定權(quán)。

第二，在能力上，監(jiān)管部門對(duì)信息的掌握不充分，第三方機(jī)構(gòu)借助信息優(yōu)勢掌握評(píng)估項(xiàng)目的話語權(quán)。一般而言，監(jiān)管部門并不會(huì)全程介入、深度參與第三方的評(píng)估過程，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)估中的行為信息了解極為有限，往往只能采取事后監(jiān)督、形式審查、滿意度評(píng)價(jià)等監(jiān)督方式。在信息不對(duì)稱的情況下，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)掌握了評(píng)估項(xiàng)目的主要話語控制權(quán)。組織學(xué)家埃斐和梯羅爾就曾探討過正式權(quán)威(formal authority)和實(shí)質(zhì)權(quán)威(real authority)的關(guān)系：前者是指通過組織正式地位而獲取的權(quán)威；后者是指占有實(shí)際信息而獲取的權(quán)威[31]。由于信息的不對(duì)稱，上級(jí)組織無法掌握政策執(zhí)行過程中的真實(shí)信息，因而即使擁有正式權(quán)威，下屬組織也可以采取各種策略來糊弄它[32]。 政府與第三方機(jī)構(gòu)簽訂的評(píng)估合同不可能將所有的行為囊括其中，作為實(shí)際執(zhí)行的第三方機(jī)構(gòu)獲得了合同之外項(xiàng)目的剩余控制權(quán)。在評(píng)估過程中，政府部門不掌握評(píng)估的具體信息，而第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)估過程中能夠逐級(jí)收集、掌握和整合信息，甚至利用信息優(yōu)勢為自己謀利。因此，即使監(jiān)管部門掌握了項(xiàng)目主導(dǎo)的正式權(quán)威，但第三方機(jī)構(gòu)擁有的是以信息為核心的實(shí)質(zhì)權(quán)威，在實(shí)際操作中能夠利用實(shí)質(zhì)權(quán)威對(duì)抗甚至戰(zhàn)勝正式權(quán)威。

第三，在行動(dòng)上，“重政治、輕經(jīng)濟(jì)”的監(jiān)管導(dǎo)向使得第三方機(jī)構(gòu)利用評(píng)估謀求經(jīng)濟(jì)利益的行為有機(jī)可乘。隨著社會(huì)組織和民間團(tuán)體在中國的興起與蓬勃發(fā)展，不少社會(huì)治理的問題和亂象也得以衍生。20世紀(jì)90年代以來，國家對(duì)社會(huì)組織采取的監(jiān)管和整頓行動(dòng)多是突出政治導(dǎo)向，而非經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。例如，1990年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體的請(qǐng)示》，其中就明確提到，堅(jiān)決取締的主要是“政治上有問題的”的社會(huì)組織；1990年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》，其整頓對(duì)象也主要是西方敵對(duì)勢力、在華外國人、港澳臺(tái)人士在內(nèi)地建立的未經(jīng)批準(zhǔn)的民間組織等[33]。進(jìn)入21世紀(jì)，對(duì)社會(huì)組織的政治把關(guān)仍然是政府監(jiān)管中的頭等大事，而社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)行為并沒有放在監(jiān)管的核心部分。因此，“重政治、輕經(jīng)濟(jì)”的監(jiān)管導(dǎo)向使許多第三方機(jī)構(gòu)的謀利活動(dòng)得以進(jìn)行。

(三)自利性共容：為何負(fù)面影響得以持續(xù)？

盡管部分第三方評(píng)估存在獨(dú)立性不足、客觀性不夠、專業(yè)性欠缺等問題，然而在實(shí)踐中依然備受推崇。在一定程度上，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展契合了政府對(duì)評(píng)估形式合法性的訴求。

第一，利用專家/第三方的評(píng)估結(jié)果對(duì)委托方進(jìn)行背書。近年來，新公共管理的理念深入人心，無論是實(shí)務(wù)界還是理論界，都基本達(dá)成了一個(gè)共識(shí):政府要改變以往大包大攬的習(xí)慣，將市場和社會(huì)能夠承接的職能轉(zhuǎn)移出去，不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。這似乎已經(jīng)成為一條不需證明的圭臬。因而，在政府購買服務(wù)的實(shí)踐中，讓專家/第三方成為評(píng)估的主體而非讓政府獨(dú)當(dāng)一面，便成為增強(qiáng)評(píng)估合法性和認(rèn)可度的必然選擇。A市民政局某領(lǐng)導(dǎo)所言的“不能我們自己說好，要?jiǎng)e人說好才是好”，道出了第三方評(píng)估在一些地方政府項(xiàng)目中被廣泛應(yīng)用的實(shí)際價(jià)值。

第二，硬指標(biāo)軟化的工具。由于國家相繼出臺(tái)對(duì)社會(huì)組織評(píng)估的具體實(shí)施條例，規(guī)避傳統(tǒng)的自我評(píng)估成為中央對(duì)地方的硬指標(biāo)。然而，借助第三方機(jī)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)自我意志的嵌入成為許多地方政府軟化硬指標(biāo)的工具?，F(xiàn)行評(píng)估指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)都是按照民政部提出的評(píng)估內(nèi)容確定的，是各地不能隨意改變的“規(guī)定動(dòng)作”；二級(jí)指標(biāo)中有一些涉及社會(huì)組織資質(zhì)條件的內(nèi)容，也是民政部《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》中提出的，所以都是硬性指標(biāo)。政府將很多自身的意圖通過指標(biāo)的形式加入社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估的指標(biāo)體系中，并賦予較多的分值，由此在一定程度上保證了，就算第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有所偏差，但至少評(píng)選出來的結(jié)果是大致符合政府意圖的。

第三，政府仍然掌握著評(píng)估項(xiàng)目的最終控制權(quán)。當(dāng)前的第三方評(píng)估是一個(gè)不完全競爭的市場，在契約合同中委托方(尤其是政府)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢地位，理論上政府完全有可能監(jiān)督第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，甚至隨時(shí)可以把第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)力收回。根據(jù)民政局與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)簽訂的委托合同，“甲方有權(quán)對(duì)乙方在評(píng)估工作中的完成情況進(jìn)行監(jiān)督并給予指導(dǎo)意見”，“甲方發(fā)現(xiàn)乙方在評(píng)估程序中存在不符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定時(shí)，有權(quán)終止協(xié)議”。雖然由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來開展評(píng)估，但政府掌握著底線控制的權(quán)力，比如：前期委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)是由政府定向選擇的；評(píng)估機(jī)構(gòu)拿的是政府的資金。評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)給社會(huì)組織的資料清單需要經(jīng)過政府審核，這些資料一般需要先給政府過目，項(xiàng)目報(bào)告抽樣也由政府選擇，座談會(huì)也由政府牽頭，最后的報(bào)告也需要提交到政府那里再進(jìn)行修改。

對(duì)于委托方而言，使用第三方評(píng)估既可以利用專家/第三方對(duì)結(jié)果進(jìn)行背書，也能實(shí)現(xiàn)對(duì)硬指標(biāo)軟化，還不會(huì)放棄對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的掌控權(quán)，政府自然對(duì)第三方評(píng)估趨之若鶩。概言之，增強(qiáng)結(jié)果的形式客觀性是第三方評(píng)估廣受青睞的重要原因，這也助長了第三方機(jī)構(gòu)的自利性，催生了越來越多的謀利行為，消解了評(píng)估結(jié)果的實(shí)質(zhì)客觀性。

五、結(jié)論與討論

第三方評(píng)估從西方引進(jìn)以來就被當(dāng)成客觀性的象征，而這種光環(huán)使得其猶如“神話”一樣被深信不疑。按照理想的預(yù)設(shè)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠秉持客觀公正的立場，能夠通過自身專業(yè)和科學(xué)的評(píng)判方法，對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)營情況以及服務(wù)績效作出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。因而，實(shí)務(wù)界傾向于認(rèn)為第三方評(píng)估是大勢所趨。如A市政府部門在公開文件中指出:“委托第三方參與社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估，是轉(zhuǎn)變政府職能的有效途徑，是確保評(píng)估結(jié)果公平公正的內(nèi)在要求，是創(chuàng)新社會(huì)組織管理模式的必要手段?！比欢?，大量既有研究已經(jīng)揭示了委托第三方評(píng)估的低效性和潛在的“委托-代理”風(fēng)險(xiǎn)。一方面，與西方發(fā)達(dá)國家不同，中國的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)資金基本來源于政府部門，存在較高的依附性，專業(yè)判斷容易受到外部環(huán)境的影響，評(píng)估依據(jù)缺乏剛性的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，競爭市場環(huán)境的缺失使得成熟的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)相對(duì)較少，政府往往過于倚重少數(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，易面臨因信息不對(duì)稱所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇難題[28]。本文有兩點(diǎn)創(chuàng)新推進(jìn)。首先，與以往結(jié)論不同，本文指出，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的自利性和自利行為很大程度上消解了評(píng)估結(jié)果的客觀性，這是第三方評(píng)估走入失效困境的主要原因。其次，本研究深入探討現(xiàn)象背后的邏輯機(jī)制，詳細(xì)描述和分析了評(píng)估過程中第三方機(jī)構(gòu)的運(yùn)作空間、謀利策略和造成的非預(yù)期后果，指出政府的監(jiān)管困境進(jìn)一步催生了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的自利行為。

當(dāng)然，對(duì)于第三方評(píng)估的批判并不意味著對(duì)其全盤否定。政府與社會(huì)組織的關(guān)系是國家與社會(huì)關(guān)系的縮影[34]。盡管國外后民營化時(shí)代已然來臨，但這并不否定公共服務(wù)市場化改革的方向。在市場化改革嚴(yán)重不足的中國，尤其需要利用政府購買公共服務(wù)和第三方服務(wù)等市場化機(jī)制來推動(dòng)和深化改革。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)公共服務(wù)社會(huì)效益的評(píng)價(jià)和測量更加困難，需要在政府資金投入中建立綜合評(píng)價(jià)機(jī)制。向市場和社會(huì)購買服務(wù)，是希望改變政府大包大攬的局面，而采用第三方評(píng)估是希望保證服務(wù)的公正性、有效性。本文并不否認(rèn)推行第三方評(píng)估的改革方向，但需要從新的角度重新審視第三方評(píng)估強(qiáng)烈的光環(huán)效應(yīng)，過度依賴、迷信第三方具有一定的危害性，對(duì)此必須給予更多的重視。事實(shí)上，第三方評(píng)估存在大量的隱性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，使得政策目標(biāo)發(fā)生偏差。產(chǎn)生這種悖論的最大原因在于，社會(huì)組織領(lǐng)域第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在形式上獨(dú)立性不足，而在實(shí)際操作中卻自主性過大。本文通過對(duì)一系列現(xiàn)象的闡釋與分析，反思當(dāng)下第三方評(píng)估存在的問題，認(rèn)為第三方評(píng)估只是政府工具箱中的一種工具而已，其負(fù)面的外部性理應(yīng)納入決策所應(yīng)考量的因素當(dāng)中，而不能過于依賴和不假思索地運(yùn)用。(感謝中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院陳天祥教授對(duì)論文提出的寶貴指導(dǎo)意見。)