安全生產(chǎn)行政執(zhí)法濫用自由裁量權(quán)的思考

文/康業(yè)嶺 湯錦輝 林琪梅 項(xiàng)志達(dá)

進(jìn)入新時(shí)代，新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為愈加復(fù)雜多變。面對(duì)新形勢(shì)，運(yùn)用安全生產(chǎn)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)定會(huì)遇到前所未有的挑戰(zhàn)，行政處罰中同法不同罰、罰教不一致、裁量彈性大、濫用職權(quán)多、監(jiān)督監(jiān)察少等問(wèn)題亟待解決。

故此，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位需轉(zhuǎn)變思維，因地制宜，精準(zhǔn)施策，按照“過(guò)罰相當(dāng)、綜合裁量、公平公正、合法合理”的原則，科學(xué)合理地制訂安全生產(chǎn)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，營(yíng)造和諧執(zhí)法環(huán)境，保護(hù)法定代表人和企業(yè)的合法權(quán)益，依法、依規(guī)地力推安全生產(chǎn)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法濫用自由裁量權(quán)衍生的突出問(wèn)題

同法不同罰

省、市、區(qū)（縣）三級(jí)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位，常出現(xiàn)因地域不同、社情不同，使用同一部法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，且同一類案例的違法事實(shí)相同、處罰的法律依據(jù)相同而處罰的結(jié)果卻存在明顯差異的問(wèn)題；類似案例參考標(biāo)準(zhǔn)裁量不一，甚至同一省、市、區(qū)（縣）不同行政執(zhí)法單位，針對(duì)同一違法事實(shí)，使用自由裁量權(quán)處罰的結(jié)果卻不相同，令人費(fèi)解。

罰教不一致

省、市、區(qū)（縣）執(zhí)法監(jiān)管人員執(zhí)法水平良莠不齊，在跨省市、跨區(qū)域、同地區(qū)實(shí)際裁量時(shí)，有些案件以行政處罰為主，而相同案件卻以教育糾改為主，沒(méi)有形成統(tǒng)一的裁量標(biāo)準(zhǔn)。例如：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未如實(shí)告知從業(yè)人員有關(guān)安全生產(chǎn)事項(xiàng)的”違法行為。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第94 條第3 項(xiàng)規(guī)定實(shí)施行政裁決，有些行政執(zhí)法單位以教育疏導(dǎo)為主，但有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)又以行政處罰為主，明顯出現(xiàn)罰教不一致的問(wèn)題。

裁量彈性大

由于部分法律、法規(guī)條款未明確界定行政主體履行法定職責(zé)的時(shí)限，導(dǎo)致個(gè)別執(zhí)法監(jiān)管人員隨意延長(zhǎng)或壓縮時(shí)間，存在庇護(hù)企業(yè)和規(guī)避責(zé)任的嫌疑。行政執(zhí)法單位和執(zhí)法監(jiān)管人員未綜合衡量企業(yè)違法違規(guī)的意圖、社會(huì)影響程度、違法性質(zhì)情節(jié)等因素，在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，肆意按照最低、擇中或最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行處罰。如“特種作業(yè)人員未按照規(guī)定經(jīng)專門(mén)的安全作業(yè)培訓(xùn)并取得相應(yīng)資格，上崗作業(yè)的”違法事實(shí)，不少地方安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位僅依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第94 條第7 項(xiàng)規(guī)定，按照違法人員數(shù)量而簡(jiǎn)單落實(shí)裁量基準(zhǔn)：有1 名違法作業(yè)人員的，處1 萬(wàn)元的罰款；有2名違法作業(yè)人員的，處罰2 萬(wàn)元的罰款；有3 名違法作業(yè)人員的，處罰3 萬(wàn)的罰款，裁量彈性過(guò)大。

濫用職權(quán)多

部分執(zhí)法人員任意在法律法規(guī)和制度機(jī)制面前做“加減法”，給濫用職權(quán)“找借口”，開(kāi)展“選擇性執(zhí)法”，根據(jù)“片面性法律條款”，不考慮違法行為的性質(zhì)、危害程度以及執(zhí)法相對(duì)人的態(tài)度等情形，不落實(shí)“公平、公正、公開(kāi)”執(zhí)法理念，考慮自身利益較多，對(duì)同樣違法行為的不同行政相對(duì)人區(qū)別對(duì)待，罰教決定完全憑個(gè)人意愿和職權(quán)范圍裁量，嚴(yán)重歪曲了建立自由裁量權(quán)的初衷。

監(jiān)察監(jiān)督少

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位按照傳統(tǒng)執(zhí)法模式開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)管，人大、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)委、審計(jì)、司法等監(jiān)管督查已成例行程序，發(fā)現(xiàn)和整糾問(wèn)題偏軟，對(duì)執(zhí)法單位履職盡責(zé)沒(méi)有開(kāi)展經(jīng)常性的案件回訪與問(wèn)題倒查，對(duì)執(zhí)法人員的傾向性問(wèn)題沒(méi)有開(kāi)展嚴(yán)肅性的跟蹤問(wèn)效和警醒教育，對(duì)行政相對(duì)人的意見(jiàn)建議沒(méi)有組織定期研究和修改訂正，審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)委和法院更沒(méi)有加大對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)管人員濫用職權(quán)、瀆職、受賄等違法犯罪行為的審查力度，發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)察作用有限。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法濫用自由裁量權(quán)的負(fù)面效應(yīng)

擾亂社會(huì)秩序，折損政府權(quán)威

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位濫用自由裁量權(quán)，定會(huì)帶來(lái)社會(huì)和企業(yè)對(duì)執(zhí)法部門(mén)的不信任，甚至產(chǎn)生反感抵觸和對(duì)立，不配合行政執(zhí)法主體的監(jiān)管，非議執(zhí)法行為，折損執(zhí)法權(quán)威，擾亂社會(huì)秩序。

扭曲價(jià)值取向，破壞營(yíng)商環(huán)境

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，定會(huì)使得執(zhí)法天平失衡，破壞執(zhí)法風(fēng)氣，最終導(dǎo)致政商關(guān)系變質(zhì)，服務(wù)企業(yè)的宗旨被淡化，破壞了“親、清”營(yíng)商環(huán)境。

助長(zhǎng)特權(quán)思想，滋生腐敗土壤

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位濫用自由裁量權(quán)，定會(huì)助長(zhǎng)行政主體和執(zhí)法監(jiān)管人員的特權(quán)意識(shí)，罰多罰少隨意，催生企業(yè)法人及社會(huì)群眾向執(zhí)法監(jiān)管人員行賄的行為，以此換取在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的最大利益，使安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位成為滋生腐敗的溫床。

應(yīng)對(duì)舉措

建立基準(zhǔn)，同案同罰

按照“一般、較大、重大、特重大”4 個(gè)層級(jí)，對(duì)安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、量化，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一分類，統(tǒng)一研究，統(tǒng)一裁定，確定一批有代表性的典型案例，作為實(shí)用性強(qiáng)和代表性準(zhǔn)的案例參考體系。科學(xué)研究分析，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)正確地規(guī)范、解讀自由裁量權(quán)，使省、市、區(qū)（縣）三級(jí)嚴(yán)格遵守過(guò)罰相當(dāng)、量罰一致、一個(gè)行為一個(gè)處罰的原則，壓縮自由彈性，確保同一違法事實(shí)、依據(jù)相同法律、作出相同的處罰結(jié)果，提升企業(yè)知情權(quán)和行政執(zhí)法公信力。

罰教結(jié)合，重在整改

正確使用行政自由裁量權(quán)，應(yīng)教育引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，從人、財(cái)、物方面保障安全“底線”著手，以評(píng)估安全風(fēng)險(xiǎn)和整糾隱患問(wèn)題為導(dǎo)向，使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)與違法事實(shí)情節(jié)以及社會(huì)危害程度、安全事故性質(zhì)相匹配。沒(méi)有造成社會(huì)危害，且情節(jié)輕微的，可以不予處罰，以教育為主。能夠主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，積極配合停止或中止違法行為，消除社會(huì)影響的，可以從輕處罰。有立功表現(xiàn)，或是受他人恐嚇、威脅發(fā)生違法行為的，可以依法減輕處罰。

規(guī)范執(zhí)法，權(quán)責(zé)相依

明確職權(quán)和責(zé)任，實(shí)行執(zhí)法監(jiān)管權(quán)力清單“零積分”制度。行政處罰積分和干部績(jī)效考評(píng)相結(jié)合，建立健全執(zhí)法評(píng)議考核指標(biāo)，切實(shí)解決“有權(quán)不盡責(zé)，盡責(zé)不專心”的問(wèn)題，使執(zhí)法人員自覺(jué)履行法定職責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法程序。完善行政主體責(zé)任倒查機(jī)制、全程錯(cuò)案追究制度，確保執(zhí)法過(guò)程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都有人監(jiān)管并及時(shí)修正、及時(shí)規(guī)范。同時(shí)，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、有法必依、審核有力、監(jiān)督多元的權(quán)責(zé)相依制度，堅(jiān)決打擊非法干預(yù)行政執(zhí)法活動(dòng)，防止和克服地方保護(hù)主義，切實(shí)做到有權(quán)有責(zé)、用權(quán)監(jiān)督、違法必究。

防控濫權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)督

完善法定監(jiān)督方式，利用信息化平臺(tái)建立獎(jiǎng)懲適中的激勵(lì)機(jī)制，科學(xué)制定職權(quán)責(zé)任，嚴(yán)格規(guī)范行政程序，依法公開(kāi)權(quán)力行使條件、承辦崗位、辦理時(shí)限、相對(duì)人權(quán)利等內(nèi)容，暢通政府主導(dǎo)、部門(mén)監(jiān)察、新媒體監(jiān)督等監(jiān)察渠道。依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法文書(shū)網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法結(jié)果網(wǎng)上公開(kāi)、執(zhí)法信息網(wǎng)上共享，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)的即時(shí)性、過(guò)程性、系統(tǒng)性管理，有效保障群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以公開(kāi)促公平，以公平保公正，讓濫用職權(quán)沒(méi)有空間。

新形勢(shì)下，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法單位需緊盯濫用自由裁量權(quán)的“問(wèn)題癥結(jié)”，壓緊壓實(shí)責(zé)任，研究新業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)律，開(kāi)啟執(zhí)法監(jiān)管新模式，科學(xué)制定監(jiān)督措施，整治行政執(zhí)法當(dāng)中“同法不同罰、罰教不一致、裁量彈性大、濫用職權(quán)多、檢查監(jiān)督少”等突出問(wèn)題，消除安全生產(chǎn)行政執(zhí)法濫用自由裁量權(quán)的負(fù)面效應(yīng)，優(yōu)化政府主導(dǎo)、政企合力組建的行政執(zhí)法環(huán)境，拓展多元化監(jiān)督渠道，量化、細(xì)化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，健全和完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)內(nèi)容，全面提升安全生產(chǎn)行政執(zhí)法能力，為新時(shí)期區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供鼎力支持。