論人大代表建議辦理機(jī)制的 制度演進(jìn)與完善

人民代表大會(huì)制度得到不斷的健全和完善，其中最顯著的標(biāo)志之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大得到從無到有的確立和壯大，為支持和保證地方民主政治的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與選民的密切聯(lián)系，使代表建議的提出和督辦工作逐漸成為一項(xiàng)政治性、政策性和時(shí)效性都很強(qiáng)的工作。如何對(duì)待各級(jí)人大代表建議的提出和辦理工作，也成為檢驗(yàn)各級(jí)國家機(jī)關(guān)和組織的群眾觀點(diǎn)、公仆意識(shí)強(qiáng)弱的重要標(biāo)志。

一、人大代表建議提出和督辦情況概述

人大代表提出建議、批評(píng)和意見是代表參與管理國家和社會(huì)事務(wù)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是代表履行職務(wù)的一個(gè)重要形式[1]。與代表所提出的議案相區(qū)別，代表建議的提出和辦理具有形式靈活、程序簡便等方面的優(yōu)勢，這也是北京市人大每年都有許多議案轉(zhuǎn)為建議辦理的重要原因。雖仍存在絕大多數(shù)代表提出建議的積極性不高，代表建議的辦理滿意率有待提高等問題，但總的來說，近年來有關(guān)人大代表建議辦理的法律規(guī)范不斷完善，代表建議的數(shù)量和質(zhì)量都有了很大的提高，為促進(jìn)各級(jí)人大積極疏導(dǎo)群眾情緒、解決實(shí)際問題，以及維護(hù)地方發(fā)展大局作出了重要貢獻(xiàn)。

（一）特別賦予人大代表建議權(quán)的由來

人大代表提出建議、批評(píng)和意見的權(quán)利是從代表提出議案（以往稱提案）的權(quán)利中分化、剝離出來的，是將代表以往提出的不需要提請代表大會(huì)審議通過的議案改稱為“提出建議、批評(píng)和意見”。對(duì)此，還需從我國相關(guān)法律文件的修訂說起。在我國，法律中最早出現(xiàn)“人大代表提出建議、批評(píng)和意見”，源自1982年12月10日全國人大五屆五次會(huì)議上通過的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》。在此之前，1954年通過的《組織法》中只在第八條規(guī)定了人大代表“可以向全國人民代表大會(huì)提出議案”。那么，1982年《全國人大組織法》為何要特別賦予人大代表提出建議的權(quán)利呢？因?yàn)?，這樣就能夠“不再作為提案由大會(huì)提案審查委員會(huì)提出籠統(tǒng)的處理意見并經(jīng)大會(huì)通過，而直接由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)……不僅簡化了處理的手續(xù)，而且提出建議、批評(píng)和意見也更方便了”[2]?！爸劣诓唤刑岚?，這是為了同現(xiàn)在規(guī)定的需要提請大會(huì)通過的、具有約束力的、代表提出的議案加以區(qū)別?！盵3]在此基礎(chǔ)上，《地方組織法》進(jìn)一步規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見，交由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)[4]。

（二）大量的代表議案被轉(zhuǎn)化為代表建議

在人大承辦的代表建議案中，相當(dāng)大的一部分是由代表議案轉(zhuǎn)過來的。以北京市人大為例。近年來，在北京市16區(qū)的180個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年都會(huì)召開2次人代會(huì)（1月、8月），個(gè)別的像順義區(qū)的趙全營鎮(zhèn)、高麗營鎮(zhèn)、木林鎮(zhèn)等，每年召開3次人代會(huì)（3月、7月、11月）[5]。在舉行人代會(huì)期間，代表的一項(xiàng)重要職權(quán)和活動(dòng)，就是提出議案、建議、批評(píng)和意見。其中，議案是有法定提案權(quán)的人，向代表大會(huì)或常委會(huì)會(huì)議提出的可以作為會(huì)議議題的建議案，它經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)審議可以列入會(huì)議議題。建議、批評(píng)和意見是代表就國家機(jī)關(guān)工作和國家、社會(huì)各方面事務(wù)提出的看法，它不列入會(huì)議議題，只是作為政府有關(guān)部門改進(jìn)工作的參考[6]。

從理論上而言，人大代表建議與議案之間的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下方面：（1）人大代表議案要求由代表團(tuán)或一定數(shù)量的代表提出;人大代表建議不受代表人數(shù)的限制，代表個(gè)人或聯(lián)名提出都可以。（2）人大代表議案經(jīng)人民代表大會(huì)主席團(tuán)通過可以立案;人大代表建議由人大常委會(huì)后的辦事機(jī)構(gòu)交有關(guān)機(jī)關(guān)或組織研究處理。（3）人大代表議案通過后具有法律約束力，國家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和單位必須辦理;人大代表建議則由承辦機(jī)構(gòu)部門根據(jù)條件研究處理。（4）人大代表議案涉及的內(nèi)容必須是屬于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍的重大問題;人大代表建議則可以不限于這個(gè)范圍。（5）人大代表議案必須在人民代表大會(huì)期間，在規(guī)定的截止期間前提出;人大代表建議的提出時(shí)間沒有限定，大會(huì)和閉會(huì)期間都可以提出[7]。

從各地人大的實(shí)際操作來看，代表所提出的議案最后列入議程的極為罕見。在人代會(huì)期間，每年都有大量的議案轉(zhuǎn)為建議辦理。北京市人大對(duì)于議案的辦理也是這樣的，根據(jù)近期的有關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都有將近九成的代表議案轉(zhuǎn)化為代表建議來辦理[8]。根據(jù)大多數(shù)地方基層人大的做法，代表所提議案經(jīng)審查委員會(huì)審查后，將多個(gè)代表議案都提出來的、內(nèi)容涉及全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的議案合并為幾個(gè)大議案，提交主席團(tuán)批準(zhǔn)，其他的議案則全部轉(zhuǎn)為建議交基層政府辦理。

（三）代表建議辦理法律體系的逐步完善

改革開放40多年來，關(guān)于代表建議辦理的法律體系也得以不斷完善。特別是，自2005年以來，在貫徹落實(shí)中央有關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，全國人大、省市級(jí)人大、各區(qū)縣人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都制定了相應(yīng)的代表建議辦理辦法，使代表建議的提出、交辦、督辦等各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，實(shí)際運(yùn)作更有法律保障。

1.全國人大制定的代表建議、批評(píng)和意見處理辦法

2005年以來，為落實(shí)中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的通知精神，全國人大常委會(huì)辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范全國人大代表活動(dòng)的若干意見》《全國人民代表大會(huì)代表議案處理辦法》《全國人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見處理辦法》（以下簡稱《代表建議處理辦法》）、《全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)信訪工作若干規(guī)定》《關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會(huì)作用的若干意見》等5個(gè)相關(guān)工作文件，作為具體落實(shí)《若干意見》的工作措施[9]。黨的十八大以來，為進(jìn)一步健全有效的人大代表工作機(jī)制，保證代表建議辦理質(zhì)量和效率的提高，全國人大常委會(huì)辦公廳2016年出臺(tái)了《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》，全國人大常委會(huì)于2018年修改了《全國人大代表建議、批評(píng)和意見處理辦法》，并于2019年出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全國人大代表工作的35條具體措施，這些舉措都對(duì)促進(jìn)代表建議辦理工作制度化、規(guī)范化提出了明確要求[10]。

代表建議處理辦法及其辦理機(jī)制的完善，不僅改變了人們對(duì)代表議案和建議在理論上進(jìn)行區(qū)別的困惑，而且還對(duì)代表建議的提出、交辦和督辦提出了許多新的具體規(guī)定[11]。首先，在代表建議提出方面，不僅對(duì)代表聯(lián)名提出和參與聯(lián)名的代表提出了要求，而且明確了代表建議的受理機(jī)關(guān);在代表建議交辦方面，明確了對(duì)四種類型的代表建議分別交辦的方法[12]。其次，明確規(guī)定了擬重點(diǎn)處理的代表建議、批評(píng)和意見的確定和交辦方法?！洞斫ㄗh處理辦法》規(guī)定，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在對(duì)代表建議、批評(píng)和意見進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，提出擬重點(diǎn)處理的代表建議、批評(píng)和意見，會(huì)同“一府兩院”或其他機(jī)關(guān)、組織共同研究后確定，交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織重點(diǎn)研究處理。這一規(guī)定，有利于統(tǒng)一交辦機(jī)構(gòu)與承辦單位對(duì)重點(diǎn)代表建議的共識(shí)，尤其是有利于對(duì)重點(diǎn)代表建議的辦理。最后，在建議督辦方面，明確了三條代表建議檢查督促的規(guī)定：一是，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與承辦單位和機(jī)關(guān)代表的聯(lián)系，督促代表建議、批評(píng)和意見辦理工作的落實(shí);二是，政府辦公廳應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府及其部門的代表建議、批評(píng)和意見辦理工作的督促、檢查;三是，對(duì)確定需要重點(diǎn)處理的建議、批評(píng)和意見，由人大有關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)跟蹤督辦，會(huì)同有關(guān)承辦單位切實(shí)抓出成效。此外，根據(jù)《代表建議處理辦法》的規(guī)定，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)每年應(yīng)向人大常委會(huì)報(bào)告關(guān)于代表建議、批評(píng)和意見的處理情況，并將報(bào)告印發(fā)下次人大會(huì)議，這極大地促進(jìn)了代表建議辦理工作的落實(shí)。

2.省市級(jí)人大對(duì)代表建議、批評(píng)和意見辦理的規(guī)定

以北京市為例。為做好代表建議辦理工作，1995年9月22日，北京市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過了《北京市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見辦理?xiàng)l例》（以下簡稱條例）。此條例曾于2005年9月9日進(jìn)行修訂實(shí)施。這標(biāo)志著北京市代表建議、批評(píng)和意見（以下簡稱建議）辦理工作走上規(guī)范化、法制化的軌道，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是，改進(jìn)建議交辦工作。每年人代會(huì)后，常委會(huì)會(huì)同市政府召開建議交辦工作會(huì)，由有關(guān)承辦部門當(dāng)面認(rèn)定，同時(shí)對(duì)承辦人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高了交辦的準(zhǔn)確率和辦理質(zhì)量。二是，依法加強(qiáng)對(duì)辦理工作的監(jiān)督檢查。每年對(duì)辦復(fù)的建議逐件審查，發(fā)函征詢代表意見，代表提出異議的，交有關(guān)承辦單位復(fù)查補(bǔ)辦;對(duì)當(dāng)年不能辦結(jié)、列入計(jì)劃分期辦理的，加強(qiáng)跟蹤檢查。三是，組織代表對(duì)辦理工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收。四是，對(duì)辦理難度較大的建議，加強(qiáng)協(xié)調(diào)督辦，使一些與群眾密切相關(guān)的問題得到解決，代表對(duì)辦理工作的滿意率逐年提高[13]。

3.區(qū)縣級(jí)人大對(duì)代表建議辦理的規(guī)定

根據(jù)《全國人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見處理辦法》和《北京市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見辦理?xiàng)l例》，北京市各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都制定了相應(yīng)的工作辦法。以北京市昌平區(qū)為例，自2005年以來，昌平區(qū)區(qū)委、昌平區(qū)人大、昌平區(qū)政府全面統(tǒng)籌，針對(duì)如何加強(qiáng)人大工作、如何改進(jìn)代表工作、如何促進(jìn)人大代表建議辦理工作，先后制定了一系列的指導(dǎo)意見。如《中共北京市昌平區(qū)委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》《中共北京市昌平區(qū)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表工作的意見》《北京市昌平區(qū)人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見辦理辦法》。這些規(guī)定，進(jìn)一步建立健全了人大機(jī)關(guān)和“一府兩院”對(duì)人大代表建議辦理工作的責(zé)任制，加強(qiáng)了有關(guān)承辦機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人在建議辦理前和辦理過程中與代表的溝通，增強(qiáng)了代表建議的辦理實(shí)效。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大關(guān)于代表建議辦理的規(guī)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國政權(quán)建設(shè)的重要組成機(jī)構(gòu)，與人民群眾的生產(chǎn)生活聯(lián)系緊密，雖處在整個(gè)政治級(jí)別體系中的最低一級(jí)，但全國有著近3.2萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的龐大數(shù)量，承載著將黨的群眾路線落到實(shí)處的重要職責(zé)。截至目前，在促進(jìn)代表建議辦理工作程序化、規(guī)范化方面，除了有全國和省市級(jí)的相關(guān)規(guī)定，各地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也都制定了相應(yīng)的工作辦法。同時(shí)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機(jī)關(guān)也據(jù)此分別制定了本系統(tǒng)辦理工作規(guī)則，規(guī)范了代表建議從接收、分類、登記、交辦到答復(fù)等一系列工作環(huán)節(jié)，明確辦理的要求和時(shí)限。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，如海淀區(qū)上莊鎮(zhèn)人大，嘗試性的建立了代表建議辦理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)代表建議辦理的滿意、基本滿意和不滿意進(jìn)行了界定，進(jìn)一步增強(qiáng)了操作實(shí)效?？梢哉f，這些規(guī)章制度的設(shè)立，使承辦人員有法可依、有章可循。

但是，由于受各區(qū)縣總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和對(duì)高端要素的集聚能力的差異，以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的不同，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)代表建議的受理和辦理工作有著很大的差異。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有非常健全的制度規(guī)定，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只有根據(jù)區(qū)縣人大代表建議辦理辦法制定的寥寥數(shù)條形式性規(guī)定。對(duì)于這方面做得比較好的例子有很多，在此以南苑鄉(xiāng)和上莊鎮(zhèn)人大為例。2009年9月15日，南苑鄉(xiāng)于第十四屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議通過了《南苑鄉(xiāng)人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見辦理辦法》，該辦理辦法分為六章，共有三十三條內(nèi)容，與北京市人大制定的代表建議辦理辦法在形式上很接近，而且，該辦理辦法還規(guī)定了代表建議、批評(píng)和意見的提出、交辦、辦理和督促檢查以及獎(jiǎng)懲制度。此外，還有海淀區(qū)上莊鎮(zhèn)人大不僅制定了《上莊鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員聯(lián)系人大代表制度》《上莊鎮(zhèn)人大代表聯(lián)系選民制度》《上莊鎮(zhèn)人大主席團(tuán)辦理代表建議、批評(píng)和意見的工作制度》等一系列配套制度，而且對(duì)人大代表的建議提出、辦理和督辦工作，更是做了進(jìn)一步的細(xì)化，先后制定了《上莊鎮(zhèn)人大代表提出建議、批評(píng)和意見需要注意的有關(guān)事項(xiàng)》和《上莊鎮(zhèn)人大代表對(duì)建議、批評(píng)和意見辦理結(jié)果簽署意見的標(biāo)準(zhǔn)》等實(shí)施規(guī)范。其中，明確規(guī)定代表對(duì)建議辦理結(jié)果的意見，可按照不同的標(biāo)準(zhǔn)簽署同意、基本同意和不同意三種意見。相比于其他地方規(guī)范而言，該規(guī)定賦予基層人大代表對(duì)建議辦理結(jié)果表示“不同意”的權(quán)利，這在基層人大代表建議辦理規(guī)定中受到好評(píng)。

總的來看，通過這樣一個(gè)在全國層面、（?。┦屑?jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大的一系列相關(guān)規(guī)定的貫徹落實(shí)，對(duì)提高代表建議提出的質(zhì)量和加大代表建議的辦理力度，起到了積極的規(guī)范和引導(dǎo)作用。尤其是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還能從代表工作制度、代表聯(lián)系制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員的聯(lián)系制度等橫向?qū)哟斡枰匀轿坏耐晟?，更為代表們進(jìn)行民意代言營造了良好的制度空間。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表而言，了解了這些規(guī)定，運(yùn)用好這些規(guī)定，就能更好地依法運(yùn)用代表建議權(quán)，積極為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展大局、為人民群眾強(qiáng)烈反映的問題建言獻(xiàn)策，有力的促進(jìn)民意的疏導(dǎo)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（四）關(guān)于代表建議辦理的民意評(píng)價(jià)

近年來，隨著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也逐步活躍起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的人均收入逐年增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也不斷提高[14]。在這種形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)也比以往有所提高，代表建議的質(zhì)量也逐步提高。但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差別還比較大。一是，從代表所提出建議的數(shù)量來看，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間很不平衡，跟代表人數(shù)的多少也不成比例。如，大興區(qū)青云店人大曾有62名人大代表，每年平均提出的代表建議數(shù)是267個(gè);而黃村鎮(zhèn)人大現(xiàn)有79名人大代表，但年平均提出的代表建議數(shù)僅為5個(gè)[15]。二是，從代表所提建議的內(nèi)容來看，大多都能在實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出比較可行的建議。與前幾年相比較而言，許多人大代表的建議，已不僅限于要錢、要物、要政策扶持等局部的、具體的問題，而是通過一定的調(diào)查研究和分析論證，以一定的責(zé)任感和使命感，提出一些帶有普遍性的和服務(wù)于一方百姓的建議，在很大程度上也避免了社會(huì)矛盾的激化，促進(jìn)了社會(huì)和諧與發(fā)展。如，昌平區(qū)南口鎮(zhèn)人大代表提出的“關(guān)于社區(qū)冬季供暖并入市政供熱管網(wǎng)”的建議、“關(guān)于鄉(xiāng)村道路安裝路燈的建議”等都是跟老百姓的日常生活利益緊密相關(guān)而又帶有普遍性的問題，具有很高的群眾呼聲[16]。在實(shí)踐中，許多建議被有關(guān)部門采納和吸收，一些群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題得到解決，代表和人民群眾對(duì)建議的辦理工作較為滿意，人大代表在人民群眾生活中的作用也越來越重要。甚至，還出現(xiàn)了村委會(huì)和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位有事也找人大代表求助的情況。

二、代表建議提出和督辦的典型做法和主要環(huán)節(jié)

密切代表同人民群眾的聯(lián)系，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求，對(duì)于貫徹黨的群眾路線，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有十分重要的意義[17]。特別是自黨的十八大以來，按照中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，各地積極統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，并協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與大眾傳媒迅速興起的契機(jī)，在代表建議機(jī)制辦理的交流機(jī)制、工作程序等方面進(jìn)一步健全和完善。

（一）建議提出環(huán)節(jié)：確立建議提交與建議聽取的雙向交流機(jī)制

代表建議的提出和督辦工作的成效如何，在很大程度上取決于雙方思想溝通的好壞。這也是人大代表個(gè)人責(zé)任心和代表基本功的重要體現(xiàn)，是對(duì)代表能否發(fā)揮好橋梁和紐帶作用的重要考驗(yàn)。如何提出一個(gè)可行的好建議呢？根據(jù)課題組所采訪的幾個(gè)“明星代表”的做法，主要有這么幾個(gè)環(huán)節(jié)需要把握好。首先，代表要在建議提出之前進(jìn)行深入的重點(diǎn)調(diào)研。如，回龍觀鎮(zhèn)的一位人大代表，為調(diào)研小區(qū)排水系統(tǒng)故障的原因，在大雨滂沱渾身濕透的情況下堅(jiān)守五六個(gè)小時(shí)，現(xiàn)場觀察水路的走向，并拍照分析成因，思考解決方案。其次，代表要將人民群眾的利益訴求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行初步溝通，查找問題形成的原因，究竟是政策方面的、資金方面的還是人為方面的呢？這一點(diǎn)很重要，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)主要行政領(lǐng)導(dǎo)長期工作在這一塊，對(duì)許多問題可能有更宏觀的把握或是更現(xiàn)實(shí)的考慮，代表需要全面了解情況，才能更好地考慮解決問題的現(xiàn)實(shí)對(duì)策。最后，根據(jù)問題針對(duì)點(diǎn)的不同，選取可行的解決路徑，再寫建議報(bào)告。這樣的建議，一般而言，既能反映老百姓的意愿，也不至于給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)難堪或是造成打“小報(bào)告”的錯(cuò)覺，能比較好的凝聚解決問題所需的各方力量。

代表建議的提出，很重要的就是人民群眾、人大代表和主管領(lǐng)導(dǎo)之間思想的溝通和傳遞的過程。自黨的十八大以來，北京市人大常委會(huì)、各區(qū)縣人大常委會(huì)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都已逐漸形成一條“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的建議疏導(dǎo)途徑。對(duì)市人大常委會(huì)而言，在市人民代表大會(huì)召開前，各區(qū)縣人大常委會(huì)組織本選舉單位選出的市人大代表進(jìn)行專項(xiàng)視察或?qū)ｎ}調(diào)研，并將人大代表對(duì)本市各方面工作的意見和準(zhǔn)備提出建議的情況書面報(bào)送市人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)部門，經(jīng)歸納匯總后于市人民代表大會(huì)召開的一個(gè)月前分送“一府兩院”有關(guān)部門參考，使“一府兩院”起草工作報(bào)告、安排新一年工作時(shí)及早研究和吸納人大代表擬在議案和建議中提出的可行性意見。這種主動(dòng)聽取民意的做法，對(duì)各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也有很好的帶動(dòng)作用。昌平區(qū)人大在《北京市昌平區(qū)人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見辦理辦法》中規(guī)定，區(qū)人大常委會(huì)在區(qū)人民代表大會(huì)召開的兩個(gè)月前，通過代表視察和調(diào)研活動(dòng)，收集整理人大代表對(duì)本區(qū)各方面工作的意見和建議，歸納匯總后及時(shí)轉(zhuǎn)交“一府兩院”供起草工作報(bào)告、安排新一年工作時(shí)參考和吸納。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開前在進(jìn)行代表團(tuán)活動(dòng)時(shí)，安排必要的時(shí)間，依照有關(guān)規(guī)定專門研究人大代表擬提出的議案和建議，提高議案和建議質(zhì)量。為此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也建立了相關(guān)制度。如，豐臺(tái)區(qū)南苑鄉(xiāng)將代表所提意見和建議辦理情況納為季度活動(dòng)的主要內(nèi)容之一。海淀區(qū)人大規(guī)定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)召開前在進(jìn)行分團(tuán)活動(dòng)時(shí)，組織代表對(duì)擬提出的議案、建議進(jìn)行認(rèn)真的分析、研討，保證向大會(huì)提出的議案、建議的質(zhì)量。當(dāng)然，充分的思想溝通也有利于加強(qiáng)人大代表議案審查和建議確認(rèn)工作。在區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，各鎮(zhèn)（街）人大主席（主任）負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)（街）人大代表議案、建議的初步審核和確認(rèn)工作，對(duì)不符合議案、建議法定要求的，向人大代表說明原由，內(nèi)容完全相同的建議經(jīng)與人大代表溝通后做并案處理。

（二）建議交辦環(huán)節(jié)：建立以基層領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人的負(fù)責(zé)制

在代表建議辦理的日常工作中，對(duì)若干居民反映的生活噪音、鄰里糾紛等問題很容易被當(dāng)作“小事一樁”，時(shí)常存在著承辦人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、敷衍塞責(zé)，甚至是“文來文往”、重紙上答復(fù)輕實(shí)際落實(shí)等問題，容易造成代表建議辦理責(zé)任不明確、落實(shí)不到位等不良現(xiàn)象。特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層人大代表而言，人大代表的建議往往就來自于跟人民群眾切身利益密切相關(guān)的“芝麻小事”，如，廁所改造、路燈設(shè)施完善、馬路修整等。然而，這些建議卻往往具有較普遍的代表性、群眾性和組織性等特點(diǎn)。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層人大還需通過借鑒學(xué)習(xí)區(qū)縣人大的辦理經(jīng)驗(yàn)，逐步探索建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人的代表建議辦理工作責(zé)任制?？上驳氖?，在實(shí)踐中，這一做法已逐步落實(shí)到許多基層地方代表建議辦理的具體工作環(huán)節(jié)中。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在代表建議辦理單上，不僅明確了“承辦人及聯(lián)系電話”，還明確了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)簽字”“承辦單位主管領(lǐng)導(dǎo)簽字”這樣的必要程序[18]。由此，通過落實(shí)責(zé)任人，逐漸將代表建議辦理工作真正落到實(shí)處，并極大地促進(jìn)了相關(guān)部門對(duì)代表建議辦理服務(wù)意識(shí)的積極轉(zhuǎn)變。更進(jìn)一步，由于代表建議受重視，代表們提出意見、建議的積極性也受到鼓舞，人大代表對(duì)建議提出的數(shù)量和質(zhì)量也逐漸得到大幅提高。如，近年來，昌平區(qū)馬池口鎮(zhèn)人大年平均建議提交辦理量為22個(gè)，相比于以前平均6個(gè)左右的年建議提交辦理量而言，提高了三倍還多[19]。

做好人大代表建議辦理工作，不僅要認(rèn)真負(fù)責(zé)的積極辦理，還要注意講究辦理方法。有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和責(zé)任制，還要在辦理過程中注意責(zé)任的落實(shí)，“敞開門路”集思廣益。過去有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只注重辦理結(jié)果，不注重辦理過程，或者只一味埋頭辦理，猶如閉門造車，結(jié)果往往事倍功半，效率不高。為此，《昌平區(qū)人大代表建議、批評(píng)和意見辦理辦法》規(guī)定：“加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表議案、建議辦理工作，認(rèn)真落實(shí)代表建議、批評(píng)和意見辦理辦法。承辦單位要在辦理全過程加強(qiáng)與提出議案、建議的人大代表的聯(lián)系和溝通，注意把握代表提出議案、建議的本意，注重解決代表議案、建議提出的問題，切實(shí)提高辦理實(shí)效;對(duì)綜合性強(qiáng)、涉及面廣、辦理難度大的議案和建議，區(qū)政府要加大協(xié)調(diào)力度，辦案單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自研究辦理，提高辦理質(zhì)量和效率。重視并加強(qiáng)代表在閉會(huì)期間提出建議的辦理工作，保證代表在閉會(huì)期間提出的建議得到認(rèn)真答復(fù)和落實(shí)?！边@樣，代表建議的辦理工作由“關(guān)門辦理”向“開門辦理”轉(zhuǎn)變，大大增強(qiáng)了辦理的效果和代表滿意度。

（三）建議督辦環(huán)節(jié)：從“重答復(fù)”向“重落實(shí)”轉(zhuǎn)變

以前，這一環(huán)節(jié)的工作，大多被視為“形式”上的程序，絕大多數(shù)代表都會(huì)拿到一個(gè)“三段論”的辦理報(bào)告反饋單：一是說建議已收悉，二是說建議如何不能落實(shí)，三是表示感謝和支持[20]。這樣長期以來，許多代表會(huì)覺得白費(fèi)力，甚至覺得政府讓提建議就是擺個(gè)“政策花瓶”而已。為此，北京市人大與各區(qū)縣人大做了比較好的表率，建立和完善了代表建議督辦的一系列舉措，給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大起到了示范帶頭作用，形成了一個(gè)良好的氛圍，有力地促進(jìn)了建議督辦工作的落實(shí)。如，不斷加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)議案、建議的督辦，堅(jiān)持集中督辦和個(gè)案督辦相結(jié)合，主任會(huì)議集體督辦與主任、副主任分工督辦相結(jié)合，聽取報(bào)告與視察檢查相結(jié)合，進(jìn)一步完善議案、建議辦理工作的督辦制度。

在實(shí)際工作中，比較有效的工作辦法有：一是加強(qiáng)代表在議案、建議辦理工作中的參與。保證代表的知情權(quán)，發(fā)揮代表在督辦議案和建議中的作用，增強(qiáng)督辦工作的針對(duì)性和實(shí)效性，促進(jìn)承辦單位把承諾解決的問題落到實(shí)處，提高代表滿意率。二是形成合力，變“獨(dú)辦”為“合辦”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的很多代表建議都是涉及民生、關(guān)乎人民群眾切身利益的事，這就決定了建議辦理工作的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，在辦理過程中往往涉及多個(gè)部門和單位。但很多情況下，作為代表建議的辦理單位，為圖簡單，怕麻煩，改牽頭辦理為單獨(dú)辦理;而作為協(xié)辦的單位，也存在“不是牽頭、不要出頭”的消極辦理觀念，由“協(xié)辦”變“歇辦”[21]。三是分清主次，變“全面辦”為“重點(diǎn)辦”。對(duì)代表建議辦理工作，要分清主次和輕重緩急，不能眉毛胡子一把抓。對(duì)涉及群眾切身利益的建議要放在辦理工作的首要位置，對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的建議要作為辦理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的建議要成為辦理工作的重點(diǎn)，有計(jì)劃、分步驟、循序漸進(jìn)的推進(jìn)代表建議辦理工作。

（四）信息反饋環(huán)節(jié)：建議辦理如何請代表打分

談到這一點(diǎn)，是非常受代表歡迎和肯定的重要經(jīng)驗(yàn)，也都稱贊這是北京市人大和區(qū)縣人大做得好表率，營造了相對(duì)民主的氛圍。在具體操作上，由于在代表建議辦理單上，將“代表意見”作為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管領(lǐng)導(dǎo)簽字”的必要程序和重要參考，建議的辦理情況和代表對(duì)辦理情況如何的意見簽署就備受重視[22]。在調(diào)研過程中，我們了解到，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大（如，海淀上莊鎮(zhèn)人大）還制定了對(duì)代表建議辦理情況意見反饋的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，代表建議的辦理如何，可分為三種情況：一是同意，二是基本同意，三是不同意。由于現(xiàn)實(shí)情況和代表個(gè)人性格特點(diǎn)的千差萬別，對(duì)如何把握“同意”和“不同意”的操作標(biāo)準(zhǔn)，是因人而異的。有的代表認(rèn)為，堅(jiān)決不能給主辦的領(lǐng)導(dǎo)和部門給個(gè)“不及格”，別把關(guān)系弄僵了，先給及格，回頭可再聯(lián)系解決;有的代表認(rèn)為，給個(gè)“不及格”也無所謂，現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)都能理解，大家都是給老百姓干事，把事情辦圓滿了才是最重要的?？梢姡m然這種“微調(diào)”之間是存在差距的，但反映了代表對(duì)政府部門和人民群眾之間橋梁作用的定位還是很到位的，既能考慮人民群眾的利益訴求，也能考慮到政府落實(shí)的現(xiàn)實(shí)困難。

據(jù)回龍觀社區(qū)田主任介紹，昌平區(qū)現(xiàn)在還實(shí)行代表建議辦理座談會(huì)，在年底時(shí)對(duì)代表建議辦理進(jìn)行“回頭看”，再次征求代表的意見和建議，現(xiàn)在又提出一個(gè)“三回頭”，這樣，形成了對(duì)代表建議辦理的跟蹤反饋和落實(shí)機(jī)制，既促進(jìn)了建議工作的落實(shí)，又提高了代表的積極性和責(zé)任意識(shí)。隨著政府部門對(duì)辦理工作制度的不斷完善、力度不斷加大，使得代表對(duì)建議的辦理不再是簡單的期許“同意”，很多時(shí)候都是“滿意”，甚至，有時(shí)反而還覺得因?yàn)樽约捍碜饔冒l(fā)揮不足而有些“歉意”，這就形成了“民意”疏導(dǎo)的有效機(jī)制[23]。

從實(shí)踐情況來看，人大代表的建議、批評(píng)和意見在為老百姓排憂解難、密切群眾與政府之間的血肉聯(lián)系和促進(jìn)政府改進(jìn)工作作風(fēng)、提高基層機(jī)關(guān)依法行政水平等方面都發(fā)揮了積極的作用。與此相關(guān)，辦理代表建議、批評(píng)和意見的機(jī)關(guān)也在不斷創(chuàng)新代表建議辦理辦法，如實(shí)行代表建議統(tǒng)一交辦制度、加強(qiáng)與代表的溝通、實(shí)行跟蹤辦理、健全督辦制度等，使得代表對(duì)督辦工作的滿意度也在逐年提高。

三、關(guān)于進(jìn)一步完善代表建議工作的若干思考

在新的歷史時(shí)期，尤其是隨著國際國內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的加快積聚（如，新冠疫情、氣候變化和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等），如何在第一時(shí)間建立起民意訴求與矛盾疏導(dǎo)的制度化路徑，已成為人大代表工作中不容回避、必須破解的現(xiàn)實(shí)難題。對(duì)此，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出，完善代表聯(lián)系群眾制度，通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系[24]。黨的十九大報(bào)告提出：“更好的發(fā)揮人大代表作用，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)?！盵25]其中，“兩個(gè)機(jī)關(guān)”的新提法，是對(duì)人大及其機(jī)關(guān)職能職責(zé)的新定位和新要求[26]。因此，為進(jìn)一步滿足新時(shí)代基于“人民至上”的社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新要求，人大代表的建議辦理工作還需從以下幾個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)改進(jìn)和完善。

（五）信息反饋：需建立健全相應(yīng)的評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制

近年來，代表的履職積極性不斷提高，所提建議的數(shù)量不斷增加，科學(xué)性和可行性也逐步提升。但根據(jù)有關(guān)的調(diào)查問卷顯示，政府等單位在辦理議案建議時(shí)的態(tài)度以及拖延時(shí)間等問題，在很大程度上影響了議案建議辦理的效果。如，認(rèn)為建議辦理過程中有困難和問題的代表占問卷代表人數(shù)的74%，而對(duì)議案建議辦理結(jié)果的效果不太滿意的代表占問卷代表數(shù)的25%[35]。這其中，雖然難免有一些是因?yàn)榇硭峤ㄗh的質(zhì)量差強(qiáng)人意或不具現(xiàn)實(shí)可行性的問題，但也反映了代表對(duì)建議辦理的評(píng)價(jià)和反饋中的一些現(xiàn)實(shí)問題。如，在實(shí)踐中，誰來決定代表建議“辦結(jié)”，如何決定代表建議“辦結(jié)”，目前尚存法律空白[36]。因而，還需進(jìn)一步借鑒有關(guān)人大的建議辦理評(píng)價(jià)機(jī)制，嘗試將議案建議的辦理納入各單位考核體系，將辦理效率、辦理結(jié)果以及人大代表對(duì)政府部門辦理的滿意程度與該部門的績效考核、業(yè)績評(píng)估相結(jié)合，建立一個(gè)獎(jiǎng)懲明確的評(píng)價(jià)體系[37]。

總的來看，在不斷加強(qiáng)代表聯(lián)系人民群眾工作的保障和指導(dǎo)的前提下，人大代表建議辦理機(jī)制得到不斷的健全和完善。在密切代表同人民群眾的聯(lián)系，在貫徹黨的群眾路線，以及發(fā)揮人大代表作用等方面具有顯著的制度優(yōu)勢。然而，隨著新冠肺炎疫情的全球爆發(fā)和國際國內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)的加快積聚，面對(duì)新的歷史時(shí)期的各種挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，要按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，如何圍繞黨中央和地方各級(jí)黨委重要決策部署，如何通過代表作用的切實(shí)發(fā)揮，而將人民代表大會(huì)制度作為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，并建設(shè)成為中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度支撐，仍是一項(xiàng)長期而艱巨的系統(tǒng)工程。

小? ?結(jié)

“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心?！弊鳛辄h和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶，各級(jí)人大代表對(duì)國家社會(huì)生活各方面工作所提出的建議、批評(píng)和意見，不僅有利于促進(jìn)各基層政府機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，而且有利于為政府機(jī)關(guān)開展工作提供支持和幫助，還能培養(yǎng)和促進(jìn)基層政治民主的發(fā)展。從發(fā)揮基層人大代表作用的角度而言，許多規(guī)章制度還有待落實(shí)和完善，許多代表認(rèn)為要督促政府辦理建議還是需要發(fā)揮“個(gè)人魅力”的技術(shù)活。從為民善治的角度而言，這些人大代表提出的建議都是主動(dòng)送到國家權(quán)力機(jī)關(guān)的社情民意，是花錢都買不到的“金點(diǎn)子”。通過逐步完善代表建議的提出和辦理途徑，也是對(duì)國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制從下而上的重要檢驗(yàn)和疏導(dǎo)過程。尤其是，對(duì)于代表在實(shí)踐工作中所摸索出來的“為人民代言，為官員說話”基本經(jīng)驗(yàn)，有利于充分發(fā)揮人大代表在“選民”和“政府”之間的橋梁紐帶作用。

當(dāng)然，還有一些機(jī)關(guān)在研究處理代表建議、批評(píng)和意見過程中存在“重態(tài)度、輕結(jié)果”的現(xiàn)象，有的代表建議、批評(píng)和意見本身也存在質(zhì)量不盡如人意的現(xiàn)象。對(duì)此，還需要逐步完善其中的各個(gè)環(huán)節(jié)，逐步探索建立代表建議提出和督辦的有效機(jī)制，使人大代表的建議辦理成為匯聚民智和鄉(xiāng)村振興的重要制度化途徑。

注釋：

[1]人大代表就本地區(qū)各方面的工作向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提出建議、批評(píng)和意見，是法律賦予代表的權(quán)利，是代表執(zhí)行代表職務(wù)的重要形式。代表提出建議、批評(píng)和意見不受法律追究。代表應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)，密切聯(lián)系群眾，反映人民群眾的意見和要求，努力為人民服務(wù)。辦理人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見，是各級(jí)國家機(jī)關(guān)和組織依法應(yīng)盡的職責(zé)，必須嚴(yán)肅對(duì)待，認(rèn)真研究處理，并向代表作出負(fù)責(zé)的答復(fù)。各級(jí)國家機(jī)關(guān)和組織、企事業(yè)單位均有義務(wù)為代表提出建議、批評(píng)和意見提供必要的條件和服務(wù)。

[2]習(xí)仲勛：《關(guān)于審查四個(gè)法律案的幾點(diǎn)說明》。參見閻銳：《人大代表建議、批評(píng)和意見法律問題探析》，載《人大研究》2008年第5期。

[3]《人大常委會(huì)工作文件匯編》，上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳1984年編印，第113～114頁。

[4]參見現(xiàn)行《地方組織法》第十九條：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表向本級(jí)人民代表大會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。

[5][15][19]《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大課題調(diào)研資料匯編》，人民代表大會(huì)制度研究所內(nèi)部編輯整理，第357頁、第341～342頁、第347～349頁。

[6]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第440頁。

[7]人民代表大會(huì)制度研究所：《與人大代表談：如何履行職責(zé)》，人民出版社2004年版，第54～55頁。

[8]張引：《人大代表議案問題研究，人大理論與實(shí)踐研究報(bào)告2010》，紅旗出版社2011年5月版，第81～101頁。如，北京市第十屆人大共舉行5次會(huì)議，收到代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的議案1489件，經(jīng)議案委員會(huì)審查并提出報(bào)告，主席團(tuán)批準(zhǔn)，交由大會(huì)審議4件，交由市人大常委會(huì)審議152件，轉(zhuǎn)作建議、批評(píng)和意見1325件，其他處理8件;北京市第十一屆人大共舉行5次會(huì)議，收到代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的議案1846件，經(jīng)議案委員會(huì)審查并提出報(bào)告，主席團(tuán)批準(zhǔn)，交由市人大常委會(huì)審議166件，轉(zhuǎn)作建議、批評(píng)和意見1664件，其他處理6件;北京市第十二屆人大共舉行5次會(huì)議，收到代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的議案1823件，經(jīng)議案委員會(huì)審查并提出報(bào)告，主席團(tuán)批準(zhǔn)，交由市人大常委會(huì)審議176件，轉(zhuǎn)作建議、批評(píng)和意見1547件。

[9]李高沖：《代表建議有新規(guī)定——對(duì)〈全國人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見處理辦法〉的解讀》，松陽人大網(wǎng)，http：//www.syrdw.gov.cn/syrd/InfoBox/InfoViewNonDiscuss.as

px？docid=16914，2011年10月2日訪問。

[10]王晨：《貫徹以人民為中心的發(fā)展思想 高質(zhì)量做好代表建議辦理工作》，載《中國人大》2020第13期。

[11]以往，由于對(duì)代表議案建議界限劃分不十分清楚，一般都認(rèn)為代表10人聯(lián)名提出的議案反映的是大事情，代表1人提出的建議反映的是小事情?，F(xiàn)在《全國人民代表大會(huì)代表議案處理辦法》明確規(guī)定代表議案是代表依照法定人數(shù)提出的、屬于人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍的、要求列入會(huì)議審議的事項(xiàng)，其他的都作為代表建議提出。這一規(guī)定就改變了過去對(duì)議案建議的看法，不是依據(jù)事情的大小、代表聯(lián)名的多少來定議案還是建議，而是依據(jù)國家各機(jī)關(guān)職權(quán)范圍和代表提出的問題需不需要列入會(huì)議審議來定議案還是建議。代表建議同樣需要圍繞大局問題、重大問題提出，圍繞人民群眾普遍關(guān)心的問題提出。

[12]第一種，代表向人大及其常委會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。第二種，代表對(duì)政府及其部門的建議、批評(píng)和意見，由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和政府辦公廳共同交辦，具體協(xié)調(diào)工作由政府辦公廳負(fù)責(zé)。第三種，代表對(duì)下級(jí)政府的工作提出的建議、批評(píng)和意見，由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)委托下一級(jí)人大常委會(huì)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。第四種，代表對(duì)人大機(jī)關(guān)工作的建議、批評(píng)和意見，由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)分別交由人大機(jī)關(guān)內(nèi)部有關(guān)部門研究處理，根據(jù)不同情況分別或統(tǒng)一作出答復(fù)。這一交辦方法，在三法一條例中沒有規(guī)定。在實(shí)際操作中，第一、二、四種代表建議類型我們基本按照這些辦法交辦，但第二種類型即代表提出的問題屬于下級(jí)政府的，我們過去是直接交某下級(jí)政府辦理，以后可以參照全國人大的做法，交由下級(jí)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)交。

[13]本書編寫組：《地方人大常委會(huì)30年研究》，紅旗出版社2010年版，第169頁。

[14]近年，代表經(jīng)費(fèi)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還很不平衡，如，延慶縣沈家營鎮(zhèn)代表年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)只有100元，而海淀區(qū)東升鄉(xiāng)的代表年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)是3000元。但普遍來說，都在逐年提高。

[16][20]根據(jù)作者對(duì)昌平區(qū)NK鎮(zhèn)HJA代表的訪談?wù)怼?/p>

[17][24][34]《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》，載《中國人大》2016年第16期。

[18][22][27][28]據(jù)作者對(duì)昌平區(qū)NK鎮(zhèn)MGY代表的訪談?wù)怼?/p>

[21]吳兆松：《如何提高人大代表建議辦理工作》，載《人大研究》2011年第1期。

[23]根據(jù)作者對(duì)回龍觀社區(qū)TQ代表的訪談?wù)怼?/p>

[25]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，載《人民日報(bào)》2017年10月28日第1版。

[26]姜世星：《建好“兩個(gè)機(jī)關(guān)” 推動(dòng)人大履職盡責(zé)》，載《人民之友》2018年第5期。

[29]甄貞：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究》，載《人大理論與實(shí)踐研究報(bào)告2010》，紅旗出版社2011年版，第108頁。

[30]《龍海市紫泥鎮(zhèn)代表工作掠影》，漳州人大網(wǎng)，http：//www.fjzzrd.gov.cn/dzkw/show.asp？news_id=161&ID=12，2011

年10月7日訪問。

[31]劉炳君：《農(nóng)村群體性事件成因的法社會(huì)學(xué)求證》，載《政法論壇》2005年第4期。

[32]劉智：《構(gòu)建人大代表建議辦理工作的良好機(jī)制》，載《中國人大》2004年第10期。

[33]周長鮮：《人大代表聯(lián)系社區(qū)制度建設(shè)的實(shí)踐探索》，載《新視野》2012年第4期。

[35][37]劉朋慶：《發(fā)揮代表主體作用，行使好議案建議權(quán)》，載《人大理論與實(shí)踐研究報(bào)告2010》，紅旗出版社2011年版，第656頁、第662頁。

[36]楊維立：《人大代表建議“辦結(jié)”制度規(guī)則尚需完善》，載《法制與社會(huì)》2011年第3期。

（作者系蘭州大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院政治發(fā)展研究中心主任，國家民政部全國基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)治理專家委員會(huì)委員。本文系甘肅省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“人大代表密切聯(lián)系人民群眾的機(jī)制和工作創(chuàng)新研究”〔項(xiàng)目編號(hào)：20ZD002〕的階段性成果）