投資者權(quán)益保護(hù)有重大突破

劉暢

近期，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《證券期貨行政和解實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》。此外，中國(guó)特色證券集體訴訟制度建設(shè)取得重大進(jìn)展。這些跡象表明，中國(guó)資本市場(chǎng)在投資者權(quán)益保護(hù)方面將取得重大突破。

由試點(diǎn)到實(shí)施

8月7日晚，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《證券期貨行政和解實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《實(shí)施辦法》），在新《證券法》的基礎(chǔ)上對(duì)行政和解制度進(jìn)行了完善。

行政和解是一種新型的綜合性執(zhí)法方式。依據(jù)法律，證監(jiān)會(huì)對(duì)涉嫌證券違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人若書面申請(qǐng)，承諾在證監(jiān)會(huì)認(rèn)可的期限內(nèi)糾正涉嫌違法行為，賠償有關(guān)投資者損失，消除損害或者不良影響，證監(jiān)會(huì)可以決定中止調(diào)查;被調(diào)查的當(dāng)事人履行承諾的，證監(jiān)會(huì)可以決定終止調(diào)查。

證監(jiān)會(huì)于2015年2月發(fā)布實(shí)施《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》（下稱《試點(diǎn)辦法》），在證券期貨領(lǐng)域正式試點(diǎn)實(shí)施行政和解制度。但是，自從該《試點(diǎn)辦法》推出后，實(shí)踐成功達(dá)成和解的只有2例，且都是針對(duì)外資機(jī)構(gòu)，分別為高盛亞洲和上海司度。

新《證券法》出臺(tái)后，對(duì)行政和解制度作出了明確規(guī)定，因此《實(shí)施辦法》對(duì)原有《試點(diǎn)辦法》作出十大修訂。

從《試點(diǎn)辦法》到《實(shí)施辦法》的變化不言自明，新規(guī)就是要對(duì)2015年以來(lái)的行政和解試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)予以固化，并推動(dòng)行政和解從試點(diǎn)轉(zhuǎn)入常規(guī)，進(jìn)一步發(fā)揮其作用。

據(jù)介紹，行政和解制度的核心價(jià)值在于提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本，化解行政資源與行政效率之間的矛盾，并非通過(guò)和解削弱、取代行政執(zhí)法。

還有法律專家指出，行政和解與民事主體之間的和解不同，是一種法定的行政執(zhí)法方式，必須嚴(yán)格依法辦理，確保公平、公正。一方面，行政和解應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，接受外部監(jiān)督;另一方面，和解部門與調(diào)查部門、審理部門應(yīng)當(dāng)相互獨(dú)立，內(nèi)部應(yīng)當(dāng)形成監(jiān)督制衡。

提高監(jiān)管效率

為了提高監(jiān)管效率，使行政和解成為行之有效的制度，本次《實(shí)施辦法》做了多項(xiàng)修訂。

首先，調(diào)整行政和解申請(qǐng)的期間。

當(dāng)事人可以提交和解申請(qǐng)的期間，由原先的“正式立案之日起滿3個(gè)月（經(jīng)證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可不受3個(gè)月限制），至作出處罰決定之前”，改為“自收到證監(jiān)會(huì)調(diào)查的法律文書之日起，至證監(jiān)會(huì)作出行政處罰決定前”。

其次，調(diào)整行政和解的適用范圍與條件，不再對(duì)案件類型作特別限定，同時(shí)完善適用和解程序的積極條件和消極條件。

積極條件調(diào)整為：案件已經(jīng)過(guò)必要的調(diào)查程序，并且符合下列條件之一：案件事實(shí)難以完全明確;法律適用難以完全明確;當(dāng)事人已經(jīng)或者承諾采取有效措施，糾正涉嫌違法行為，賠償有關(guān)投資者損失，消除損害或者不良影響;采取行政和解有利于保護(hù)投資者合法權(quán)益，提高執(zhí)法效率，恢復(fù)市場(chǎng)秩序的其他情形。

消極條件調(diào)整為：被調(diào)查當(dāng)事人的行為涉嫌證券期貨犯罪，依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理的不得和解;對(duì)于慣犯、累犯等不得和解;當(dāng)事人就同一案件重復(fù)申請(qǐng)和解的，不適用和解程序。

此外，完善行政和解金的確定因素，新增“當(dāng)事人涉嫌違法行為如被查實(shí)依法可處以的資格處罰措施”“當(dāng)事人在案件調(diào)查中的配合情況”“達(dá)成行政和解時(shí)所處的執(zhí)法階段”3項(xiàng)內(nèi)容作為確定因素。

更為重要的是，完善行政和解金的管理和使用，明確行政和解金應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于賠償投資者損失。對(duì)于未造成投資者損失，或者投資者損失難以認(rèn)定，或者行政和解金在賠償投資者損失后仍有剩余的，應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)。

集體訴訟漸行漸近

除了《實(shí)施辦法》外，對(duì)于中小投資者還有一個(gè)好消息。新《證券法》規(guī)定了“默示加入、明示退出”的特別代表人訴訟，近期最高法院給出了相關(guān)司法解釋。

7月31日，最高人民法院出臺(tái)司法解釋《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問(wèn)題的規(guī)定》，細(xì)化了新證券法中的相關(guān)規(guī)定，更為系統(tǒng)地規(guī)定了證券代表人訴訟的定義、審理原則、管轄、立案、登記、通知、調(diào)解、審判、上訴、執(zhí)行與分配等內(nèi)容，確立了高效、透明、便捷、低成本的審理原則。

同一天，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中證中小投資者服務(wù)中心分別發(fā)布《關(guān)于做好投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)參加證券糾紛特別代表人訴訟相關(guān)工作的通知》《特別代表人訴訟業(yè)務(wù)規(guī)則（試行）》，對(duì)投保機(jī)構(gòu)、登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等單位參加特別代表人訴訟的行為作出了詳細(xì)規(guī)范，明確了參加訴訟的投保機(jī)構(gòu)和投資者的權(quán)利義務(wù)。

至此，中國(guó)特色的證券集體訴訟制度已漸行漸近。

特別是，司法解釋將證券糾紛代表人訴訟整體分為傳統(tǒng)加入制的普通代表人訴訟和聲明退出制的特別代表人訴訟。

對(duì)公眾普遍關(guān)注的特別代表人訴訟集中管轄、啟動(dòng)程序、權(quán)利登記、當(dāng)事人聲明退出、投保機(jī)構(gòu)訴訟義務(wù)、訴訟費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)保全等，司法解釋作出了專門規(guī)定，解決了特別代表人訴訟中的諸多實(shí)踐難題。

最高人民法院審判委員會(huì)專職委員劉貴祥對(duì)媒體表示，集體訴訟制度為權(quán)利受損的中小投資者提供了便利和低成本的維權(quán)渠道，其“聚沙成塔、集腋成裘”的賠償效應(yīng)能夠?qū)ψC券違法犯罪行為形成強(qiáng)大的威懾力和高壓態(tài)勢(shì)。司法解釋通過(guò)詳細(xì)規(guī)定具體的程序規(guī)則，為各級(jí)人民法院正確實(shí)施法律，統(tǒng)一裁判尺度，提高證券集體訴訟質(zhì)量和效率提供了具有可操作性的指引，使證券集體訴訟制度能夠落到實(shí)處。

證監(jiān)會(huì)也高度重視特別代表人訴訟的平穩(wěn)運(yùn)行。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)首席律師焦津洪表示，目前證監(jiān)會(huì)正全力支持和配合人民法院做好司法解釋的實(shí)施工作，除了投服中心作為證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)具體參加特別代表人訴訟的主要投保機(jī)構(gòu)制定發(fā)布專門業(yè)務(wù)規(guī)則之外，根據(jù)分工安排，證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)另外一家投保機(jī)構(gòu)——投?；鹪谠圏c(diǎn)階段主要從事數(shù)據(jù)分析、損失計(jì)算、協(xié)助分配等工作，與投服中心形成互補(bǔ)，后續(xù)根據(jù)需要再制定業(yè)務(wù)規(guī)則。

在焦津洪看來(lái)，證券集體訴訟只是證券期貨多元糾紛解決機(jī)制的一種類型，不影響其他糾紛解決方式積極發(fā)揮作用。

他指出，新《證券法》規(guī)定投保機(jī)構(gòu)“可以作為代表人參加訴訟”，投保機(jī)構(gòu)將按照業(yè)務(wù)規(guī)則中的案件篩選機(jī)制，對(duì)重大典型、社會(huì)影響惡劣的個(gè)案，依法及時(shí)啟動(dòng)集體訴訟。

投資者權(quán)益保護(hù)任重道遠(yuǎn)

投資者權(quán)益保護(hù)工作是中國(guó)資本市場(chǎng)的老生常談。

2005年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中國(guó)證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行發(fā)布《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》，同意設(shè)立國(guó)有獨(dú)資的中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱“投?；鸸尽保⑴鷾?zhǔn)了公司章程。

2005年8月30日，投?；鸸驹趪?guó)家工商總局注冊(cè)成立，投?；鸸練w口中國(guó)證監(jiān)會(huì)管理。

目前，投?；鸸疽烟剿鳂?gòu)建起四大業(yè)務(wù)體系，其中就包括由投?；鹳r付、專項(xiàng)補(bǔ)償基金賠付、行政和解金賠付構(gòu)成的多層次賠付體系。

但是，比較遺憾的是，目前投?；鸸竟倬W(wǎng)公布的專項(xiàng)補(bǔ)償案例只有3例：欣泰電氣、海聯(lián)訊、萬(wàn)福生科，行政和解金賠付案例尚沒(méi)有1例。

本次《實(shí)施辦法》出臺(tái)后，投保基金公司如何利用好政策、擴(kuò)大保護(hù)范圍、形成有效的投資者保護(hù)機(jī)制，值得進(jìn)一步探索。

鏈接之一：

兩個(gè)行政和解案例

今年1月20日證監(jiān)會(huì)發(fā)布公告，證監(jiān)會(huì)依法與司度（上海）貿(mào)易有限公司等5家機(jī)構(gòu)及其有關(guān)工作人員達(dá)成行政和解。這是歷史上第二個(gè)成功達(dá)成證券執(zhí)法和解的案例。

具體來(lái)看，根據(jù)申請(qǐng)人在其涉嫌違法行為中所得金額等不同情況，司度（上海）貿(mào)易有限公司以及富安達(dá)基金管理有限公司、中信期貨有限公司、北京千石創(chuàng)富資本管理有限公司、國(guó)信期貨有限責(zé)任公司5家申請(qǐng)人分別繳納行政和解金人民幣6.7億元、180萬(wàn)元、1000萬(wàn)元、235萬(wàn)元、100萬(wàn)元，并按協(xié)議要求采取了必要措施加強(qiáng)公司的內(nèi)控管理，證監(jiān)會(huì)依照規(guī)定終止對(duì)申請(qǐng)人有關(guān)行為的調(diào)查、審理程序。5家申請(qǐng)人的和解金總計(jì)為68515萬(wàn)元。

司度（上海）貿(mào)易有限公司成立于2010年2月5日，為外國(guó)法人獨(dú)資，唯一一家股東為“CITADEL GLOBAL TRADING ”，該公司是國(guó)際知名的對(duì)沖基金，司度是他們參與A股市場(chǎng)交易的主體。

2015年7月，滬深兩交易所因存在重大異常交易行為，對(duì)一批證券賬戶采取限制交易行為。其中，“國(guó)信期貨有限責(zé)任公司―司度（上海）貿(mào)易有限公司”賬戶作為唯一被限制交易的外資賬戶受到廣泛關(guān)注。

證監(jiān)會(huì)首次達(dá)成行政和解，則是在2019年4月份，當(dāng)時(shí)證監(jiān)會(huì)依法與高盛亞洲、高華證券以及高盛亞洲和高華證券的相關(guān)工作人員等9名行政和解申請(qǐng)人達(dá)成行政和解協(xié)議。申請(qǐng)人總共繳納行政和解金1.5億元。

鏈接之二：

海外市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)

在海外資本市場(chǎng)，證券領(lǐng)域的行政和解制度已經(jīng)很成熟，較為著名的案例有：華爾街十大投資銀行案、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）案、阿德菲亞公司案、德意志銀行案。

這些案件的當(dāng)事人與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)、刑事檢控部門的和解談判協(xié)同步進(jìn)行，并最終促使了證券監(jiān)管和解與辯訴交易同步達(dá)成，使問(wèn)題得到徹底解決。

值得一提的是，這些案例中投資者的權(quán)益均得到了較為充分的保護(hù)。

例如，在華爾街十大投資銀行案中，14億美元的和解金中有3.875億美元賠償給投資者，并以此成立12個(gè)基金以供投資者受償，而符合法院所設(shè)定時(shí)間范圍內(nèi)買賣該投資銀行所承銷或推薦之問(wèn)題公司股票的投資者，只要符合一定條件，皆可受到補(bǔ)償。

又如，在美國(guó)國(guó)際集團(tuán)案中，美國(guó)國(guó)際集團(tuán)上繳7億美元的和解金作為專門補(bǔ)償受誤導(dǎo)或受損害投資者的基金。