自然資源分類體系探討

陳國光 張曉東 張潔

摘要： 從自然資源管理要求、自然資源相關立法分類入手，以自然資源空間為基礎，以“自然資源屬性與功能并重、與國家法律相銜接、與以往專業(yè)調(diào)查成果對接”為分類原則，探索性地建立了土地資源、濕地資源、草地資源、海域海島資源、水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等7類資源以空間分布為基礎的一級分類體系，以自然資源屬性和功能劃定相結(jié)合的二級分類體系，以與第三次全國國土調(diào)查分類結(jié)果相對接的三級分類體系。

關鍵詞： 自然資源;分類體系;第三次全國國土調(diào)查

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：2096-1871（2020）03-209-06

自然資源是指天然存在的并有利用價值的自然物，其中包含了天然存在、具有利用價值、自然物質(zhì)等幾方面的含義。自然資源的分類與其屬性對應，存在多種分類方法：一是依據(jù)自然資源存在形式進行分類，如《中華人民共和國憲法（2018修正）》第一章第九條對自然資源的種類進行了列舉，即礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源。二是依據(jù)自然資源利用價值進行分類，如《中國自然資源手冊》[1]按列舉法將自然資源分為9類，包括土地資源、森林資源、草地資源、水資源、氣候資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、能源資源和其他資源。三是依據(jù)自然資源的成因?qū)傩赃M行分類，分為可再生資源、不可再生資源、原生資源及次生資源。自然資源從不同的角度可以提出多種分類方案，尤其是依據(jù)利用價值的自然資源分類，不同國家在不同發(fā)展階段有不同的分類方法。本文通過對我國法律法規(guī)和專業(yè)規(guī)范等對不同類型自然資源分類體系進行梳理，對自然資源分類體系進行探討，提出建立三級分類體系：一級分類體系按照“地表空間資源”和“地上地下空間資源”劃分為7類;二級分類體系按照自然資源屬性和功能劃分16個類別;三級分類體系盡可能與第三次全國國土調(diào)查分類結(jié)果相對接，為開展自然資源調(diào)查、自然資源空間管理、自然資源統(tǒng)一確權登記等提供參考。

1 自然資源管理要求

2018年3月，國家賦予自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。國務院和自然資源部陸續(xù)發(fā)布了《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》[2]、《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》[3]、《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構建總體方案》[4]等通知文件。

《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》[2]要求加快研究制定統(tǒng)一的自然資源分類標準，建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價制度，充分利用現(xiàn)有相關自然資源調(diào)查成果，統(tǒng)一組織實施全國自然資源調(diào)查，掌握重要自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權屬、保護和開發(fā)利用狀況?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》[3]要求對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記，并重點要求對自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況，自然資源所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體、行使方式及權利內(nèi)容等權屬狀況進行登記?！蹲匀毁Y源調(diào)查監(jiān)測體系構建總體方案》[4]提出查清我國土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等7類自然資源狀況，以地球表面、地表以上及以下的分層和基質(zhì)層、地表覆蓋層、管理層的分類，形成完整的支撐生產(chǎn)、生活、生態(tài)的自然資源立體時空模型。

綜上可知，從管理需求的角度出發(fā)，自然資源綜合調(diào)查中的分類體系一級分類應側(cè)重于數(shù)量的對應，即與可采用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等7類自然資源分類對應;二級分類應有利于質(zhì)量的評價，將具有相同或相似質(zhì)量分類評價要素的歸成一類;三級分類應與權屬相聯(lián)系，有利于管理應用。

2 自然資源分類基礎

1988年國家機構改革后，7個與主要自然資源關系密切的單位被賦予7類自然資源的社會行政管理職責，包括地質(zhì)礦產(chǎn)部、水利部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、國家土地局、國家海洋局和國家氣象局。這些部門幾經(jīng)變革形成了不同類型自然資源分類體系。

我國土地資源分類相對較系統(tǒng)，分別頒布了《中華人民共和國土地管理法》、《GB/T 121010—2017土地利用現(xiàn)狀分類標準》[5]和《TD/T 1055—2019第三次全國國土調(diào)查技術規(guī)程》[6]?！吨腥A人民共和國土地管理法》第一章第四條將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地?！禛B/T 121010—2017土地利用現(xiàn)狀分類標準》[5]和《TD/T 1055—2019第三次全國國土調(diào)查技術規(guī)程》[6]進行了二級標準劃分，除了增加濕地外，其他無明顯變化（表1）?！顿Y源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》[7]提出開展農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）生產(chǎn)用地、城鎮(zhèn)建設用地、生態(tài)用地評價，以支撐國土空間規(guī)劃。

水資源未見有專門的分類標準，但2018年中國水資源公報[8]對水資源進行了分類，水資源量分為地表水資源量和地下水資源量。以水資源利用為標準劃定為供水量、用水量、耗排水量，水資源質(zhì)量則分為河流水質(zhì)、湖泊水質(zhì)、水庫水質(zhì)、水功能區(qū)水質(zhì)、淺層地下水水質(zhì)、集中式飲用水水源地水質(zhì)?！禛B/T 14848—2017地下水質(zhì)量標準》[9]未對地下水進一步分類。

礦產(chǎn)資源也沒有專門的分類標準，但礦產(chǎn)資源法修訂草案（征求意見稿）公開征求意見提出礦產(chǎn)資源分為固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)3類[10]?！兜厍蚩茖W大辭典——應用學科卷》[11]將礦產(chǎn)資源分為金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、可燃性有機礦產(chǎn)和其他礦產(chǎn)（含礦熱水、二氧化碳、海底礦物資源等）。地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門和石油管理部門專門編制了一系列按礦種分類的勘查規(guī)范，如鐵、錳、鉻地質(zhì)勘查規(guī)范和巖金礦地質(zhì)勘查規(guī)范等。

林業(yè)資源有專門的分類標準《GB/T 14848721—2010林業(yè)資源分類及代碼 森林類型》[12]，按森林植被類型劃分為一級分類，并劃定為喬木林、針葉林、針葉混交林、落葉闊葉林、落葉常綠闊葉混交林、常綠闊葉林、季雨林和雨林、亞高山矮曲林、紅樹林與珊湖島常綠林、竹林、經(jīng)濟林等11類;二級分類采用森林類型組分類;三級分類采用森林組分類?！吨腥A人民共和國森林法》第一章第六條提出對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理。商品林分類一是以生產(chǎn)木材為主要目的的森林;二是以生產(chǎn)果品、油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等林產(chǎn)品為主要目的的森林;三是以生產(chǎn)燃料和其他生物質(zhì)能源為主要目的的森林;四是其他以發(fā)揮經(jīng)濟效益為主要目的的森林。對公益林列出了重要江河源頭匯水區(qū)域，重要江河干流及支流兩岸、飲用水水源地保護區(qū)，重要濕地和重要水庫周圍，森林和陸生野生動物類型的自然保護區(qū)，荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)的防風固沙林基干林帶，沿海防護林基干林帶，未開發(fā)利用的原始林地區(qū)，需要劃定的其他區(qū)域的森林為公益林。

《中華人民共和國草原法》第一章第二條將草原分為天然草原和人工草地?！禢Y/T 2997—2016草地分類》[13]將天然草地按氣候帶和植被型組劃分為溫性草原類、高寒草原類等9類，將人工草地進一步劃分為改良草地和栽培草地;將天然草原進一步劃分為草地、草山和草坡;將人工草地進一步劃分為改良草地和退耕還草地，但不包括城鎮(zhèn)草地。

《GB/T 24708—2009濕地分類》[14]將濕地分為三級：一級分類按成因分類，劃分為自然濕地和人工濕地;二級分類按濕地的地貌特征進行分類，自然濕地分為近海與海岸濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地4類。人工濕地分為水庫、運河與輸水河、淡水養(yǎng)殖場、海水養(yǎng)殖場、農(nóng)用池塘、灌溉用溝與渠、稻田與冬水田、季節(jié)性洪泛農(nóng)業(yè)用地、鹽田、采礦挖掘區(qū)和塌陷積水區(qū)、廢水處理場所、城市人工景觀水面和娛樂水面等12類;三級分類以濕地的水文特征進行分類，主要將自然濕地進一步劃分了30類。

目前，我國尚無國家海洋法和海洋資源的專門分類法規(guī)，但《GB/T 17108—2006 海洋功能區(qū)劃技術導則》[15]將海洋功能區(qū)劃分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、海洋保護區(qū)、特殊利用區(qū)和保留區(qū)8 大類?！吨腥A人民共和國海島保護法》第一章第二條將海島劃定為有居民海島和無居民海島。

在自然資源分類的基礎上，各專業(yè)部門制定了自然資源質(zhì)量評價的相關規(guī)范與管理要求，大致可以分為兩類：一是對用地進行質(zhì)量評價，如《GB/T 33469—2016 耕地質(zhì)量等級》[16]、《DZT 0295—2016土地質(zhì)量地球化學評價規(guī)范》[17]、《FDB/LY2443—9森林立地分類》[18]等;二是對地上或地下資源進行質(zhì)量評價，如《LY/T 2256—2014 防護林分類》[19]、《LY/T 1556-2000公益林與商品林分類技術指標》[20]、《GB/T26535—2011國家重要濕地確定指標》[21]等。

3 自然資源分類體系

自然資源分類體系既應有利于建立我國自然資源統(tǒng)一的標準體系，也要進一步突出有利于開展自然資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)調(diào)查，促進數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體管理工作的開展。

3.1 分類原則

3.1.1 以空間為基礎，屬性與功能并重

以科學劃分自然空間為基礎，有利于防止在同一空間內(nèi)出現(xiàn)各行其是的雜亂無章，本次自然資源空間分類以地表、地下與地上進行劃定。在空間劃定的基礎上，以自然資源屬性或功能進一步劃定自然資源，有利于自然資源質(zhì)量評價，并在質(zhì)量評價中提出對資源的精準利用與保護政策。

3.1.2 與國家法律相銜接

各類自然資源的法律條款中對自然資源的分類進行了論述，各專業(yè)規(guī)范與標準[13-21]對自然資源也進行了分類。在自然資源分類過程中，應以各類自然資源法確定的分類為優(yōu)先原則，保持與國家法律相銜接，同時在來源與功能分類中參考專業(yè)規(guī)范與標準。

3.1.3 與以往專業(yè)調(diào)查成果對接

目前，我國已完成了第三次全國國土資源調(diào)查，對各類土地分布和利用現(xiàn)狀、土地權屬等進行了詳細調(diào)查，并建立了國家、省、市、縣四級國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫，形成了完整的地表資源系列資料。以往的森林、水資源、礦產(chǎn)資源調(diào)查等均形成了一系列地上、地下資源分布數(shù)據(jù)。在自然資源調(diào)查分類時，要以相關專業(yè)調(diào)查成果為基礎，充分利用以往專業(yè)調(diào)查成果。

3.1.4 有利于支撐國土空間規(guī)劃、生態(tài)修復、自然資源綜合利用等自然資源管理工作

自然資源綜合調(diào)查的目標應包含以下幾方面：一是支撐自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)現(xiàn)狀評價;二是支撐資源環(huán)境承載能力與國土空間適宜性評價;三是支撐優(yōu)質(zhì)自然資源綜合利用與生態(tài)系統(tǒng)保護;四是支撐自然資源統(tǒng)一確權登記。在自然資源分類系統(tǒng)建立過程中充分考慮自然資源分類結(jié)果有利于目標任務的完成，為自然資源空間規(guī)劃、生態(tài)修復、自然資源綜合利用提供基礎。

3.2 分類方案

本次自然資源分類的思路是：根據(jù)自然資源空間確定一級分類，地表空間以土地資源、濕地資源、草地資源、海域海島資源進行劃定;地上資源以地表水資源、森林資源進行劃定;地下資源以礦產(chǎn)資源、地下水資源進行劃定。地下水與地表水因相互存在轉(zhuǎn)化，功能具有一致性，一級分類確定水資源。自然資源分類確定為土地資源、濕地資源、草地資源、海域海島資源、水資源森林資源、礦產(chǎn)資源7類（表2）。

3.2.1 地表資源

土地資源、濕地資源、草地資源、海域海島資源構成了地表資源，要做到實現(xiàn)全覆蓋的同時又不重復。土地資源依據(jù)農(nóng)業(yè)用地、建設用地、生態(tài)用地進行分類，進一步與生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間質(zhì)量評價對應。三級分類盡可能做到與現(xiàn)有《TD/T 1055—2019第三次全國國土調(diào)查技術規(guī)程》[6]對應（表2）。農(nóng)業(yè)用地與生態(tài)用地均涉及到林地，將商品林劃入農(nóng)業(yè)用地，將公益林劃入生態(tài)用地。生態(tài)用地三級分類進一步突出自然與文化遺跡用地、人工景觀用地等生態(tài)功能。建筑用地主要依據(jù)對土地質(zhì)量和生態(tài)的需求，劃定為居住用地和工礦用地。

草地資源二級、三級分類均依據(jù)《中華人民共和國草原法》第一章第二條和第九章第七十四條，天然草地依據(jù)地貌特征進行分類，人工草地依據(jù)表2進一步細化，有利于對草地的質(zhì)量分級評價和生態(tài)效應分析。

濕地資源二級分類依據(jù)《GB/T 24708—2009濕地分類》[14]，三級分類剔除與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地重復的部分，依據(jù)地貌特征進行歸并，做到自然濕地與人工濕地具有一定的對應性（表2）。

海域海島資源二級分類依據(jù)地貌特征進行劃定，三級分類依據(jù)功能進行劃定（表2）。海島還可依據(jù)陸域地表資源進一步細化分類。

3.2.2 地上地下資源

森林資源是地上資源，礦產(chǎn)資源是地下資源，水資源既有地表資源又有地下資源，這些資源均與地表資源具有一定的對應關系，尤其是地上資源與地表資源的對應關系較密切，在分類中盡可能做到避免重復，突出其功能作用。

森林資源二級、三級分類根據(jù)《中華人民共和國森林法》第一章第四條，將公益林和商品林依據(jù)生態(tài)與經(jīng)濟功能進行分類（表2）。水資源由于來源具有獨特性，二級分類依據(jù)來源劃分為地表水和地下水，三級分類依據(jù)生活、農(nóng)業(yè)、生態(tài)功能進行分類（表2）。礦產(chǎn)資源二級分類依據(jù)礦產(chǎn)資源法修訂草案（征求意見稿）公開征求意見[10]進行分類，三級分類依據(jù)應用功能進行分類（表2），但液態(tài)礦產(chǎn)資源將鹽湖和海底兩類特殊地貌礦產(chǎn)資源單獨劃定。

4 結(jié)論

（1）自然資源分類應做到有利于對自然資源數(shù)量、質(zhì)量、分布、權屬、保護和開發(fā)利用狀況做出評價。

（2）以往各類自然資源分類已有較好的基礎，但需要在自然資源統(tǒng)一分類的基礎上進行歸類，形成統(tǒng)一的自然資源分類標準。

（3）以空間、屬性、功能構建的自然資源分類系統(tǒng)具有與自然資源固有特征、管理體系、科技發(fā)展、社會經(jīng)濟發(fā)展相融合的特點，與自然資源的空間、物質(zhì)、能量、信息等具較好的對應關系。

（4）隨著“山水林田湖生命共同體”理念的深入和自然資源統(tǒng)一管理部門的成立，我國自然資源管理體系不斷完善，建立國家層面的自然資源分類體系條件不斷完善，同時也迫在眉睫。自然資源分類涉及到國家管理體系、自然資源屬性、社會發(fā)展階段及科技發(fā)展水平，是社會科學問題也是自然科學問題，是一個復雜的分類系統(tǒng)。

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Abstract：Starting from the requirements of natural resources management and the classification of natural resources-related legislation， and basing on the space of natural resources and the classification principle of “paying equal attention to the attributes and functions of natural resources， connecting with national laws and previous investigation results”， the land resources， wetland resources， grassland resources， sea and island resources， water resources， forest resources and mineral resources that based on spatial distributions were established as first level classification system in this paper. In addition， the second level classification system was established by combining with the attributes and function of natural resources， and the third level classification system was established by corresponding to the classification results of the third national land survey.

Key words：natural resources; classification system; The Third National Land Survey