國(guó)有企業(yè)混合所有制改革存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

林俊忠

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨?，F(xiàn)如今無(wú)論是外企、國(guó)企還是私企為了能夠良好的發(fā)展，都走上了改革的道路。黨的十九大報(bào)告提出了深化國(guó)有企業(yè)改革方向，鼓勵(lì)民營(yíng)、外資等多種資本參股國(guó)有企業(yè)，引入市場(chǎng)化機(jī)制，充分發(fā)揮國(guó)企與其他體制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，做強(qiáng)做大混合所有制經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，混合所有制改革雖然取得了一定的成績(jī)，但國(guó)有資本與非國(guó)有資本如何有機(jī)結(jié)合，仍存在較多問(wèn)題，本文針對(duì)國(guó)企混改過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，并嘗試提出一些對(duì)應(yīng)方法。

在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的形勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)為適應(yīng)日新月異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，進(jìn)行改革和調(diào)整已經(jīng)是形勢(shì)所逼。自黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)就成為近年來(lái)國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)研究方向。2019年國(guó)企改革不斷深化，中央出臺(tái)了《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》和《中央企業(yè)控股上市公司股權(quán)激勵(lì)》等多項(xiàng)政策，推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展。但在混合所有制改革實(shí)施的過(guò)程中，必須要確保每個(gè)措施的實(shí)施環(huán)節(jié)都能夠發(fā)揮最優(yōu)水平，才能保證混合所有制改革過(guò)程的順利進(jìn)行。

一、國(guó)企混合所有制改制推進(jìn)情況

根據(jù)相關(guān)資料顯示，2019年中央各級(jí)企業(yè)新增上報(bào)混合所有制改制企業(yè)超過(guò)700家，其中“雙百行動(dòng)”試點(diǎn)企業(yè)有超過(guò)400家進(jìn)入施工期，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化程度不斷提高。具體體現(xiàn)在：在行業(yè)上，天然氣、軍工、電力、石油等行業(yè)領(lǐng)域上的混改項(xiàng)目增多;在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)上，新能源、信息以及高端設(shè)備制造類企業(yè)進(jìn)行混改項(xiàng)目增多;民營(yíng)、外資等非公有資本不斷進(jìn)入國(guó)有企業(yè)參與混改，資本種類不斷豐富;受市場(chǎng)影響，完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)有資本不斷與非公有資本結(jié)合，混改項(xiàng)目不斷增多。體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)混合所有制改制已初現(xiàn)成效，國(guó)企產(chǎn)權(quán)多元化的程度不斷深化。

2020年作為國(guó)家“十三五”戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的最后一年，以及“十四五”戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的開(kāi)局之年，在國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展方向上將起到至關(guān)重要的作用，個(gè)人認(rèn)為在混改工作推進(jìn)中，國(guó)家將會(huì)繼續(xù)對(duì)各項(xiàng)改革政策進(jìn)行完善與補(bǔ)充，充分發(fā)揮國(guó)企在資源等方面的優(yōu)勢(shì)，深入發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革，以“管資本”逐漸替代“管企業(yè)”的管理模式。

二、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中存在的問(wèn)題

雖然國(guó)有企業(yè)混合所有制改革在近年來(lái)取得了一定的成績(jī)，出現(xiàn)了包括中國(guó)聯(lián)通、海康威視、中國(guó)建材等多家成功實(shí)施了混合所有制改革的企業(yè)，但是無(wú)論在理論、政策方面或者操作實(shí)踐方面都或多或少地存在一些問(wèn)題和困難。

（一）各地區(qū)在政策出臺(tái)層面的缺陷

作為國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的基礎(chǔ)，政府部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)政策是企業(yè)最終能否實(shí)現(xiàn)混合所有制改制的前提，自2015年國(guó)家層面出臺(tái)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》及《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，混合所有制改革作為國(guó)企改革的重點(diǎn)方向，各層級(jí)的國(guó)資監(jiān)管部門(mén)紛紛出臺(tái)了關(guān)于混合所有制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)或方案，但是在意見(jiàn)或方案中具體涉及到企業(yè)混改實(shí)操內(nèi)容的并不多，大多數(shù)意見(jiàn)是照搬上級(jí)監(jiān)管部門(mén)的政策與方向，無(wú)法做到因地、因業(yè)、因企施策，導(dǎo)致企業(yè)在推動(dòng)混合所有制改制的時(shí)候出現(xiàn)太多因“無(wú)依據(jù)”導(dǎo)致的決策難題。

（二）國(guó)有企業(yè)改制與混合所有制改制概念不清

我國(guó)的混合所有制是指國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及外資等各種類型的生產(chǎn)資料所有制組合在一起的經(jīng)濟(jì)制度，具體的表現(xiàn)形式為多種經(jīng)濟(jì)交叉持股、企業(yè)IPO上市等;而國(guó)有企業(yè)改制指的是全民所有制企業(yè)改為國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股企業(yè)全資或國(guó)有股權(quán)多元化企業(yè)，本質(zhì)上仍屬于國(guó)有全資企業(yè)，但是在目前國(guó)企的改革實(shí)踐中仍未對(duì)企業(yè)的改制與混合所有制改制進(jìn)行明顯的區(qū)分，導(dǎo)致仍有不少企業(yè)將國(guó)有股權(quán)多元化的企業(yè)改制作為混合所有制改制的重要內(nèi)容進(jìn)行推廣，形成上述問(wèn)題的原因主要是混合所有制改革概念模糊不清造成的。

（三）國(guó)有企業(yè)的承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的矛盾

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”，必須履行黨和國(guó)家賦予的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。其中經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指企業(yè)經(jīng)營(yíng)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)指標(biāo);社會(huì)責(zé)任是指政府管理部門(mén)要求國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，它超越了法律與經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)所要求的義務(wù)。根據(jù)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的要求，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該要把社會(huì)責(zé)任擺在首位，這就需要企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，使其經(jīng)濟(jì)屬性不斷擴(kuò)展為社會(huì)屬性，而承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任多數(shù)的情況下會(huì)與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性產(chǎn)生矛盾，即犧牲經(jīng)濟(jì)效益去承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，這與非公有資本的逐利性產(chǎn)生了一定的沖突，如何調(diào)和國(guó)有資本與非國(guó)有資本在這方面的矛盾，也是國(guó)企混合所有制改制中必須重視解決的問(wèn)題。

（四）國(guó)有企業(yè)行政化管理問(wèn)題

在我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，一直把“政企分開(kāi)”作為一項(xiàng)改革目標(biāo)，但實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)在現(xiàn)今政府的管理職能中所占的分量越來(lái)越重，國(guó)企的高級(jí)管理人員一般由監(jiān)管部門(mén)委派，企業(yè)高管帶有“官員與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人”的雙重身份，很可能成為政府干預(yù)市場(chǎng)的工具，這將必然導(dǎo)致企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層無(wú)法完全實(shí)行市場(chǎng)化的管理決策，而各地區(qū)監(jiān)管部門(mén)為了完成混改的指標(biāo)，多數(shù)是以國(guó)有二、三級(jí)子公司作為混合所有制改制的主體，集團(tuán)公司的股權(quán)及管理結(jié)構(gòu)未發(fā)生改變，領(lǐng)導(dǎo)人仍是雙重身份，公司治理結(jié)構(gòu)不完善的問(wèn)題難以得到徹底解決，企業(yè)的管理模式難以轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，企業(yè)仍然存在投資決策緩慢、過(guò)度投資及非理性投資等一系列問(wèn)題。

（五）資產(chǎn)評(píng)估體系不成熟問(wèn)題

資產(chǎn)評(píng)估體系在國(guó)有企業(yè)混合所有制改制中起著重要的作用，雖然在政策文件中沒(méi)有明確規(guī)定混合所有制改制的標(biāo)準(zhǔn)，但是在混合所有制改制過(guò)程中， 由于擔(dān)心在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估作價(jià)過(guò)程中可能出現(xiàn)的對(duì)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的低估或非國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的高估問(wèn)題，因此部分地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為規(guī)避責(zé)任，在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值審定的過(guò)程中會(huì)盡量抬高國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值，導(dǎo)致與非公有制經(jīng)濟(jì)合作的談判中因?qū)r(jià)格的認(rèn)定存在較大差異而無(wú)法形成一致意見(jiàn)。

（六）混合所有制改革對(duì)象選擇標(biāo)準(zhǔn)

混合所有制改革對(duì)象又稱為投資者，對(duì)投資者的選擇是一家企業(yè)的混合所有制改革能否成功具有決定性的作用，投資人又分為兩種，能夠在除資金以外的管理、技術(shù)上帶來(lái)協(xié)同效應(yīng)的，我們稱之為戰(zhàn)略投資者，而僅能在資金上提供支持的，我們稱之為財(cái)務(wù)投資者，所以在企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革過(guò)程中，如何引入合適的投資者是關(guān)鍵的問(wèn)題。由于戰(zhàn)略投資者與財(cái)務(wù)投資者在企業(yè)發(fā)展過(guò)程中所起到的作用不同，相對(duì)的在引入階段所給出的條件也應(yīng)該不同，目前因國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估體系的限制，在戰(zhàn)略投資者的選擇上仍以價(jià)格作為主要依據(jù)，導(dǎo)致混改后各股東在戰(zhàn)略協(xié)同上存在問(wèn)題。

三、混合所有制改革問(wèn)題解決建議

（一）通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的完善來(lái)強(qiáng)化混合所有制改革

應(yīng)該從上層即監(jiān)管層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)立國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)制度對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的內(nèi)涵及定位等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)化混改的頂層設(shè)計(jì);同時(shí)推動(dòng)試點(diǎn)工作，對(duì)各種類型的國(guó)有企業(yè)開(kāi)展分類試點(diǎn)，制定路徑、時(shí)間等要求，并根據(jù)試點(diǎn)單位存在的各種問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)、提升。

（二）完善混合所有制改革法制與政策

推進(jìn)混合所有制改革的措施中一項(xiàng)最為關(guān)鍵的就是完善混合所有制改革的相關(guān)制度，這里所說(shuō)的制度含括了多個(gè)方面，如：

1.完善依法治企的法制化機(jī)制：用法律條款對(duì)混合所有制改革進(jìn)行專項(xiàng)立法，對(duì)政府監(jiān)管范圍、對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層決策干預(yù)進(jìn)行明確約束，確實(shí)保護(hù)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在改制企業(yè)中可以得到保護(hù)，真正做到“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”，以“管資本”最終替代“管企業(yè)”;

2.完善相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易制度：對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度進(jìn)行完善，充分考慮戰(zhàn)略投資人對(duì)企業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用，盡量做到不以價(jià)格最高作為股權(quán)轉(zhuǎn)讓的唯一標(biāo)準(zhǔn);

3.建立鼓勵(lì)改革的容錯(cuò)機(jī)制：在混合所有制改革的攻堅(jiān)階段，需要的對(duì)思想認(rèn)識(shí)進(jìn)行統(tǒng)一，建立容錯(cuò)機(jī)制，允許犯錯(cuò)、試錯(cuò)，對(duì)于非因人為牟利、暗箱操作等違法違紀(jì)行為導(dǎo)致的失誤和錯(cuò)誤應(yīng)有足夠的包容，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)管理層的積極性、主動(dòng)性。

（三）混合所有制企業(yè)管理機(jī)制變革

混合所有制改革需要推動(dòng)企業(yè)機(jī)制改革，包括：完善法人治理結(jié)構(gòu)，合理設(shè)置“三會(huì)一層”，充分發(fā)揮各自的職責(zé)，維護(hù)各自股東的利益;推進(jìn)三項(xiàng)制度改革，建立符合企業(yè)發(fā)展需求的選人用人機(jī)制，打破國(guó)有企業(yè)“大鍋飯”思想，實(shí)現(xiàn)管理人員能上能下、能進(jìn)能出的市場(chǎng)化機(jī)制;建立市場(chǎng)化激勵(lì)與約束機(jī)制，合理利用國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)有企控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)意見(jiàn)的通知》規(guī)定，鼓勵(lì)員工持股、股權(quán)分紅等激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)員工積極性，發(fā)揮骨干員工的創(chuàng)造能力與主人翁精神。

（四）混合所有制改制投資人的選擇

在混合所有制改革的投資人應(yīng)根據(jù)行業(yè)細(xì)分進(jìn)行合理選擇，充分考慮戰(zhàn)略資源協(xié)同，而不應(yīng)該以價(jià)格作為唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，所以在戰(zhàn)略投資者的選擇上應(yīng)該重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)協(xié)同、戰(zhàn)略方向以及企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理等方面能否為企業(yè)帶來(lái)有效的提高，這里同樣涉及到了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易管理制度的完善。

（五）國(guó)有企業(yè)混合所有制改制方向的選擇

在國(guó)企混改方向的選擇上可以是雙向的，非國(guó)有資本可以參與國(guó)有資本的混合改制，同樣的國(guó)有資本也可以入股民營(yíng)或者外資企業(yè)，通過(guò)資本混合，非國(guó)有企業(yè)可以發(fā)揮管理靈活、高效的特點(diǎn)，而國(guó)有企業(yè)可以為非國(guó)有資本帶來(lái)資源、資金以及人才上的支持，這樣的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)才能使得國(guó)有資本與非國(guó)有資本取得共贏。

四、結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，隨著新時(shí)代的飛速發(fā)展，國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革也到了迫在眉睫的時(shí)刻，如何有效地推動(dòng)國(guó)有資本與非國(guó)有資本的有效結(jié)合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、取得共贏是現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革面臨的重大課題。因此，建立合理有效的常態(tài)化機(jī)制，做到“因地施策、因業(yè)施策、因企施策”，才能促進(jìn)不同類型資本結(jié)合，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，推動(dòng)企業(yè)高效發(fā)展。

（作者單位：廈門(mén)萬(wàn)銀投資發(fā)展有限公司）