“一帶一路”背景下地方政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變研究

邵成

在“一帶一路”背景下，我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能面臨著很多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如何結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略的要求，對(duì)進(jìn)行地方政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行優(yōu)化、以充分而恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能，是我國(guó)各級(jí)地方政府必須重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。文章對(duì)我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的現(xiàn)狀、問(wèn)題及“一帶一路”背景下地方政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的必要性進(jìn)行了分析，提出了“一帶一路”背景下優(yōu)化地方政府經(jīng)濟(jì)職能的對(duì)策。

當(dāng)前，地方政府如何發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能已經(jīng)成為影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要的因素。在“一帶一路”背景下，我國(guó)地方政府面臨著很多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如何充分而恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能，不斷優(yōu)化我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能，結(jié)合“一帶一路”背景，進(jìn)行地方政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，不但是不斷促進(jìn)我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，更是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切需要。

一、我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能現(xiàn)狀

我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，微觀經(jīng)濟(jì)職能有所弱化。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，在一定程度上改變了由政府干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)象，市場(chǎng)已經(jīng)成為資源配置的主體，地方政府經(jīng)濟(jì)職能中微觀經(jīng)濟(jì)職能有所弱化，改變了由政府統(tǒng)一配置人財(cái)物的權(quán)力模式。

值得注意的是，受傳統(tǒng)觀念及局部利益的驅(qū)動(dòng)，我國(guó)地方政府的微觀經(jīng)濟(jì)職能的弱化程度還有所不足，還存在著一些利用政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的現(xiàn)象。如果不及時(shí)加以解決，將會(huì)成為進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的障礙。

第二，地方政府經(jīng)濟(jì)職能中的政府管制取得了一定的效果，較好地維護(hù)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序。一方面，我國(guó)的各級(jí)地方政府運(yùn)用公共權(quán)力，制定了一些法律、法規(guī)、制度和規(guī)則，采取經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制相結(jié)合的方法，對(duì)當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人和組織行為進(jìn)行了有效的限制與調(diào)控。另一方面，我國(guó)的各級(jí)地方政府通過(guò)有效的政府管制，利用維護(hù)市場(chǎng)健康運(yùn)行的法律、法規(guī)及規(guī)章制度，對(duì)合法產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)、理順利益關(guān)系，較好地維護(hù)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序。

第三，受經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)職能難以進(jìn)一步發(fā)揮。首先，盡管我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)行了四十多年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到了不斷發(fā)展和優(yōu)化，但是，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響尚未完全消除，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也尚未健全。這就使得市場(chǎng)這一“無(wú)形的手”的作用受到重重阻力，在很多方面難以真正發(fā)揮資源配置的作用，使地方政府經(jīng)濟(jì)職能難以進(jìn)一步發(fā)揮。

二、我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能存在的主要問(wèn)題

第一，地方經(jīng)濟(jì)職能定位較為模糊

目前，我國(guó)各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的定位較為模糊，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮。定位模糊主要表現(xiàn)為地方政府經(jīng)濟(jì)職能存在一定的錯(cuò)位和越位，使得部分省份、地區(qū)的地方政府進(jìn)入了不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，甚至超越現(xiàn)行的法律、法規(guī)來(lái)行使經(jīng)濟(jì)職能。一方面，是部分省份、地區(qū)的地方政府涉足競(jìng)爭(zhēng)性微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，直接投資創(chuàng)辦或經(jīng)營(yíng)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并與民間資本、民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。甚至還有少數(shù)地方政府運(yùn)用行政的權(quán)利對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行干預(yù)。另一方面，是部分省份、地區(qū)的地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)職能范圍缺少正確的認(rèn)識(shí)。對(duì)于地方政府的經(jīng)濟(jì)職能哪些是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化的，哪些是應(yīng)該弱化的等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)尚也不成熟。

第二，地方政府經(jīng)濟(jì)職能難以適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展

地方政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的、可調(diào)整的。地方政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整，以更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)職能看，地方政府經(jīng)濟(jì)職能沒(méi)有較好地適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在一些方面是滯后于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。地方政府經(jīng)濟(jì)職能的相對(duì)滯后，與地方保護(hù)主義、環(huán)境污染、腐敗等不良社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)有著重要的關(guān)系。同時(shí)，也正是因?yàn)榈胤秸?jīng)濟(jì)職能的相對(duì)滯后，使得同級(jí)政府部門(mén)之間的責(zé)、權(quán)、利配置不科學(xué);政府職能交叉、職能缺位、職能不清，最終導(dǎo)致地方政府在管理上的低效率。

第三，地方政府經(jīng)濟(jì)職能效率較低

地方政府經(jīng)濟(jì)職能效率較低主要表現(xiàn)為資源配置效率較低。首先，在地方政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)匚⒂^經(jīng)濟(jì)的具體情況很難了解、把握，使得地方政府在進(jìn)行決策時(shí)只能依據(jù)少量的甚至是扭曲的信息，無(wú)法進(jìn)行科學(xué)的決策，很容易造成決策的失誤。

另外，我國(guó)的各級(jí)地方政府在管理的過(guò)程中，一般有政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在對(duì)政府行為缺乏有效約束的情況下，地方政府往往更傾向于首先實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)。用政府對(duì)政治目標(biāo)的追求來(lái)代替社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。用相關(guān)的政治標(biāo)準(zhǔn)來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程，很容易導(dǎo)致決策失誤。最后的結(jié)果是地方政府對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程瞎指揮;企業(yè)的決策者不考慮市場(chǎng)環(huán)境，只按地方政府的意志來(lái)確定管理的方式、方法，導(dǎo)致資源配置效率較低，甚至造成資源的浪費(fèi)。

其次，條塊分割進(jìn)一步加劇了資源配置的低效率。目前，我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)企業(yè)的條塊控制比較嚴(yán)重，造成有限的資源被人為地分散到各部門(mén)與各地區(qū)。由于對(duì)資源的配置不科學(xué)，使有限的人力、財(cái)力、物力在使用上難以保證重點(diǎn)，容易造成資源的浪費(fèi)。同時(shí)，條塊控制也使得各種經(jīng)濟(jì)要素難以充分地流動(dòng)，大而全、小而全等情況比較嚴(yán)重，最終導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。

三、“一帶一路”背景下地方政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的必要性分析

在“一帶一路”背景下，我國(guó)各級(jí)地方政府必須積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)職能，才能更好適應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略的需要。在“一帶一路”背景下，我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在“一帶一路”背景下，對(duì)地方政府微觀經(jīng)濟(jì)職能提出了新的要求，要求地方政府要進(jìn)一步弱化微觀經(jīng)濟(jì)職能。在 “一帶一路”的背景下，以往各級(jí)地方政府所進(jìn)行的微觀經(jīng)濟(jì)管理應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)貜漠?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生活中退出，以更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度，重點(diǎn)是要進(jìn)一步弱化我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)資源的控制，改變由地方政府對(duì)人財(cái)物進(jìn)行配置的模式，將人財(cái)物的配置交給市場(chǎng)，以提高資源配置的效率。

第二，在“一帶一路”的背景下，要求地方政府必須對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的運(yùn)用方式進(jìn)行調(diào)整。對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的運(yùn)用方式的調(diào)整應(yīng)當(dāng)包括：根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，地方政府職能的履行由以往主要采用行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段。地方政府由以往的直接管理、微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理、間接管理。地方政府由直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查、監(jiān)督，為企業(yè)提供各類(lèi)服務(wù)。

第三， 在“一帶一路”的背景下，要求進(jìn)地方政府必須進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)“一帶一路”的戰(zhàn)略目標(biāo)，首先必須有強(qiáng)有力的政府的支持。因此，地方政府必須進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量的平衡，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速增長(zhǎng)。地方政府要根據(jù)“一帶一路”的戰(zhàn)略的要求，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本情況、特點(diǎn)、趨勢(shì)進(jìn)行認(rèn)真分析。在此基礎(chǔ)上，把握好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控時(shí)機(jī)、方向和重點(diǎn)，采取科學(xué)的調(diào)控方式和調(diào)控方法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和較快發(fā)展。

四、“一帶一路”背景下優(yōu)化地方政府經(jīng)濟(jì)職能的對(duì)策

第一，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變地方政府經(jīng)濟(jì)職能

在“一帶一路”背景下，要實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，必須要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。我國(guó)的各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。要采取多種措施，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推動(dòng)當(dāng)?shù)刈呱仙罡辉?、生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。逐步完成從全能政府向效能政府、管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變，形成生態(tài)良好、社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面。

第二，明確地方政府經(jīng)濟(jì)職能的定位

在“一帶一路”背景下，要較好實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的優(yōu)化，必須結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略的要求，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行科學(xué)的定位，首先，我國(guó)的各級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)限制在“必須去管，不管不行”的范圍內(nèi)。減少地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，更多地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，將地方政府的經(jīng)濟(jì)職能縮小到必須管理的范圍內(nèi)。

其次，地方政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的、可變的，這就要求我國(guó)的各級(jí)地方政府要具有動(dòng)態(tài)的眼光，及時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查研究，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，適時(shí)地對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的定位進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

另外，在確定地方政府經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，要考慮到當(dāng)?shù)氐木唧w環(huán)境，不但要考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀態(tài)，如當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平、社會(huì)性質(zhì)和社會(huì)的組織程度等等方面，也要考慮到地方政府管理實(shí)際管理水平和管理能力。在此基礎(chǔ)上，確定科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)職能，只有這樣，才能使地方政府經(jīng)濟(jì)職能順利地發(fā)揮作用。

第三，積極推進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)職能創(chuàng)新

地方政府是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，在“一帶一路”背景下，要積極推進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)職能創(chuàng)新，通過(guò)經(jīng)濟(jì)職能創(chuàng)新，促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變。

首先，地方政府要進(jìn)一步提高地方政府的創(chuàng)新水平和創(chuàng)新能力。政府決策是地方政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)職能的重要環(huán)節(jié)，只有科學(xué)的決策才能促進(jìn)科學(xué)制度體系的形成，因此，我國(guó)的各級(jí)地方政府在決策的過(guò)程應(yīng)當(dāng)不斷提高決策的準(zhǔn)確度，不斷提高地方政府的創(chuàng)新能力。

其次，我國(guó)各級(jí)地方政府要進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。目前我國(guó)的一些省份、地區(qū)之所以出現(xiàn)制度方面不利于“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的問(wèn)題，并不是由于缺少合理的制度，往往是因?yàn)橹贫仍趫?zhí)行過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督，最終使經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度環(huán)境較差。在這種情況下，地方政府必須采取多種措施，對(duì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。

（作者單位：江西科技學(xué)院）