關(guān)于山東省城鄉(xiāng)社區(qū)治理研究

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)社區(qū) 社會治理 基層群眾自治 四社聯(lián)動

作者簡介：郭洋，山東省社會工作協(xié)會，項目管理部部長，中級社會工作師，研究方向：社會工作。

中圖分類號：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.161

一、城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作面臨的新時代背景

2019年10月召開的中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議會議上，通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出了十五個“堅持和完善”。其中，在“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”中，提出應(yīng)完善基層群眾自治組織制度。在“堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”中，將健全基層群眾自治制度作為重點工作單列一項強(qiáng)調(diào)。在“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”中更是強(qiáng)調(diào)要“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，夯實基層社會治理基礎(chǔ)?！盵1]

隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，目前社會已不是基層政府和“單位”承擔(dān)所有管理職能的一元治理時期，是多元主體相互銜接、相互配合的共建共享時期，社會中的多元主體各有職責(zé)，各有分工，又緊密聯(lián)動形成合力，共同參與社會治理[2]。習(xí)近平總書記曾在多個場合中強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固”[3]，肯定了城鄉(xiāng)社區(qū)作為基本單元，在社會中發(fā)揮了重要作用。由此可看出，高度重視城鄉(xiāng)社區(qū)治理這項工作，把城鄉(xiāng)社區(qū)治理作為社會治理的基本環(huán)節(jié)，牢牢把握工作的方向，找準(zhǔn)切入點，是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的有力途徑和重要平臺。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的方向和切入點

《決定》中多次強(qiáng)調(diào)基層群眾性自治組織的重要性，明確了城鄉(xiāng)社區(qū)的工作方向和切入點。總體來說，可以用兩個詞來概括，即“基層自治”和“多元共治”。

（一）基層自治

一是充分發(fā)揮基層自治組織在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)中的作用。會議中提到要完善黨領(lǐng)導(dǎo)基層群眾自治組織等制度，肯定了基層群眾自治組織在堅固黨的執(zhí)政根基過程中，發(fā)揮出的重要陣地作用。二是不斷深化基層自治實踐。在推動基層群眾自治實踐方面，有兩個重點相輔相成、互為前提。一個是立足“基層”，十九屆四中全會明確要求“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)?！被鶎邮屈h聯(lián)系群眾的根據(jù)地，基層是問題的發(fā)源地，是所有工作的基礎(chǔ)，推動重心向基層下移，重視基層、夯實基層、建設(shè)基層，才能確保社區(qū)有資源、有人才、有能力規(guī)范地位群眾服務(wù)。再一個是完善“自治”，十九屆四中全會明確提出自治的切入點是“拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”。2019年7月，《山東省民政廳關(guān)于加強(qiáng)村民委員會規(guī)范化建設(shè)的意見》的制發(fā)，明確了總體要求、重點任務(wù)、保障措施，是健全村（居）民自治機(jī)制、深化基層社會治理機(jī)制創(chuàng)新的又一實踐，鞏固和提升了基層群眾自治制度的制度化、規(guī)范化、程序化。

（二）多元共治

會議強(qiáng)調(diào)，社會治理制度的建設(shè)要堅持和完善共建共治共享。城鄉(xiāng)社區(qū)治理是一項綜合性的系統(tǒng)工程，在治理過程中，面臨著三個“多元”下的“共治共融”。

一是治理主體的“多元”：打造共治共建共享治理格局，應(yīng)以社區(qū)黨建為引領(lǐng)，調(diào)動多主體共同治理;要以居民群眾為基礎(chǔ)，發(fā)動居民參與，匯集群眾智慧，善用居民骨干發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用，山東省社區(qū)通過群眾骨干作用，發(fā)展志愿者隊伍、網(wǎng)格員和樓道長，充分調(diào)動了居民群眾的力量;要以社會力量為后備，充分利用企業(yè)、社會組織、共建單位等力量，整合資源，共享場地，聯(lián)建聯(lián)動，實現(xiàn)共贏，例如，濟(jì)南市部分社區(qū)通過與共建單位共享場地，改善社區(qū)服務(wù)硬件設(shè)施，濰坊市借助企業(yè)力量，為社區(qū)前臺服務(wù)人員進(jìn)行禮儀培訓(xùn);要聯(lián)合多部門積極聯(lián)動，打破信息壁壘，連接信息孤島，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，從而提高城鄉(xiāng)社區(qū)的工作效率。2019年，山東省人民政府辦公廳成立由35個成員單位組成的城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全省的城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，建立了定期研究城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作重大事項制度，完善了各部門協(xié)同配合機(jī)制，為形成工作合力提供共治的組織基礎(chǔ)。二是治理方式的“多元”，根據(jù)十九屆四中全會精神，新的社區(qū)治理體系新增了“民主協(xié)商”“科技支撐”，新增的這兩點都屬于治理方式范疇，說明隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾需求的不斷變化，新的方式也不斷涌現(xiàn)。濟(jì)南、青島、煙臺、濰坊等地不少社區(qū)，都利用微信群、公眾號等新媒體作用，網(wǎng)上預(yù)約辦理業(yè)務(wù)、反映社區(qū)問題等，通過“多元”的信息化方式，為居民拓寬辦事途徑，拉近了社區(qū)居民距離。青島市社區(qū)采用信息化辦公、表格共享等方式，實現(xiàn)工作方法“多元”，提高了辦事效率。濟(jì)南市社區(qū)創(chuàng)新采用“流動居委會”的方式，下社區(qū)辦公，小廣場服務(wù)，實現(xiàn)辦理業(yè)務(wù)窗口“多元”，方便了社區(qū)居民。三是治理領(lǐng)域的“多元”，國家治理涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等多維度，城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會的縮影，也涉及黨建、文化等多領(lǐng)域，業(yè)務(wù)包含民政計生等多項事項，是鏈接公共服務(wù)的“最后一公里”。要實現(xiàn)治理領(lǐng)域下的多元實現(xiàn)共治，高素質(zhì)人才和便捷高效的治理模式至關(guān)重要，目前，山東省大力推行的“一窗受理、全科服務(wù)”模式，實現(xiàn)“一人全能”，推動實現(xiàn)進(jìn)門“只找一個人，能辦所有事”，是順應(yīng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域多元的有效途徑，各地社區(qū)工作者在業(yè)務(wù)、禮儀等方面素質(zhì)明顯提高，與居民溝通變多，解決社區(qū)居民需求方面更順暢。四是治理途徑的“多元”。為推動實現(xiàn)社區(qū)治理和服務(wù)專業(yè)化和社會化，山東省整合和運用社區(qū)、社區(qū)組織、社工和志愿者資源，不斷深化“四社聯(lián)動”機(jī)制，把建立“四社聯(lián)動”服務(wù)機(jī)制納入山東省城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，把“深化‘四社聯(lián)動機(jī)制”作為《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施意見》十大重點工作之一，推動各地建立了社區(qū)設(shè)計、社區(qū)組織承接、社工執(zhí)行、志愿服務(wù)隊輔助項目的模式，形成多元參與、多元主體共治的良好局面，既發(fā)揮出社區(qū)“基層自治”的優(yōu)勢，又很好的整合了社會組織、社會工作者、志愿者“多元共治”作用。各市也積極探索，廣泛運用在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、社區(qū)協(xié)商等領(lǐng)域。例如，煙臺市探索建立社區(qū)社會組織、社工專業(yè)人才和社區(qū)志愿參與“陽光17議”民情議事聯(lián)動服務(wù)的機(jī)制，發(fā)揮“四社聯(lián)動”效能。濰坊市奎文區(qū)大力推行“由民做主”社區(qū)治理模式，“四社”齊聯(lián)動，協(xié)商解民憂。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)治理面臨的問題和路徑思考

黨的十九屆四中全會既提出了“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制?！庇痔岢隽艘白裱步ü仓喂蚕碓瓌t，積極探索自主治理機(jī)制”。山東省在推進(jìn)城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化過程中，應(yīng)堅持以解決實際問題為導(dǎo)向，在發(fā)現(xiàn)問題中不斷優(yōu)化，在持續(xù)完善中不斷創(chuàng)新，做到活力中有規(guī)范，規(guī)則中有靈活。

（一）社區(qū)減負(fù)增效方面

一是存在社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度落實問題。目前，山東省已有十余市制定了社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度，但很多社區(qū)反映“清單沒用”“作用不大”。大部分社區(qū)認(rèn)為，普查類和環(huán)衛(wèi)類工作，應(yīng)交由第三方完成相關(guān)工作，但存在“錢太少找不起第三方”“因為敲不開居民的門第三方仍交給社區(qū)居委會做”等情況，給社區(qū)增加許多負(fù)擔(dān)。下一步，應(yīng)明確清單要素，強(qiáng)化社區(qū)事項準(zhǔn)入制度的制度落實，確需委托給居（村）委會辦理的，可通過向居（村）委會購買服務(wù)的方式提供。二是存在“社區(qū)萬能章”問題。社區(qū)各類證明五花八門，雖然墻上明確貼了社區(qū)能夠出具證明的種類，但仍有居民強(qiáng)烈要求開具證明，例如在家自然死亡的死亡證明等，給社區(qū)增加了負(fù)擔(dān)。下一步，可出臺文件全省統(tǒng)一社區(qū)證明事項，各地可針對社區(qū)普遍反映的證明事項出臺專項政策，明確相關(guān)規(guī)定。三是社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌匾懸掛問題。雖然《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施意見》中明確規(guī)定，各級各部門不得以是否設(shè)機(jī)構(gòu)、掛牌子作為社區(qū)考核評比、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)等工作的依據(jù)，但社區(qū)仍存在門口掛牌類型較多的問題，社區(qū)掛牌仍是年底各部門考核的重要內(nèi)容。下一步，可通過全省城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的力量，推動各部門規(guī)范針對社區(qū)掛牌子相關(guān)考核評比工作。

（二）社區(qū)信息化方面

一是信息化平臺不統(tǒng)一。省級、市級、區(qū)級、街道甚至社區(qū)，均通過開發(fā)軟件、網(wǎng)站、大屏幕、公眾號、微信群等方式，開展了信息化探索，但平臺太多，給工作造成了負(fù)擔(dān)，給社區(qū)居民帶來了困擾。二是信息資源不互通。現(xiàn)在的信息化，都是各個部門的“單打獨斗”，信息不能互聯(lián)互通，給工作帶來了困擾。三是信息化利用率不高。眾多區(qū)級民政部門開發(fā)信息化平臺，但社區(qū)反映因不能實現(xiàn)網(wǎng)上辦理，還是現(xiàn)場、電話和微信群利用率較高，大屏查詢設(shè)備等利用率不高。下一步，應(yīng)按照以規(guī)劃為指導(dǎo)、集約型建設(shè)、多部門資源共享、規(guī)范化管理、需求導(dǎo)向的原則，大力加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)信息服務(wù)設(shè)施建設(shè)，對信息系統(tǒng)進(jìn)行有效整合。

（三）社區(qū)硬件設(shè)施方面

一是受老城區(qū)空間局限性，個別社區(qū)仍未達(dá)到2018年中共山東省委、山東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施意見》中“已建成城市社區(qū)不低于300平方米、新建城市社區(qū)不低于500平方米、農(nóng)村社區(qū)不低于500平方米，每百戶居民不低于30平方米”的要求。二是隨著社區(qū)居民需求和社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的多樣化，社區(qū)硬件設(shè)備耗損較大。例如社區(qū)居委會一般都配有打印復(fù)印機(jī)供居民使用，但因使用頻率高，未到更換年限已不能使用。三是未實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化身份標(biāo)識。大多數(shù)社區(qū)沒有代表社區(qū)工作人員統(tǒng)一的工牌、工作證或工裝標(biāo)識。下一步，通過新建、改擴(kuò)建、共享場地等多種形式，不斷完善社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，改善硬件條件，提高社區(qū)服務(wù)功能。

（四）社區(qū)隊伍建設(shè)方面

一是部分市還未完全落實“三檔十八級”薪酬體系，個別社區(qū)工作者未能參加企業(yè)職工社會保險、繳納住房公積金。二是社區(qū)工作人員素質(zhì)有待提升。例如“一窗受理、全科服務(wù)”模式很難推廣至農(nóng)村社區(qū)，許多農(nóng)村社區(qū)工作人員素質(zhì)偏低，學(xué)習(xí)全部業(yè)務(wù)知識非常困難。下一步，建議推動各地貫徹落實社區(qū)工作者管理辦法和三檔十八級薪酬體系，保障社區(qū)工作者待遇。農(nóng)村社區(qū)建議采取以“兩委”成員為主，開發(fā)公益崗位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派、公開招聘等方式，配備高素質(zhì)工作人員，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定提高薪酬待遇水平，進(jìn)一步暢通上升渠道。

參考文獻(xiàn)：

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