長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)制研究

關(guān)鍵詞 長(zhǎng)株潭地區(qū) 大氣污染 協(xié)同治理 法律規(guī)制

基金項(xiàng)目：2019年湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《大氣污染跨區(qū)域協(xié)同治理法律規(guī)制研究——以長(zhǎng)株潭地區(qū)為例》階段性成果。湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號(hào)CX20190874）。

作者簡(jiǎn)介：劉瑩，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.159

一、長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)制的必要性

（一）解決大氣污染的有效途徑

自然和人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致大氣中的污染物增加，大氣流動(dòng)將污染物從局部擴(kuò)散到整體，造成更廣闊范圍的大氣污染。同時(shí)，大氣很難自我修復(fù)到清潔狀態(tài)，繼而對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。長(zhǎng)株潭地區(qū)是湖南省內(nèi)大氣污染最嚴(yán)重區(qū)域，也是我國(guó)“三區(qū)十群”大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域。長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)制以維護(hù)區(qū)域共同的環(huán)境利益和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，政府、部門(mén)、企業(yè)和公眾等多元主體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生產(chǎn)生活中接受法律在生態(tài)環(huán)境層面對(duì)其的規(guī)制，從而預(yù)防和治理大氣污染，優(yōu)化和改善長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)大氣的潔凈清新。

（二）順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求

當(dāng)前，長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染防治任務(wù)依舊艱巨。長(zhǎng)株潭地區(qū)因大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)超過(guò)治理大氣污染的投入，大氣污染造成經(jīng)濟(jì)損失，防治大氣污染又需要經(jīng)濟(jì)投入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)不相協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為環(huán)境保護(hù)與污染治理提供資金和技術(shù)。長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)制以法律手段保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，提升公眾的獲得感、幸福感和安全感。

（三）建設(shè)法治國(guó)家的需要

長(zhǎng)株潭地區(qū)是湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)破壞最為集中的區(qū)域，同時(shí)也是湖南省環(huán)保工作的重點(diǎn)區(qū)域。長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)制用嚴(yán)格嚴(yán)密的法律制度保護(hù)大氣環(huán)境，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民對(duì)美好生活的需要，有利于全社會(huì)提升生態(tài)環(huán)境法治素養(yǎng)，提高環(huán)保法律意識(shí);有利于依法治污，依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境;有利于完善我國(guó)大氣污染防治法律體系，推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)制存在的問(wèn)題

（一）法律保障不完善

為應(yīng)對(duì)長(zhǎng)株潭地區(qū)區(qū)域性大氣污染，長(zhǎng)株潭三市政府都出臺(tái)規(guī)范性文件并采取防治措施探索大氣污染協(xié)同治理。當(dāng)前長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染防治工作中適用的法律法規(guī)主要有《大氣污染防治法》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《湖南省大氣污染防治條例》等，而最主要的執(zhí)法依據(jù)在于長(zhǎng)株潭三市分別制定的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃，突出長(zhǎng)株潭區(qū)域大氣同治，其立法層次不高，且規(guī)定長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的法律條文非常少。[1]

（二）政府責(zé)任未落實(shí)

地方政府往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，政府官員的環(huán)境治理思維守舊，政府生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任沒(méi)有得到充分發(fā)揮。同時(shí)，地方政府沒(méi)有科學(xué)合理的引導(dǎo)其他社會(huì)治理主體參與到大氣污染治理中，導(dǎo)致政府間、部門(mén)間、公眾與政府間、企業(yè)與政府間存在協(xié)同障礙。

首先，政府間、部門(mén)間的大氣污染治理整合力量較為薄弱，政府間存在利益沖突，部門(mén)間存在治理失衡。[2]

其次，大氣污染執(zhí)法工作不嚴(yán)密，違法成本低、守法成本高，使得企業(yè)無(wú)力推進(jìn)清潔生產(chǎn)和防治大氣污染。

最后，政府未提供系統(tǒng)完整的公眾參與機(jī)制，使得公眾對(duì)于大氣污染協(xié)同治理的了解和參與有限，對(duì)于大氣污染協(xié)同治理的認(rèn)知度、支持度較低。

（三）執(zhí)法聯(lián)動(dòng)不緊密

大氣環(huán)境的保護(hù)往往會(huì)涉及到眾多領(lǐng)域和部門(mén)，大氣污染的防治由環(huán)保部門(mén)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，其他部門(mén)配合環(huán)保部門(mén)共同完成環(huán)境治理的工作。若沒(méi)有其他部門(mén)的緊密配合，僅僅依靠環(huán)保部門(mén)的權(quán)限和能力很難實(shí)現(xiàn)大氣污染有效防治。然而長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染防治執(zhí)法聯(lián)動(dòng)行動(dòng)中，往往環(huán)保部門(mén)擔(dān)任重?fù)?dān)，其他部門(mén)袖手旁觀，不同部門(mén)難以形成大氣污染防治合力，且環(huán)保部門(mén)執(zhí)法力量不足，影響整個(gè)防治工作的開(kāi)展，阻礙執(zhí)法聯(lián)動(dòng)預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。[3]

（四）企業(yè)責(zé)任難履行

企業(yè)為減少自身經(jīng)營(yíng)成本，只關(guān)注如何降低成本，將節(jié)能減排的成本轉(zhuǎn)由社會(huì)共擔(dān)，卻沒(méi)有關(guān)注如何減少污染，保護(hù)環(huán)境。企業(yè)為提高自身經(jīng)濟(jì)效益，只關(guān)注生產(chǎn)，卻沒(méi)有關(guān)注企業(yè)生產(chǎn)是否濫用環(huán)境資源，破壞生態(tài)環(huán)境。企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性不強(qiáng)，導(dǎo)致企業(yè)追求利益的同時(shí)，往往以生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)，忽略了自身應(yīng)該肩負(fù)的環(huán)保責(zé)任。[4]

（五）公眾參與不充分

公眾參與大氣污染治理的深度和廣度明顯不夠。

首先，公眾環(huán)保意識(shí)不高。公眾囿于欠缺環(huán)保知識(shí)和環(huán)保實(shí)踐，不能及時(shí)準(zhǔn)確了解大氣污染的具體情況，并有效參與到大氣污染的治理中來(lái)。

其次，公眾知情權(quán)保障不足。公眾對(duì)獲取政府環(huán)境信息的渠道了解不充分，且難以在政府、環(huán)保部門(mén)等網(wǎng)站上查詢(xún)到相關(guān)環(huán)境信息。

最后，公眾參與動(dòng)力不足。公眾個(gè)體參與大氣污染治理的力量較小，成本較大，基于理性考慮，公眾往往在大氣污染發(fā)生后并影響到自身利益時(shí)才會(huì)參與到大氣污染治理中來(lái)，且公眾參與大氣污染治理缺少利益化的激勵(lì)。[5]

三、長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)制的完善對(duì)策

（一）堅(jiān)持立法引領(lǐng)，依法推進(jìn)污染治理

長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染較為突出，協(xié)同治理才能有效防治。大氣污染協(xié)同治理需要長(zhǎng)期堅(jiān)持，將大氣污染協(xié)同治理納入到法律法規(guī)的保障之中，可以促使大氣污染協(xié)同治理更加法律化、規(guī)范化、常態(tài)化。因此，以現(xiàn)有法律法規(guī)為基礎(chǔ)，制定更具有針對(duì)性的法律法規(guī)以推動(dòng)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理。長(zhǎng)株潭地區(qū)需要具有針對(duì)性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的適用于長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的地方政府規(guī)章，從而為長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染防治提供更高立法層次上的法律依據(jù)，規(guī)范區(qū)域性大氣污染防治工作的開(kāi)展，保護(hù)和改善長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣環(huán)境。

（二）強(qiáng)化政府責(zé)任，加快形成治理合力

長(zhǎng)株潭三市政府應(yīng)自覺(jué)承擔(dān)防治大氣污染、改善大氣環(huán)境質(zhì)量的主要責(zé)任，深化政府間、部門(mén)間合作，并引導(dǎo)企業(yè)、公眾有序參與大氣污染治理，促進(jìn)法律法規(guī)貫徹實(shí)施，凝聚全社會(huì)參與大氣污染治理的共識(shí)和行動(dòng)，科學(xué)高效推進(jìn)大氣污染協(xié)同治理。

首先，長(zhǎng)株潭三市政府及政府官員要加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)教育，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

其次，地方政府間要樹(shù)立協(xié)同共生理念，尋求政府間、部門(mén)間利益共同點(diǎn)，整合環(huán)境執(zhí)法力量，提高大氣污染治理的成效，提高生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量，提高政府治理大氣污染的能力和水平，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，用優(yōu)美生態(tài)環(huán)境造福人民。

再次，政府要監(jiān)督企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任，指導(dǎo)企業(yè)清潔生產(chǎn)和科學(xué)治污，促進(jìn)企業(yè)守法自律和健康發(fā)展。

最后，政府要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染治理的宣傳教育，充分調(diào)動(dòng)公眾參與大氣污染治理的主動(dòng)性和積極性，引導(dǎo)公眾自覺(jué)采取減少大氣污染的行動(dòng)并監(jiān)督破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，確保法律有效實(shí)施

確保長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理有效落實(shí)要提升執(zhí)法聯(lián)動(dòng)隊(duì)伍的執(zhí)法能力和水平，加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)與其他負(fù)有大氣污染治理職責(zé)的部門(mén)之間的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，明確區(qū)域內(nèi)地方政府及環(huán)保、氣象、交通、住建等相關(guān)職能部門(mén)在大氣污染協(xié)同治理中的具體職責(zé)，合力打擊違法企業(yè)和違法行為，提高企業(yè)的違法成本，促進(jìn)企業(yè)改正違法排污行為，減少企業(yè)大氣污染物的排放。[6]

（四）踐行企業(yè)責(zé)任，謀求綠色持續(xù)發(fā)展

提高企業(yè)及其員工的環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)企業(yè)行為生態(tài)化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與企業(yè)社會(huì)責(zé)任的均衡統(tǒng)一。

首先，企業(yè)要嚴(yán)格履行國(guó)家大氣環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定，主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，努力做到依法清潔生產(chǎn)和安全生產(chǎn)，堅(jiān)持綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。

其次，企業(yè)要加快自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)，保障必要的環(huán)境保護(hù)資金的投入，采用有效的大氣污染防治技術(shù)和措施，科學(xué)合理利用環(huán)境資源，規(guī)范污染排放行為，防止和減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)大氣造成的污染。

最后，企業(yè)要定期公開(kāi)環(huán)境信息，嚴(yán)格約束企業(yè)排污行為，自覺(jué)接受政府和公眾的監(jiān)督。[7]

（五）依靠公眾參與，攜手共建美麗中國(guó)

廣泛公眾參與是大氣環(huán)境保護(hù)的社會(huì)基礎(chǔ)。

首先，提高公眾環(huán)保意識(shí)和實(shí)踐能力。公眾要自覺(jué)接受環(huán)境教育，提高環(huán)境守法意識(shí)與環(huán)境道德意識(shí)，掌握環(huán)保知識(shí)，參與環(huán)保行動(dòng)，共治大氣污染，共建美好家園。

其次，保障公民知情權(quán)。政府、企業(yè)要通過(guò)多渠道及時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范向公眾公開(kāi)環(huán)境信息。公眾可在了解環(huán)保情況的基礎(chǔ)上采取環(huán)保行動(dòng)，依法有序參與環(huán)境保護(hù)。

最后，建立激勵(lì)機(jī)制。長(zhǎng)株潭地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作必須激勵(lì)和發(fā)動(dòng)公眾參與，提高公眾的維權(quán)意識(shí)，鼓勵(lì)公眾積極利用現(xiàn)有途徑表達(dá)自身利益訴求。

四、結(jié)語(yǔ)

大氣污染協(xié)同治理是解決區(qū)域性大氣污染問(wèn)題、改善環(huán)境空氣質(zhì)量、推進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生活方式的有效途徑。長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)制以法律為保障，政府、企業(yè)、公眾多方參與，從整體環(huán)境利益出發(fā)來(lái)協(xié)同治理長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染，從而推進(jìn)長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染防治工作的開(kāi)展，建設(shè)藍(lán)天白云、空氣清新的美麗長(zhǎng)株潭。

參考文獻(xiàn)：

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