探究合法解決“動遷難”的機制與方法

關(guān)鍵詞 木頭龍小區(qū) 舊改 “動遷難” 第三方談判解決爭議機制 政府零星征收

作者簡介：李皓，廣東華憲律師事務所，研究方向：城市更新法律法規(guī)政策、公司法律實務操作。

中圖分類號：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.158

土地是最寶貴的稀缺資源，對存量建設用地進行二次開發(fā)利用，俗稱“舊改”，是土地利用的必然趨勢。廣東省作為中國改革開放的前沿陣地是全國最早推行“三舊（舊廠、舊村、舊城鎮(zhèn)）改造”（又稱“城市更新”）的試點地區(qū)。在舊改過程中，“動遷難”（動員被拆遷人簽約并交付拆遷）成為了公認的難點和痛點，究其原因在于其涉及的利益重大，關(guān)系復雜，挑戰(zhàn)性極高。如何在合法的前提下，解決動遷難，推動加快城市更新步伐，這無疑是值得研究的。

一、木頭龍小區(qū)遭遇的舊改動遷難題3

位于深圳市羅湖區(qū)翠竹街道的木頭龍小區(qū)始建于上世紀80年代，項目帶有福利房性質(zhì)，居住著國企、事業(yè)單位職工，共有61棟樓、共有業(yè)主1363戶，是深圳早期建設的多層住宅小區(qū)。由于該小區(qū)不僅房屋樓齡均已在30年以上，且使用海沙建設，所以很多房屋存在重大安全隱患。再加上小區(qū)道路狹窄、地下管網(wǎng)老化、配套設施落后無法滿足居民基本生活需求，所以小區(qū)業(yè)主有改造居住環(huán)境的需求。2007年，深圳市益田集團股份有限公司（以下簡稱“益田集團”）通過進駐小區(qū)并征集了居民的改造意愿后，于2009年正式向深圳市政府申報將木頭龍社區(qū)列入城市更新單元計劃。2010年在深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計劃的第一批計劃中，益田集團被列為木頭龍項目的申報單位。木頭龍小區(qū)的舊改以市場化運作方式拉開序幕。然而，木頭龍的華麗轉(zhuǎn)身之路卻歷經(jīng)坎坷。此后10年間，木頭龍舊改項目由于拆遷補償安置協(xié)議的簽約率一直達不到100%而被擱置。根據(jù)《南方都市報》、騰訊·大粵網(wǎng)、搜狐等多家媒體報道已經(jīng)簽約并搬出該小區(qū)的被拆遷業(yè)主多達1300多位，由于搬出后遲遲不能回遷，其中49位業(yè)主已經(jīng)在等待中抱憾離世。

二、造成木頭龍小區(qū)舊改動遷難的原因

市場化運作是廣東省目前舊改的主流趨勢，木頭龍小區(qū)也不例外。由于市場化運作其本質(zhì)上是一種基于平等主體雙方自愿的民事行為，而非行政強制征收，故不得適用國有土地上的房屋征收與補償?shù)认嚓P(guān)行政法規(guī)。另外，三舊改造在我國屬于新興的土地交易轉(zhuǎn)化模式，目前尚無全國性的立法來規(guī)范市場化運作的舊改，所以地方政府在摸著石頭過河的過程中以行政立法或政策的形式來進行規(guī)范。深圳市于2017年印發(fā)實施的深府辦〔2016〕38號《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作暫行措施的通知》一文中提到“與其他各類舊區(qū)（舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、城中村及舊屋村等）混雜的零散舊住宅區(qū)，因規(guī)劃統(tǒng)籌需要確有必要納入拆除范圍的，必需具備的條件之一為：零散舊住宅區(qū)部分由區(qū)政府組織開展前期工作，由區(qū)城市更新職能部門申報，權(quán)利主體的城市更新意愿應當達到100%?！辈⑶摇靶〉貕K城市更新單元拆除范圍內(nèi)的用地應為完整宗地，土地及建筑物應當具有合法手續(xù)，權(quán)利主體的城市更新意愿應當達到100%?！彪p百的規(guī)定從客觀上導致了木頭龍小區(qū)舊改進程的緩慢。2015年下半年，木頭龍的戶數(shù)和面積簽約率達到 “雙95%”。2016年12月，戶數(shù)和面積簽約率近98%，未簽約剩下30多戶，舊改陷入動遷僵局。

三、深圳解決木頭龍小區(qū)舊改動遷難問題的創(chuàng)新與突破

為了盡快解決木頭龍項目動遷僵局，深圳首創(chuàng)了第三方談判解決爭議機制及“政府零星征收”兩個創(chuàng)新舉措。

2016年12月16日，深圳市羅湖區(qū)政府聯(lián)合深圳國際仲裁院共同舉辦“深圳市城市更新與棚戶區(qū)改造談判促進機制啟動儀式暨談判促進規(guī)則發(fā)布會”。“深圳國際仲裁院談判促進中心”（以下簡稱“談判促進中心”）正式設立。談判促進中心通過談判促進專家?guī)烊霂鞂＜?、深圳舊改圈的資深人士等組成談判專家，為申請方（業(yè)主或開發(fā)商）提供獨立、中立、專業(yè)的公益性談判促進服務。2017年9月1日，益田集團向申請談判促進服務，談判促進中心由此介入。當談判專家進駐木頭龍項目后，配合街道辦現(xiàn)場工作，組織宣講會，積極向業(yè)主解讀政策。對于現(xiàn)存25戶的情況逐一進行梳理，制定不同工作方案，上門耐心解說。通過談判專家為期四個月的工作，最終又促成了20多戶業(yè)主達成協(xié)議，有力地推動了該項目的進展。2018年6月以后木頭龍小區(qū)僅剩余4戶未簽約。

2019年8月，羅湖區(qū)城市更新和土地整備局發(fā)布《深圳市羅湖區(qū)翠竹街道木頭龍片區(qū)零星房屋征收提示》，木頭龍片區(qū)房屋征收被確定為2019年度羅湖區(qū)零星急需項目。

何謂零星征收？“零星征收”是深圳城市更新創(chuàng)造的又一新名詞。根據(jù)深圳市羅湖區(qū)人民政府發(fā)布的《羅湖區(qū)木頭龍片區(qū)零星房屋征收項目補償方案》及《房屋征收決定書》的內(nèi)容，零星征收是以深圳市羅湖區(qū)城市更新和土地整備局為房屋征收部門，以該區(qū)翠竹街道辦事處為房屋征收實施單位，針對《羅湖區(qū)翠竹街道木頭龍片區(qū)更新單元規(guī)劃》范圍內(nèi)已辦理房地產(chǎn)權(quán)利證書或其他房地產(chǎn)權(quán)利憑證的零星房屋進行征收。

繼深圳市羅湖區(qū)人民政府發(fā)布上述零星征收的方案及決定書后，2019年10月29日深圳市羅湖區(qū)城市更新和土地整備局又發(fā)布了《羅湖區(qū)翠竹街道愛國路木頭龍小區(qū)城市更新單元實施主體確認的公示》。根據(jù)該公示，木頭龍小區(qū)共有業(yè)主1363戶，其中1354戶與益田集團簽訂了搬遷補償安置協(xié)議，9戶的房地產(chǎn)被益田集團收購，最終所有權(quán)利主體均將房地產(chǎn)的相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到益田集團，形成單一主體。由此，拆遷人益田集團在經(jīng)歷了10年漫長的等待期后終將項目實實在在的拿在手中。

四、 合法解決“動遷難”的機制與方法

借鑒上述木頭龍小區(qū)舊改動遷經(jīng)歷，筆者認為在采用市場化運作模式的城市更新過程中，可以通過建立以下機制、方法合法地解決“動遷難”問題。

（一）建立類似“談判促進中心”的第三方獨立調(diào)解機構(gòu)，引入談判專家、舊改資深人士等為城市更新主體提供獨立、中立、專業(yè)的公益性談判促進服務，促進拆遷談判順利進行

談判是雙方或多方主體就共同關(guān)心的問題互相磋商，交換意見，尋求解決的途徑和達成協(xié)議的過程。談判需要協(xié)調(diào)的不是立場，而是利益。鑒于城市更新過程牽涉面廣，多方重大利益參與其中，系統(tǒng)復雜，所以通過談判協(xié)調(diào)利益是城市更新動遷環(huán)節(jié)推進實施的關(guān)鍵。

談判亦有廣義和狹義之分，廣義的談判是指除正式場合下的談判之外一切協(xié)商、交涉、商量、磋商等。而狹義的談判僅僅指正式場合下的談判。深圳于2016年首創(chuàng)的“深圳國際仲裁院談判促進中心”是與仲裁緊密結(jié)合的談判促進機制，是城市更新等領(lǐng)域糾紛防范和解決的創(chuàng)新方式。根據(jù)其設定的《深圳國際仲裁院談判促進規(guī)則》來看，其談判促進方式不僅包括了廣義談判，也包含了狹義談判方式，其主要流程如下：

首先，由所涉爭議或談判事項的任何一方或多方當事人向談判促進中心提出談判促進申請;當談判促進中心收到申請后，書面向其他方征詢談判意愿，啟動談判促進程序。程序正式啟動后，根據(jù)爭議或談判事項的具體情況，談判促進中心可以設置一定期限的磋商期、提供必要的場地和協(xié)助，由各方當事人自行磋商。當事人認為已無磋商必要，或磋商期限屆滿后各方當事人仍未達成協(xié)議的，進入由談判專家主持的談判促進程序。此時，談判促進中心根據(jù)談判實際需要，指定一名或多名談判專家成立談判專家組，除非當事人另有約定。談判促進中心可以組成工作組獨立或協(xié)助談判專家組開展工作，也可以以其他適當方式開展工作，直至談判促進程序終止。

基于“談判促進中心”作為超脫于利益相關(guān)者的中立第三方，所以其能夠在談判程序方面發(fā)揮多種作用，最大程度實現(xiàn)多贏。目前通過“談判促進中心”推動的動遷代表項目除了木頭龍小區(qū)舊改以外，還有深圳市城市更新試點區(qū)羅湖區(qū)的二線插花地棚戶改造項目、龍崗區(qū)某宗地非農(nóng)建設用地項目權(quán)益補償案、福田區(qū)某小區(qū)城市更新項目等。

綜上所述，建立獨立、中立、專業(yè)的第三方獨立調(diào)解機構(gòu)有助于破解動遷談判難題，為高效推進城市更新提供強有力的支撐，是城市更新領(lǐng)域糾紛防范和解決的創(chuàng)新方式。

（二）城市更新市場化運作受阻導致公共利益受損害，政府零星征收可以成為排除損害合法推進舊改進程的手段與方法

木頭龍項目陷入動遷僵局，政府遲遲未主動介入，其主要原因在于該項目采取市場化運作模式。而房屋征收一般僅適用于政府組織實施的項目。所以，如果政府征收房屋則相應的規(guī)劃應調(diào)整為公共利益用地。那么這種調(diào)整是否會存在法律障礙呢？

答案是否定的。

根據(jù)《深圳市城市更新辦法實施細則》（2012年1月12日發(fā)布實施）第七十三條規(guī)定，市場主體通過房地產(chǎn)作價入股、簽訂搬遷補償安置協(xié)議、房地產(chǎn)收購等方式，已取得項目拆除范圍內(nèi)建筑面積占總建筑面積90%以上且權(quán)利主體數(shù)量占總數(shù)量90%以上的房地產(chǎn)權(quán)益時，可以申請由政府組織實施該項目。政府對項目實施的緊迫性和可行性、市場主體提供的收購補償方案的真實性和合理性、剩余房地產(chǎn)權(quán)益取得的可實施性等因素進行統(tǒng)籌考慮和綜合判斷，決定是否組織實施。

另外，國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第二章第八條征收情形規(guī)定，有六款情形政府可作出房屋征收的決定，其中最后第六款規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”。

值得一提的是，2019年8月26日第三次修正并于2020年1月1日實施的《土地管理法》亦為后續(xù)類似木頭龍小區(qū)舊改項目破解動遷難問題提供了強有力的法律支持。根據(jù)新《土地管理法》第五十八條的規(guī)定，為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，由有關(guān)人民政府自然資源主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)。在收回國有土地使用權(quán)時，對土地使用權(quán)人應當給予適當補償。

既然政府征收不存在法律上的障礙，那么類似木頭龍這樣的舊改項目從最初的單一城市更新演變到十年之后的敏感、復雜社會問題，就應當以保證絕大多數(shù)已簽約業(yè)主的合法權(quán)益為重，建立政府介入機制方才能夠防范化解重大風險，落實公共利益。當然，基于政府行政行為的單方性、強制性等特點，為了防止政府被少數(shù)人利益綁架，這種介入應當是極審慎的。建議應以立法的形式予以規(guī)范，明確政府介入的前提條件、征收程序、補償標準依據(jù)、異議處理程序。

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