貧困老齡人口社會救助法律研究

關(guān)鍵詞 老齡化 生存權(quán) 發(fā)展權(quán) 社會救助

基金項目：2019年西安歐亞學院校級課題（2019XJSK02）階段性研究成果，2020年西安市社科課題（FX66）階段性研究成果。

作者簡介：馬芳琴，西安歐亞學院，副教授，主要從事法律及相關(guān)學科教學與研究。

中圖分類號：D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.147

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截止2019年末中國60歲以上的人口達到2.53億，占總?cè)丝诘?8.1%，而這其中65歲以上的人口達到總額人口的12.6%，預計到2045年，我國60歲以上老齡人口或?qū)⑦_到總?cè)丝诘?5%。由于近年來我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村的青壯年勞動力紛紛流向城市，特別是在經(jīng)濟基礎相對薄弱、生活條件艱苦的貧困地區(qū)，老齡人口面臨著家庭空巢、救助空缺、生活空虛、關(guān)愛空洞的“四大皆空”的困境，使得本就處于貧困狀態(tài)的老齡人口狀況越來越糟。如何讓貧困的老齡人口生活養(yǎng)老不發(fā)愁，有尊嚴地安享晚年，是我國是脫貧攻堅路上必須要解決的一個問題。

一、社會救助的概述

（一）社會救助的法律依據(jù)

貧困是人缺乏基本的物質(zhì)基礎和精神生活的生存條件和參與各類社會活動機會的狀態(tài)，是一個具有長期性、地域性的問題。英國法學家杰里米·邊沁認為人享有尊嚴權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，國家必須保護公民的基本權(quán)利，讓每一個社會公民參與到社會各類活動中共同享有社會發(fā)展的成果和公平公正的機會，避免因為物質(zhì)匱乏而引發(fā)的精神恐懼，達到人權(quán)的最高追求。我國《憲法》規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活，建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。因此，貧困老齡人口享有從國家獲得幫助和支持的權(quán)利。

（二）社會救助的概念

社會救助是公民因各種原因?qū)е禄旧钕萑肽撤N困境，由國家及相關(guān)部門依據(jù)相關(guān)的程序和救助標準向其提供相應的物資和金錢救濟或相關(guān)服務，以保證滿足其最低生活需求的一項保障制度。社會救助制度是社會保障體系中最古老的制度，也是社會保障體系的最后一道防線。反貧困則是社會救助制度的天然使命。

在我國，社會救助與社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫在保障對象和保障目的上有明顯區(qū)別：

表1

二、社會救助存在的法律問題分析

現(xiàn)實中我國的社會救助制度有效的緩解了城鄉(xiāng)貧困老齡人口的生存危機，主要通過貨幣或者物質(zhì)補償?shù)确绞阶尡姸嗟呢毨丝讷@得了最基本的生存保障，也是維護貧困老齡人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求。社會救助不僅是政府的職責，而且?guī)头龃嗳跞后w實現(xiàn)社會的公平公正也蘊含著濃重的人道主義精神，捍衛(wèi)了國民的基本生存權(quán)和底線公平。目前我國的社會救助制度主要包括以下幾個方面：

圖1

這些社會救助制度確保了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的順利進行，對于保障貧困群體的基本生存，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展方面做出了卓越的貢獻。

但是伴隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會環(huán)境也日益變得復雜，社會救助制度的存在與發(fā)展也暴露出了以下問題：

（一）目前的社會救助立法層級低，政策性立法多于法律法規(guī)性立法

我國目前的社會救助制度主要以政策性制度為主，救助立法的層級較低，其中90%救助制度屬于政策性制度，多為通知、意見，只有10%屬于法規(guī)性制度，法規(guī)性制度也只是行政法規(guī)及部門規(guī)章。我國2014年頒布的《社會救助暫行辦法》從統(tǒng)籌社會救助制度、強化社會救助查詢核對機制、鼓勵社會力量參與等方面做了明確規(guī)定，但仍屬于行政法規(guī)。未來，我國社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系隨著老齡化程度進程的加劇而日趨復雜，科技水平和生產(chǎn)力水平的逐步提高，政策性救助的方法和原則的隨機性就會逐漸暴露出來。

（二）社會救助對老齡人口關(guān)注不足，生存型救助多于發(fā)展型救助

據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前我國相當一部分貧困老齡人口因收入所限，他們的物質(zhì)生活基礎條件不好，特別是有些貧困落后地區(qū)的老齡人口仍然居住在缺乏基本照明設備、年久失修的土坯房中。我國頒布實施的最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度、特困戶基本生活救助制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助制度等主要偏向生存型救助，也就提供為貧苦人口提供基本物質(zhì)幫助。社會救助的最終目的是讓貧困人口實現(xiàn)增能與自立。目前政府和非政府組織提供的救助，只能確保貧困老齡人口得到暫時的基本生活保障，維持基本生存?，F(xiàn)實中大多數(shù)貧困老齡人口呈現(xiàn)的狀態(tài)是：缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，基本生活困難;常年患有慢性病或殘疾，缺乏家人和子女的照看慰藉;長期獨居，缺乏子女、親戚朋友的探望與關(guān)愛等。面對如此現(xiàn)狀，社會救助需求逐步呈現(xiàn)多元化，不僅需要生存型救助，更需要為這些貧困老齡人口提供社會融入、醫(yī)療救助、能力提升、心理疏導等專業(yè)的救助服務，讓他們也能體驗到社會對于他們的關(guān)愛，能夠融入社會，享受社會發(fā)展帶來的福利。

（三）救助主體權(quán)責不明，救助監(jiān)管的法律不完備

我國貧困老齡人口情況復雜，特別是分布在農(nóng)村的老齡貧困人口，落實社會救助需要多個部門的通力合作。但我國社會救助規(guī)范并未明確界定救助主體的權(quán)利義務，導致社會救助工作主體的缺位，缺乏統(tǒng)一管理機構(gòu)和完善的救助管理機制，管理體系運轉(zhuǎn)混亂，多頭管理和各自為政現(xiàn)象普遍，救助效率低。現(xiàn)實中特別是對一些特困戶在救助過程中容易發(fā)生推諉，救助工作缺乏配合聯(lián)動。同時因為缺乏對社會救助的有效監(jiān)督管理，救助工作的開展基本依靠基層的民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會等部門，因此在實踐中存在千絲萬縷的人情關(guān)系等不良現(xiàn)象而享受相應的救助，甚至出現(xiàn)相應的救助資金被侵占、貪污、私自挪用等現(xiàn)象，嚴重降低了政府公信力，不利于城鄉(xiāng)社會救助工作的開展。

（四）社會救助基金缺乏，資金籌措機制不健全

目前我國社會救助資金來源渠道主要是國家財政支持、獲得社會捐助和部分國際援助。近年來伴隨我國老齡化加劇及我國扶貧攻堅計劃的實施，政府救助撥款數(shù)量雖呈逐年上升趨勢，但與現(xiàn)實需求相比仍存在較大缺口。社會救助基金中因社會捐贈的不可預測性和不穩(wěn)定性，福利彩票收益持續(xù)性和穩(wěn)定性不足而帶來了資金的不確定性。因此，救助資金的匱乏成為社會救助深入持續(xù)發(fā)展的突出問題。

（五）匹配的救助激勵缺失，救助效果評價體系不足

實踐中社會救助特別是對貧困老齡人口的救助屬于高投入、高耗時、多費力且救助效果不明顯的工作，同時因社會救助制度的激勵機制不足，在救助過程中易出現(xiàn)拖拉、推諉現(xiàn)象。目前我國多數(shù)地區(qū)并未將社會救助的落實及其實施的效果等納入地方政府部門的考評范圍，對社會救助的實際效果難以測量和評價。我國基層的救助工作缺乏統(tǒng)一的工作機制，地方政府未設置相關(guān)的社會救助工作專項督查小組或辦公室，缺乏相應的社會救助工作的議事規(guī)則、救助效果跟蹤評價、救助過程監(jiān)督等相應制度，使得社會救助的定期督辦與調(diào)度、定期檢查與考評的相關(guān)工作開展缺乏依據(jù)，社會救助的效果大打折扣。

三、完善社會救助制度的法律建議

英國知名社會學家彼得·湯森德指出，貧困是一個社會性的人在社會參與中的能力不足的反映。羅爾斯在《正義論》中提出“給社會上最不幸者以盡可能多的照顧;特別是給缺乏天賦者以教育和關(guān)注”。社會救助制度實質(zhì)上就是為了保障人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)而存在。

（一）逐步構(gòu)建相關(guān)法律體系，規(guī)范社會救助的管理

目前我國應該在現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》的基礎上整合現(xiàn)有相關(guān)社會救助的相關(guān)資源形成合力，充分發(fā)揮社會救助的功能。各級地方政府在保證城鄉(xiāng)一體化的基礎上在國家立法和相關(guān)政策指導下統(tǒng)籌考慮、整體設計，及時完善相關(guān)法律體系，適時出臺社會救助相關(guān)立法，提高社會救助的立法層次，積極推動《社會救助法》的制定與頒布。最終形成社會救助的全方位、多層次的社會救助法律體系，增強法律的權(quán)威性，促進社會救助工作可持續(xù)進行，從而不斷規(guī)范地方救助環(huán)節(jié)，提高法律針對性、操作性及規(guī)范化。

（二）明確各級地方政府的救助責任，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟

對于貧困人口實施社會救助是國家和各級地方政府的主要責任和義務。在整個社會救助體系中國家應該對社會救助發(fā)揮主導性的作用，逐步構(gòu)建由政府起主導作用，民政機關(guān)負責主管，其他部門實施聯(lián)動、鼓勵社會參與的社會救助體系。在這個救助體系中明確每個主體相關(guān)的權(quán)利與義務，打通救助工作的各個脈絡，加強各個救助主體之間的協(xié)作與聯(lián)動機制，提高社會救助的總體效益和救助的效率。針對農(nóng)村貧困老齡人口的救助，需要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，多渠道、多元化拓展貧困人口的收入來源，制定相應的引導性與鼓勵性的政策法規(guī)，發(fā)展集體經(jīng)濟和農(nóng)村合作經(jīng)濟，普惠農(nóng)村貧困老齡人口，增強老齡貧困人口的自救能力。

（三）完善社會救助監(jiān)管體系，逐步實施救助績效考評

高效廉潔的救助監(jiān)管體系是保證社會救助措施落實的有效手段，促使審計、財政等相關(guān)管理部門在社會救助過程中形成監(jiān)督合力，確保社會救助有效實施。審計、財政部門要嚴把救助資金的動態(tài)，做到?？顚Ｓ?。社會救助工作的主管部門需時刻關(guān)注城市和農(nóng)村的貧困老齡人口的生活需求，社會救助活動的開展以及相關(guān)的救助物資的發(fā)放與供給情況，及時向社會公布救助工作的進展，對現(xiàn)實中漏助、錯助、救助不到位、救助動態(tài)更新不及時等情況及時的予以糾正并接受社會各界的監(jiān)督，提高社會救助工作的透明度。審計、財政、紀檢、民政、監(jiān)察、司法等相關(guān)部門高度配合，對于救助過程中可能發(fā)生的違法違紀行為，依法追究責任。與此同時將貧困老齡人口的救助工作可以納入當?shù)卣块T的績效考核體系之中，促進各地方政府高度關(guān)注社會救助工作，建立健全的監(jiān)督管理體系，促進救助工作統(tǒng)一的工作格局，確保救助制度的有效實施。

（四）建立激勵機制，鼓勵各種社會力量加入救助隊伍

社會救助工作是一項復雜的社會整體性工作，需要在國家相關(guān)部門的統(tǒng)一部署下有序開展，各地方根據(jù)其地方發(fā)展的特色開展救助工作。各級政府部門可以開展社會救助的經(jīng)驗交流，形成可推廣的救助經(jīng)驗。對于救助成效顯著的標桿可以通過評選先進，樹立典型，形成救助樣板單位予以表彰進行經(jīng)驗推廣。加大對社會救助工作典型做法、救助成效、救助政策進行積極的宣傳，使社會公眾能夠深入了解我國的救助形式與救助政策，鼓勵社會各界積極參與社會救助，全方位敦促落實救助效果，一方面發(fā)揚中國傳統(tǒng)的孝文化，同時讓貧困老齡人口感受到社會對他們的關(guān)注而不是被遺忘，使其精神和心理得到慰藉。

（五）建立救助信息庫，及時掌握貧困老齡人口生活狀態(tài)

伴隨著中國老齡化的加劇，社會的負擔也會越來越重。老齡貧困人口因為各種原因其生活的狀態(tài)不能及時被掌握，甚至容易出現(xiàn)被遺漏的現(xiàn)象。因此可以將信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引入社會救助體系中，建立貧困老齡人口的信息庫或者信息化平臺，在信息庫里快速高效地實現(xiàn)日常救助業(yè)務的信息化、網(wǎng)絡化管理。政府各級相關(guān)部門可以將救助對象的各類相關(guān)信息錄入到社會救助信息管理系統(tǒng)中，其他救助管理單位和部門，甚至參與社會救助的其他力量經(jīng)過授權(quán)可以進行相關(guān)信息的查閱，并及時開展社會救助工作，使得貧困老齡人口能夠得到及時、有效的救助。

（六）加強醫(yī)療救助，防止老齡貧困人口因病返貧

醫(yī)療救助的法律化主要是針對貧困人口就醫(yī)難及因病返貧問題。貧困老齡人口特別是部分農(nóng)村老齡人口因為常年生活環(huán)境惡劣，超負荷體力勞動等原因，患病幾率大，一旦患病不僅意味著勞動收入減少，而且大筆的就醫(yī)開支極有可能導致“因貧致病，因病致貧”的惡性循環(huán)。這些缺乏勞動能力、缺乏穩(wěn)定收入的老齡貧困人口基本的生存權(quán)、健康權(quán)均不能得到保障。因此需要擴大醫(yī)療救助的基本范圍和保障力度，加強對老年人口的醫(yī)療健康知識普及，在日常生活中關(guān)注老齡人口健康，完善和加強醫(yī)療救助制度，給貧困人口建立再分配機制和利益補償機制，保障老齡貧困人口的生存權(quán)和健康權(quán)，促進社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

伴隨著社會的快速發(fā)展，我國的老齡化問題會越來越多，特別是貧困老齡人口的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)是整個社會不可忽視的重要民生問題。國家、社會、各基層組織、家庭及個人“五位一體”一起構(gòu)建全方位、多元化的貧困老齡人口的社會救助體系，國家也需要從法律的角度將其規(guī)范化，保障貧困老齡人口能夠享受社會發(fā)展帶來的社會福利與社會關(guān)愛。

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