浙南縣域間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

鄭蘇平 黃立春 何佳穎

摘要：文章以鰲江流域?yàn)槔?，重點(diǎn)研究了縣域尺度上下游、左右岸橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核斷面設(shè)置及資金分配方式，提出了兩種補(bǔ)償方案，建議近期實(shí)行A方案，即在水系關(guān)系較為清晰的干流設(shè)置考核斷面;遠(yuǎn)期實(shí)行B方案，即在流域重要支流設(shè)置考核斷面。方案為溫州市內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供決策參考，推動橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在縣域?qū)用娴膶?shí)踐應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：鰲江流域;縣域;上下游;左右岸;橫向生態(tài)補(bǔ)償

Abstract：Taking the Aojiang river basin in southern Zhejiang as the research object， this paper analyzes the setting of assessment section and distribution and usage of compensation funds of horizontal ecological compensation mechanism in the upper and lower reaches of the city basin and the left and right banks between counties.Two horizontal ecological compensation schemes are obtained. It is recommended to implement the scheme A in the future，that is to set assessment section of the main stream where the relationship of water system is relatively clear;in the long run，however，the scheme B is suggested to be implemented， that is，the assessment section is set up in the important tributaries of the basin.It will provide reference and technical support for Wenzhou to establish a scientific and feasible horizontal ecological compensation mechanism and promote the practical application of the horizontal ecological compensation mechanism at the county level.

Key words：Aojiang river;Counties;Upper and lower reaches;Left and right banks;Horizontal ecological protection compensation

近年來，作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償被廣泛提出，其內(nèi)涵是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過公共政策或市場化手段調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系但生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間利益關(guān)系的一種制度安排[1]。2016年3月，廣東省、福建省、廣西壯族自治區(qū)簽署的汀江-韓江流域、九洲江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議，標(biāo)志我國在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域取得了重要進(jìn)展，亦為泛珠三角和粵港等突破?。▍^(qū)）界限，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)合作和污染聯(lián)防聯(lián)控提供典型[3]。2008年，江蘇省境內(nèi)太湖流域啟動《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法》，明確了上下游設(shè)區(qū)市補(bǔ)償依據(jù)和補(bǔ)償方式[4]。2018年1月浙江省發(fā)布《關(guān)于建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，率先在錢塘江流域建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。眾多實(shí)踐表明，橫向生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)了權(quán)責(zé)對等的基本理念，能真正激發(fā)上游地區(qū)綠色發(fā)展的內(nèi)生動力，從而提供更好的生態(tài)產(chǎn)品并實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償[2]。

但目前我國橫向生態(tài)補(bǔ)償仍處探索階段，尚未形成系統(tǒng)化和規(guī)范化的制度體系，其機(jī)制和實(shí)施管理等方面仍存在較多問題。如考慮到流域本身的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，流域跨區(qū)斷面往往不僅涉及上下游，同時(shí)還可能涉及左右岸不同行政區(qū)域，當(dāng)兩者同時(shí)存在時(shí)，因流域生態(tài)補(bǔ)償范圍涉及多個主體，受益方和補(bǔ)償方的界定相對困難，最終可能導(dǎo)致流域整體橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償難以實(shí)行、流域管理的系統(tǒng)性出現(xiàn)紕漏。

為完善流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償系統(tǒng)性和整體性，推動橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在縣域?qū)用娴膶?shí)踐應(yīng)用。本文以鰲江流域?yàn)槔?，綜合考慮流域上下游、左右岸縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性和生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)供給的不平衡性，重點(diǎn)提出生態(tài)補(bǔ)償斷面考核設(shè)置方案及補(bǔ)償金額分配方式，旨在為溫州市2020年前基本建成科學(xué)、可行的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供決策參考和技術(shù)保障，同時(shí)對于研究復(fù)雜流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究也具有重要參考價(jià)值。

1 研究區(qū)域

鰲江流域發(fā)源于文成縣南雁蕩山脈的吳地山，干流全長82.47km（不包括河口段），流域總面積1 521.49km2。水系分南北兩支：北支為干流（稱為北港），經(jīng)平陽縣順溪、南雁、山門至水頭感潮區(qū)，然后經(jīng)麻步、蕭江、錢倉、鰲江鎮(zhèn)注入東海。南支稱橫陽支江，為最長支流，全長27.3km，橫貫蒼南縣全境，經(jīng)蒼南縣莒溪、橋墩、靈溪，然后分別從滬山內(nèi)河至夏橋水閘，蕭江塘河至蕭江水閘，橫陽支江至朱家站水閘三處流入鰲江。南北港在鳳江匯合后，東流注入東海。據(jù)埭頭水文站提供數(shù)據(jù)，鰲江多年平均流量為16.2m3/s，徑流系數(shù)0.72。區(qū)位上，鰲江流域主要流經(jīng)平陽縣和蒼南縣兩地。

根據(jù)溫州市環(huán)境監(jiān)測站提供數(shù)據(jù)，2017年鰲江流域上游順溪占水質(zhì)為Ⅰ類;支流橫陽支江流經(jīng)蒼南縣、平陽縣交接站位朱家閘站2017年水質(zhì)類別為Ⅳ類，水體為輕度污染;下游左右岸交接站位方巖渡和江口渡，2017年水質(zhì)分別為Ⅳ類和Ⅲ類。從流域系統(tǒng)性角度，兩縣在流域水資源及水環(huán)境上存在著復(fù)雜的利益關(guān)系，對流域保護(hù)、利用的權(quán)責(zé)不清，跨界流域的水事糾紛較多，因此極有必要建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確雙方權(quán)責(zé)。

2 研究方法

2.1 框架體系

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制重在建立流域上下游、左右岸基于水質(zhì)、水量目標(biāo)的跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償機(jī)制方案重點(diǎn)包括補(bǔ)償主體與對象、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償方法、補(bǔ)償資金、管理與分配、機(jī)制實(shí)施的保障措施等要素[5]。本研究參考浙江省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償部分試點(diǎn)方案[6]，結(jié)合鰲江流域?qū)嶋H，以流域交接斷面的水質(zhì)水量和上游縣（市、區(qū)）的用水總量和用水效率作為補(bǔ)償基準(zhǔn)及補(bǔ)償主客體考核依據(jù)[7]，重點(diǎn)研究鰲江流域考核斷面設(shè)置及補(bǔ)償主客體資金分配情況。

2.2 補(bǔ)償主客體

主客體應(yīng)遵循“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償”“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，要求科學(xué)界定保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，從而形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。流域生態(tài)服務(wù)功能及環(huán)境質(zhì)量改善具有顯著的公共效益，往往以流域上下游、左右岸政府部門作為補(bǔ)償主體，具體操作中補(bǔ)償主體和受體應(yīng)視考核結(jié)果而定，參考浙江省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)方案[6]，若上游水質(zhì)水量滿足考核要求，則下游補(bǔ)償上游;反之，則上游補(bǔ)償下游。上游地區(qū)或下游地區(qū)（或左右岸）既可作為補(bǔ)償主體，亦可作為補(bǔ)償受體[8]。

2.3 補(bǔ)償依據(jù)

補(bǔ)償主客體間的考核依據(jù)是確保流域橫向生態(tài)補(bǔ)償順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，主要包括考核指標(biāo)設(shè)置（水質(zhì)、水量指標(biāo)）、考核斷面設(shè)置及補(bǔ)償資金分配。

2.3.1 考核指標(biāo)設(shè)置

2.3.1.1水質(zhì)指標(biāo)

流域跨界斷面水質(zhì)只可日益趨好，因此以監(jiān)測斷面各指標(biāo)前3年的平均濃度值為基本限值，水質(zhì)指標(biāo)原則上選擇高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷等主要污染因子。特殊情況可對污染因子進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整。自動監(jiān)測站位水質(zhì)數(shù)據(jù)取自動站各指標(biāo)年均值，必要時(shí)開展上下游聯(lián)合審核或出臺監(jiān)測數(shù)據(jù)會商制度。

2.3.1.2水量指標(biāo)

以上游地區(qū)用水總量和用水效率為依據(jù)，可按照綠色發(fā)展考核和水資源消耗雙控的要求，以省、市確定的用水總量、工業(yè)和生活用水量和年度萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量指標(biāo)為基本限值。

2.3.2 考核斷面設(shè)置

考核斷面原則上選擇上下游交接斷面，即上游地區(qū)出境斷面。但當(dāng)流域情況較為復(fù)雜時(shí)，斷面的選擇需兼顧流域?qū)嶋H情況，優(yōu)先選擇上下游關(guān)系相對明確的水系和地區(qū)作為補(bǔ)償范圍，并根據(jù)補(bǔ)償雙方意愿合理調(diào)整斷面位置。

2.3.3 補(bǔ)償資金分配

對于一個流域內(nèi)設(shè)置多個斷面的，根據(jù)各斷面所在水體流量占各斷面流量之和的比例，分別設(shè)置每個斷面實(shí)施的補(bǔ)償金額。具體方法如下：

式中：G——一個地區(qū)出資的總補(bǔ)償金額;

Gi——每個考核斷面的補(bǔ)償金額;

Qi——每個考核斷面所在水體年平均流量。

如果補(bǔ)償考核斷面上游或下游涉及左右岸的，上游地區(qū)按污染物年排放量比例進(jìn)行分擔(dān)或分配補(bǔ)償資金，下游地區(qū)按人均GDP水平分擔(dān)或分配補(bǔ)償資金。

3 研究結(jié)果

3.1 補(bǔ)償主客體

鰲江流域水系與行政區(qū)域關(guān)系分析結(jié)果可知，鰲江上游至中游蕭江鎮(zhèn)黎明村段流域范圍，除極少部分涉及文成縣和蒼南縣，基本位于平陽縣境內(nèi);中游黎明村至西爐村段干流位于平陽縣境內(nèi)，但該段支流較多，支流滬山內(nèi)河和蕭江塘河河段及流域則大部分位于蒼南縣境內(nèi)，小部分位于平陽縣境內(nèi)。下游西爐至入海口段位于平陽縣和蒼南縣交界處，最大的支流橫陽支江從朱家閘站匯入，平陽境內(nèi)的梅溪從梅浦匯入。橫陽支江流域范圍除極少部分位于泰順縣，大部分均位于蒼南縣境內(nèi)。下游左岸鰲江平原，右岸是江南平原，鰲江河網(wǎng)和江南河網(wǎng)匯入后入海。

按照權(quán)責(zé)明確的原則，結(jié)合流域影響范圍，建議優(yōu)先在鰲江干流以及最大的支流橫陽支江流域?qū)嵤M向生態(tài)補(bǔ)償，同時(shí)也可將相對較大的支流梅溪、蕭江塘河、滬山內(nèi)河納入補(bǔ)償實(shí)施范圍。其中鰲江干流上游區(qū)域以平陽縣為主，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣;橫陽支江上游區(qū)域?yàn)樯n南縣，梅溪上游區(qū)域?yàn)槠疥柨h，下游區(qū)域與干流均一致，左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣;蕭江塘河、滬山內(nèi)河上游為蒼南縣，下游為平陽縣。

3.2 考核斷面設(shè)置

3.2.1 鰲江干流

根據(jù)鰲江水系分布情況可知（見圖2），鰲江干流平陽縣與蒼南縣交界斷面實(shí)際位于西爐村，但該段上游兩條支流主要范圍均位于蒼南縣，因此，斷面設(shè)置兩種方案。

方案A：為易于權(quán)責(zé)劃分，提高可操作性，將干流考核斷面上移，設(shè)置在蕭江鎮(zhèn)黎明村（即圖2中A#位置），補(bǔ)償區(qū)域上游全部為平陽縣，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣。

方案B：在西爐村（即圖2中B-1#位置，蕭江鎮(zhèn)與鰲江鎮(zhèn)、龍港鎮(zhèn)交界處）設(shè)置考核斷面，上游為平陽縣，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣;同時(shí)考慮到滬山內(nèi)河和蕭江塘河蒼南縣段匯入對此斷面水質(zhì)的影響，將這兩條支流也納入補(bǔ)償范圍，分別在滬山內(nèi)河、蕭江塘河蒼南出境斷面（即圖2中B-2#和B-3#位置靈溪鎮(zhèn)與蕭江鎮(zhèn)交界處）設(shè)置考核斷面，上游區(qū)域?yàn)樯n南縣，下游區(qū)域?yàn)槠疥柨h，3個斷面同時(shí)進(jìn)行考核并實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。

3.2.2 橫陽支江

橫陽支江蒼南與平陽交界處位于朱家閘，補(bǔ)償區(qū)域上游基本為蒼南縣，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣，因此在其入江口設(shè)置考核斷面，根據(jù)現(xiàn)在監(jiān)測斷面設(shè)置情況，可將市控?cái)嗝妫磮D2中C#位置，龍港鎮(zhèn)與鰲江鎮(zhèn)交界處）朱家閘站斷面作為考核斷面。

3.2.3 梅溪

梅溪蒼南與平陽交界處位于錢倉鎮(zhèn)匯龍村，補(bǔ)償區(qū)域上游為平陽縣，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣，因此在其入江口設(shè)置考核斷面，根據(jù)現(xiàn)在監(jiān)測斷面設(shè)置情況，可將市控?cái)嗝鏂|洋站（即圖2中D#位置）斷面作為考核斷面。

3.3 補(bǔ)償資金分配

3.3.1 上下游資金分配

平陽縣、蒼南縣由雙方出資共同設(shè)立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金。各考核斷面資金分配主要依據(jù)所在水體流量，根據(jù)斷面設(shè)置方案及資金分配方法，則對兩種方案斷面資金分配情況計(jì)算如下：

方案A：在鰲江干流黎明村（A#）、橫陽支江蒼南出境斷面（C#）以及梅溪平陽出境斷面（D#）設(shè)置考核斷面，則補(bǔ)償資金分配結(jié)果如表3所示。

方案B：分別在鰲江干流西爐村（B-1#）、滬山內(nèi)河蒼南出境斷面（B-2#）、蕭江塘河蒼南出境斷面（B-3#）、橫陽支江蒼南出境斷面（C#）以及梅溪平陽出境斷面（D#）設(shè)置考核斷面，則補(bǔ)償資金分配結(jié)果如表4所示。

3.3.2 左右岸資金分配

如果補(bǔ)償考核斷面上游或下游涉及左右岸的，上游地區(qū)按污染物年排放量比例分配補(bǔ)償資金，下游地區(qū)按人均GDP水平分配。根據(jù)水系補(bǔ)償主客體分析，鰲江干流、橫陽支江、梅溪上游區(qū)域均為單一行政區(qū)，而下游涉及左右岸，左岸主要為平陽縣鰲江鎮(zhèn)，右岸主要為為蒼南縣龍港鎮(zhèn)，因此對下游的補(bǔ)償資金需進(jìn)行分配，分配依據(jù)主要為左右岸地區(qū)（即鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)）上年人均GDP。

以2017年為例，平陽縣人均GDP為5.20萬元/人，蒼南縣為4.17萬元/人，即下游補(bǔ)償資金平陽縣（左岸）分?jǐn)?5.5%，蒼南縣（右岸）分?jǐn)?4.5%。

4 結(jié)論

本文以浙南鰲江流域?yàn)檠芯繉ο?，分析了縣域尺度復(fù)雜流域上下游、左右岸橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核斷面設(shè)置及資金分配方式。提出兩種補(bǔ)償方案，從實(shí)施效率角度，建議近期實(shí)行A方案，遠(yuǎn)期可實(shí)行B方案。本文不僅為溫州市在2020年前基本建成科學(xué)、可行的市內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供決策參考和技術(shù)保障，同時(shí)對于開展縣域間流域上下游、左右岸橫向生態(tài)補(bǔ)償具有重要的借鑒意義。

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收稿日期：2020-06-21

作者簡介：鄭蘇平（1981-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與管理。