職業(yè)教育治理的現(xiàn)狀、問題和對策

榮長海 高文杰

[摘要]職業(yè)教育治理既有必然性，又有特殊性。面對國家治理的不斷推進，職業(yè)教育治理相對滯后，亟待跟進。同時，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，職業(yè)教育治理的內(nèi)外部動力不斷增強，急需深化改革。從目前職業(yè)教育治理的情況來看，主要存在主體地位弱化、制度供給不足和元治理缺失等問題。因此，要打造“職業(yè)教育治理均衡器”，確保職業(yè)教育治理主體形成合力;要強化政府的制度供給，為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化提供制度保障;要加強元治理建設(shè)，適時開發(fā)職業(yè)教育元治理評價體系。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育治理;治理主體;制度供給;元治理

[作者簡介]榮長海（1957- ），湖北仙桃人，天津市三方現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師。（天津? 300191）高文杰（1963- ），男，天津人，天津職業(yè)大學，教授。（天津? 300410）

[基金項目]本文系2016年度國家社會科學基金教育學重點項目“職業(yè)教育現(xiàn)代化的內(nèi)涵、標準、實現(xiàn)路徑和監(jiān)測指標研究”（項目編號：AJA160009，項目主持人：榮長海）和2016年天津市“十三五”教育規(guī)劃重點課題“基于教育治理理念的高職院校教育質(zhì)量檢測評估研究”（項目編號：VESP3024，項目主持人：高文杰）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）17-0005-07

2019年，黨的十九屆四中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。職業(yè)教育在貫徹落實上述大政方針時，不可避免地要面對職業(yè)教育治理問題。職業(yè)教育利益相關(guān)者的多元性、關(guān)涉領(lǐng)域的跨界性，導(dǎo)致職業(yè)教育治理呈現(xiàn)獨有的特征，在完善治理體系建構(gòu)時也存在諸多困難。本文擬就我國職業(yè)教育治理的現(xiàn)狀、問題和對策進行系統(tǒng)探討，以促進職業(yè)教育治理體系的建設(shè)和完善，進而推進職業(yè)教育現(xiàn)代化。

一、職業(yè)教育治理的基本趨勢和現(xiàn)狀判斷

（一）職業(yè)教育治理的概念界定

關(guān)于治理概念，比較公認的是聯(lián)合國全球治理委員會1995年給出的定義，即治理是“各種公共的或私人組織、個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使不同或相互沖突的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。關(guān)于治理在教育領(lǐng)域的含義，比較有影響的闡釋是丹尼斯·約翰在《21世紀的大學治理》中的界定：“大學治理是通過一套包括正式與非正式、內(nèi)部或外部的制度或文化來協(xié)調(diào)大學與所有相關(guān)者之間的利益關(guān)系，以保證大學決策科學化，從而最終實現(xiàn)大學的目標?！痹谖覈卫磉M入教育領(lǐng)域是在2013年11月黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之后。2015年5月，《教育部關(guān)于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教政法〔2015〕5號）對教育治理提出了明確要求。一般來說，職業(yè)教育治理是教育治理在職業(yè)教育中的具體表現(xiàn)。職業(yè)教育治理是包括政府、社會組織、市場、公民個人等在內(nèi)的教育利益相關(guān)者共同參與職業(yè)教育事務(wù)的決策、管理與資源支持，共同或協(xié)同提供職業(yè)教育服務(wù)的過程。顯然，職業(yè)教育治理既涉及作為行動體系的組織結(jié)構(gòu)與運行，也關(guān)涉作為關(guān)系協(xié)調(diào)和過程規(guī)則的機制體系的制度與非制度安排等。

（二）職業(yè)教育治理的基本趨勢

1.必然性。職業(yè)教育治理的必然性，不僅源于國家治理、教育治理的必然性，也取決于職業(yè)教育辦學主體的多元性。事實上，這種多元性奠定了職業(yè)學校多元治理格局的基礎(chǔ)。從現(xiàn)實來看，對于公辦職業(yè)學校，基本形成了政府部門主管、職業(yè)院校負責具體事務(wù)的管理形態(tài);對于民辦職業(yè)學校，基本形成了在遵守相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，由主辦者（民營企業(yè)或其他社會組織、公民）自主管理、政府部門宏觀指導(dǎo)的管理格局。在市場經(jīng)濟條件下，職業(yè)教育還會受到各種社會中介（服務(wù)）組織的影響。更為重要的是，按照國家相關(guān)法律，各職業(yè)學校也具有相應(yīng)的辦學自主權(quán)。職業(yè)教育有多元辦學主體，自其產(chǎn)生以來就不是一個主體所能管理的，在沒有提出（準確地說是引進）“治理”這一概念之前，職業(yè)教育治理格局就已存在。

2.特殊性。職業(yè)教育治理的特殊性，源自它的復(fù)雜性。職業(yè)教育治理的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在其處于不同場域（層面）的治理疊加或整合。按照系統(tǒng)的視域，職業(yè)教育治理可分為職業(yè)教育系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)外部（系統(tǒng)環(huán)境）兩個層面。職業(yè)教育的外部治理，指除直接參與職業(yè)教育過程之外的若干社會因素的協(xié)調(diào)和完善，如職業(yè)教育法規(guī)、制度及相應(yīng)的參與職業(yè)教育的人員（如校長、教師、畢業(yè)生、企業(yè)家等）的社會評價，以及由這些要素整合并抽象形成的職業(yè)教育文化;職業(yè)教育的內(nèi)部治理，即所有參與職業(yè)教育實際工作的部門、機構(gòu)、人員之間相互關(guān)系的協(xié)調(diào)和完善，通過有效運行機制使職業(yè)教育得到良性發(fā)展。按照社會組織的視角，職業(yè)教育治理可分為區(qū)域職業(yè)教育整體治理和職業(yè)學校自身治理。區(qū)域職業(yè)教育治理是由職業(yè)教育的區(qū)域特點即職業(yè)教育具有專為特定區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)這一特性所決定的，畢竟各地（主要指省市兩級行政區(qū)域）在職業(yè)教育管理方面各有特點;職業(yè)學校自身治理，主要指校黨委、校行政、教代會、工會、學術(shù)委員會、學生會等共同參與職業(yè)學校管理并形成良性機制。

（三）我國職業(yè)教育治理的現(xiàn)狀判斷

1.面對國家治理的不斷推進，職業(yè)教育治理相對滯后，亟待跟進。制度建設(shè)和治理改革始終是我國改革發(fā)展的一條主線。20世紀80年代以來，隨著改革開放和工業(yè)化進程的加快，職業(yè)教育從復(fù)蘇到發(fā)展壯大。從治理的視角看，雖然職業(yè)教育公共治理理念被提出并逐漸得到重視，特別是2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）提出了職業(yè)教育治理的基本藍圖，但客觀來看，整個職業(yè)教育的體制框架還未發(fā)生根本性改變。政府仍然集職業(yè)教育的舉辦者、管理者和評價者角色于一身，對職業(yè)學校實施直接管理的職能始終沒有完全轉(zhuǎn)變，職業(yè)學校仍缺乏面向社會自主辦學的應(yīng)有權(quán)利和自我約束機制，作為職業(yè)學校辦學主體的企業(yè)行業(yè)依然有名無實，民間組織在職業(yè)教育領(lǐng)域也尚未有效發(fā)揮作用。因此，在國家整體推進治理改革的大背景下，職業(yè)教育治理還面臨諸多問題，亟待進一步解決。

2.隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，職業(yè)教育治理的內(nèi)外部動力不斷增強，急需深化改革。職業(yè)教育是與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系最為緊密的教育類型之一，客觀上要求其與經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相融合。在經(jīng)濟社會發(fā)展相對緩慢的階段，這種關(guān)聯(lián)的需求度相對較低，職業(yè)教育適應(yīng)社會、文化、科技和產(chǎn)業(yè)的周期較為漫長，精準度不高;而在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的階段，這種關(guān)聯(lián)的需求是迫切的，職業(yè)教育適應(yīng)社會、文化、科技和產(chǎn)業(yè)的周期相應(yīng)縮短，互動的頻度和精準度日益提高，關(guān)聯(lián)方式也更加多樣與直接。當前，我國經(jīng)濟社會正處于高速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級，新科技、新工藝、新職業(yè)層出不窮。特別是隨著第四次工業(yè)革命的深入發(fā)展，對政治文明、社會文明、社會治理的改進需求不斷提升，這必然對職業(yè)教育治理提出新的、更為緊迫的要求。同時，外部要求也進一步激發(fā)了職業(yè)教育治理的內(nèi)生動力，推動職業(yè)教育進一步加快治理改革的步伐。

二、職業(yè)教育治理的問題及原因分析

（一）部分主體地位弱化

職業(yè)教育治理主體包括政府、職業(yè)學校、行業(yè)企業(yè)、社會組織等，這些主體的態(tài)度、作為和素質(zhì)直接影響治理的效果?？傮w來看，當前我國職業(yè)教育治理存在部分主體地位弱化的情況，具體表現(xiàn)為：一是治理主體中行業(yè)企業(yè)、社會組織等的作用缺失或力量微弱，有些本屬于職業(yè)學校或本應(yīng)讓渡給市場的權(quán)利，仍由政府掌握;二是治理制度性組織架構(gòu)實質(zhì)性缺失或結(jié)構(gòu)松散，治理主體之間利益表達和關(guān)聯(lián)互動的意愿和強度偏弱，如許多職業(yè)學校的理事會形同虛設(shè);三是治理行為與過程被“擬態(tài)化”或“異化”，即治理主體在本身缺少對治理內(nèi)在需求感知的情況下，迫于外部壓力勉強參與治理過程，導(dǎo)致無法達到預(yù)期效果。

出現(xiàn)上述問題的原因可以歸結(jié)為以下幾點：其一，職業(yè)教育管理的體制慣性。長期以來形成的政府作為辦學管理主體的體制傳統(tǒng)，導(dǎo)致職業(yè)教育治理呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，即政府、職業(yè)學校二元結(jié)構(gòu)，并形成主次關(guān)系;而治理必需的其他主體如行業(yè)企業(yè)、社會組織等的作用發(fā)揮得并不明顯。另外，有的地區(qū)雖然搭建了較為合理的治理組織架構(gòu)，但配套的規(guī)則體系并未跟進。尤其是在創(chuàng)新職業(yè)教育治理方面的法規(guī)制度時，一些政府部門不愿意放棄治理的主導(dǎo)權(quán)，分權(quán)放權(quán)的積極性不高。其二，委托代理問題。職業(yè)教育治理主體中存在多重委托代理關(guān)系，在職業(yè)學校與政府之間，政府是委托方，職業(yè)學校作為代理方來履行培養(yǎng)相關(guān)規(guī)格人才的使命;在學生家長與職業(yè)學校之間，學生家長是委托方，職業(yè)學校是代理方;在行業(yè)企業(yè)與職業(yè)學校之間，行業(yè)企業(yè)是委托方，職業(yè)學校是代理方。委托方和代理方之間不同程度地存在信息不對稱、利益目標不一致等情況，不可避免地會產(chǎn)生道德風險和逆向選擇問題。例如，在多重委托代理關(guān)系中，政府一般處于主導(dǎo)地位，對職業(yè)學?？陀^上擁有直接評價權(quán)、獎懲權(quán)等，容易導(dǎo)致職業(yè)學校盲目服從上級的現(xiàn)象出現(xiàn)。再如，行業(yè)企業(yè)對職業(yè)教育的直接訴求是適宜的人力資源，但除了與職業(yè)學校開展“訂單式”人才培養(yǎng)外，還可以通過市場招聘來獲取，因此行業(yè)企業(yè)一般對職業(yè)學校的訴求并不十分關(guān)注，屬于弱關(guān)聯(lián)狀態(tài)。其三，職業(yè)教育治理的對話交流平臺和渠道缺失。當前，職業(yè)教育的治理架構(gòu)正在搭建，但就職業(yè)教育治理的實際需求而言，仍然缺乏體制性的對話平臺。

（二）制度供給不足

職業(yè)教育治理的突出特征是多元性和協(xié)同性，在治理過程中，規(guī)則、程序和機制是必需品。換言之，要實現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化，必然有大量的制度需求?？偟膩砜?，相對于職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求和現(xiàn)實需要來說，其制度供給顯然是不充足的。其一，針對治理組織形式的制度設(shè)計不完善，相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置和機制建設(shè)缺乏科學指導(dǎo)。其二，針對治理活動的行為規(guī)范不具體，或缺乏配套的規(guī)章制度，或雖然有相應(yīng)的規(guī)章制度但可操作性不強。其三，針對治理主體的激勵機制不健全。調(diào)節(jié)職業(yè)教育治理中的復(fù)雜利益關(guān)系只依靠政府或市場一方，都可能出現(xiàn)相關(guān)利益主體的沖突或?qū)α?，?dǎo)致管理失靈。因此，需要厘清職業(yè)教育各利益主體的性質(zhì)及其關(guān)系，通過科學的制度設(shè)計，不僅化解各方利益的沖突，而且在促進各方合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共利益最大化。職業(yè)教育治理應(yīng)該體現(xiàn)國家意志，法律必須成為消解職業(yè)教育各利益主體之間沖突的強制性制度保障。如果法規(guī)不完善、不健全，就難以實現(xiàn)政府與其他利益主體之間、政府各部門之間的利益契合，難以在明確各主體權(quán)責的基礎(chǔ)上提高職業(yè)教育治理能力。

導(dǎo)致職業(yè)教育治理中制度供給不足的原因是多方面的。其一，制度供給存在一定程度的滯后性和路徑依賴。滯后性主要表現(xiàn)為政府對職業(yè)教育治理進行制度供給的“速度”落后于治理實踐的需求;路徑依賴主要表現(xiàn)為政府依然習慣于原有的制度供給模式，不能根據(jù)形勢需要進行適應(yīng)性改變。其二，制度供給的主動性、積極性不高。一些政府部門的制度供給責任意識不強，往往在現(xiàn)實的倒逼下才開始著手進行相關(guān)工作。其三，制度設(shè)計存在復(fù)雜性和困難性。職業(yè)教育治理是一個涉及多重復(fù)雜關(guān)系和利益訴求的博弈過程，要設(shè)計出一套激勵與監(jiān)控兼顧的制度體系，必然也需要一個調(diào)研、設(shè)計、實驗和修正的過程。在這個過程中，通常會面臨諸多困難，影響制度供給的速度和質(zhì)量。

（三）元治理缺失

這里所說的“元治理”是指“治理的治理”。國內(nèi)外研究和經(jīng)驗表明，元治理是使治理走向善治的重要工具，也是治理本身應(yīng)具有的價值品性。元治理在職業(yè)教育治理中的制度性缺失，主要表現(xiàn)為：其一，元治理的組織架構(gòu)缺失。在職業(yè)教育治理組織體系中，不僅各利益相關(guān)者自身的參與意識和行為能力較弱，而且整個體系也缺少一個指導(dǎo)和監(jiān)督的“元”要素，即由誰來指導(dǎo)、監(jiān)督職業(yè)教育治理。這在目前的職業(yè)教育治理組織體系中是不明確的，沒有任何政府部門或社會組織對此提出具體設(shè)計。其二，元治理的價值觀傳播和制度規(guī)范供給不充分。一般來說，對治理本身的監(jiān)管不僅要有相應(yīng)的組織架構(gòu)，還要有治理行為理念、規(guī)范、原則等的供給，但無論對于職業(yè)學校治理還是區(qū)域職業(yè)教育治理而言，這些都是明顯缺乏的。其三，治理評價體系不健全。對治理進行科學評判也是元治理的重要形式，但從現(xiàn)實來看，針對治理過程和效應(yīng)的評價指標體系還不健全。

導(dǎo)致元治理缺失的原因主要有兩點：一是職業(yè)教育治理還處于發(fā)展中，對元治理的需求還處于萌芽狀態(tài)。從某種意義上說，治理問題在職業(yè)教育領(lǐng)域尚屬新生事物，治理結(jié)構(gòu)和能力形成還處于成長階段，作為“治理的治理”的元治理研究尚未成為迫切的現(xiàn)實需求。二是元治理理念還沒有真正進入職業(yè)教育治理利益相關(guān)者的頭腦，不利于元治理的制度構(gòu)建。一般而言，元治理的概念和理論的提出往往晚于治理理論。而目前的情況是，職業(yè)教育治理才提出不久，還不具備形成職業(yè)教育元治理觀念系統(tǒng)的條件，客觀上影響了職業(yè)教育元治理架構(gòu)的生成。

三、推進職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的具體對策

（一）打造“職業(yè)教育治理均衡器”

以哈里·德波爾（Harry de Boer）為代表的德國學者提出了“治理均衡器”（Governance Equalizer）理論。該理論假定：“社會領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)是由國家規(guī)制、利益相關(guān)者引導(dǎo)、競爭機制、學術(shù)自治、管理自治等五個維度在某個時間點以某種具體方式組合而成的。在均衡器模型中，這五個治理維度相互獨立并且可以被任意調(diào)節(jié)。”該模型主要用于社會治理方面，但對于職業(yè)教育治理體系架構(gòu)和過程優(yōu)化也具有啟迪作用。

借鑒“治理均衡器”理論，本文提出“職業(yè)教育治理均衡器”的概念，其內(nèi)涵指職業(yè)教育治理具有國家規(guī)制、各利益相關(guān)者平等參與、競爭機制、學術(shù)自治和管理自主五個維度。其中，國家規(guī)制主要指職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)劃、指令性制度，以及各級地方政府的相關(guān)規(guī)劃、規(guī)則等;各利益相關(guān)者平等參與是指通過賦權(quán)和制度保障，使治理行為主體平等參與并激發(fā)其內(nèi)在積極性;競爭機制是指職業(yè)學校之間和職業(yè)學校內(nèi)部為爭取資源和提供教育服務(wù)而形成的既競爭又合作的格局;學術(shù)自治主要指包括職業(yè)學校教師和企業(yè)相關(guān)技術(shù)人員等在內(nèi)的學術(shù)共同體在參與職業(yè)教育專業(yè)規(guī)劃、課程設(shè)置、資源建設(shè)、科技研發(fā)等過程中具有一定的自主權(quán);管理自主主要指職業(yè)學校在法治框架下享有充分的自主權(quán)，包括專業(yè)設(shè)置、經(jīng)費支付、教師評聘等具體事務(wù)。

為保證“職業(yè)教育治理均衡器”發(fā)揮作用，必須注重以下四個方面：其一，要保證五個維度之間相互平衡。五個維度中的任何一個維度過于“強勢”，都會打破平衡，導(dǎo)致“治理均衡器”難以發(fā)揮作用。其二，要建立有效的激勵問責機制。行業(yè)企業(yè)向職業(yè)學校獲取人力資源一般不是直接與職業(yè)學校產(chǎn)生聯(lián)系，因而有必要采用政府委托行業(yè)企業(yè)服務(wù)職業(yè)學校辦學的方式，通過政府購買服務(wù)給予行業(yè)企業(yè)相應(yīng)的激勵。同時，政府也由此建立起針對職業(yè)學校和行業(yè)企業(yè)等治理行為主體的問責機制。這種問責機制的懲戒與威懾作用是政府主導(dǎo)職業(yè)教育治理的重要抓手，有助于政府通過間接管理協(xié)調(diào)各利益主體的利益關(guān)系，進而建立或維護均衡治理機制，促使職業(yè)教育治理行為主體形成合力。其三，要建立明晰的契約關(guān)系。長期以來，職業(yè)教育承擔主體——職業(yè)學校與政府之間一直是一種依附關(guān)系，要真正實現(xiàn)政府與職業(yè)學校之間的委托代理關(guān)系，應(yīng)該建立起以結(jié)果、目標為導(dǎo)向的契約關(guān)系。按照治理必須以法規(guī)制度為基礎(chǔ)這一基本原則，職業(yè)學校與政府的這種契約關(guān)系必須盡可能明晰，要列明雙方的責權(quán)、利清單，由社會第三方組織進行績效考核。其四，政府要做好相應(yīng)的制度安排。從我國職業(yè)教育發(fā)展的歷史和治理的現(xiàn)實需要來看，政府的作用不僅僅是多元主體中的一元，還應(yīng)該充當“調(diào)控器”和“均衡器”的角色。為此，必須做好相應(yīng)的制度安排，確保治理決策趨近“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。只有這樣，才能有效規(guī)避某一治理維度被過度強化或削弱的現(xiàn)象發(fā)生。

從現(xiàn)實來看，通過政策工具規(guī)范激勵職業(yè)教育相關(guān)利益主體參與職業(yè)教育治理的態(tài)勢方興未艾，“職業(yè)教育治理均衡器”正在形成。自《國家職業(yè)教育改革實施方案》印發(fā)之后，有關(guān)企業(yè)參與職業(yè)教育的政策法規(guī)陸續(xù)出臺，主要包括：鼓勵有條件的企業(yè)根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營需求，利用資本、技術(shù)、知識、設(shè)施、設(shè)備和管理等要素，單獨舉辦或聯(lián)合舉辦職業(yè)學校;舉辦職業(yè)教育的企業(yè)符合條件的，可以按照一定比例抵免教育費附加和地方教育附加的方式實施;企業(yè)開展職業(yè)教育的情況應(yīng)當被納入企業(yè)社會責任報告;國家建立產(chǎn)教融合型企業(yè)認定制度，對深度參與產(chǎn)教融合和校企合作，在職業(yè)學校辦學和深化改革中發(fā)揮重要主體作用、成效顯著、創(chuàng)造較大社會價值，在提升技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量、增強吸引力和競爭力方面具有較強引領(lǐng)示范效應(yīng)的企業(yè)，予以相應(yīng)獎勵。毋庸諱言，在諸多治理主體中，目前力量最為弱小的是社會組織，其作用亟待加強。在《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》新增的內(nèi)容中，多次提出“第三方專業(yè)機構(gòu)”參與職業(yè)教育治理，其職責包括對職業(yè)學校的辦學水平、質(zhì)量和效益進行評估，依法對職業(yè)院校的教育教學質(zhì)量開展評價、認證。這些具體內(nèi)容完全符合職業(yè)教育治理的客觀要求。其實，政府部門制定的相關(guān)政策文件已經(jīng)明確要求發(fā)揮社會組織的作用。例如，《教育部關(guān)于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》要求：“支持專業(yè)機構(gòu)和社會組織規(guī)范開展教育評價……擴大行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織參與教育評價?！钡湍壳扒闆r來看，第三方社會組織實際發(fā)揮的作用還比較有限。究其原因，一是社會需求不大，二是人們對這類組織的作用認識不到位。當然，社會組織自身的能力和影響也有待提升和擴大。因此，還需要進一步在全社會形成共識，盡快發(fā)展壯大第三方社會組織，并確保其在職業(yè)教育治理中切實發(fā)揮作用。

（二）強化政府的制度供給

無論從我國職業(yè)教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗還是現(xiàn)狀來看，政府在職業(yè)教育治理中如何發(fā)揮作用，都關(guān)乎職業(yè)教育治理的成敗。當前解決職業(yè)教育治理中的政府制度供給問題，必須從以下三個方面加以推進：

1.遵循公共權(quán)力使用的制度化和規(guī)范化原則，有序推進職業(yè)教育治理制度供給。政府在制定規(guī)章制度時要遵循制度供給的基本規(guī)律，即反映職業(yè)教育發(fā)展的客觀要求。同時，對各項制度本身的演變，也要隨著職業(yè)教育治理的過程而有序推進。要做到制度化和規(guī)范化，必須堅持民主，即通過集思廣益來使制度建設(shè)科學化;必須堅持法治，制定以相關(guān)法律為主導(dǎo)的各種具體制度;必須堅持高效，在職業(yè)教育大發(fā)展的現(xiàn)實條件下，制度供給不能滯后;必須注重協(xié)調(diào)，即各種法規(guī)制度之間要相互補充、形成合力，共同促進職業(yè)教育治理現(xiàn)代化。

2.加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐，為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化提供制度保障。國家整體推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實，必然且突出地要求政府進行自我改革，“放管服”改革是其基本要求。在推進職業(yè)教育治理過程中，政府應(yīng)當自覺地由全能型角色、全方位包辦轉(zhuǎn)換為服務(wù)型角色、有節(jié)制參與，具體要求包括：簡政放權(quán)，即將本應(yīng)由職業(yè)學校、社會第三方組織等主體承擔的職責切實從政府手中下放，實現(xiàn)學校自主辦學、政府監(jiān)管和社會第三方組織評價的新格局;依法行政，即政府在職業(yè)教育治理中發(fā)揮多大作用或如何發(fā)揮作用，都要有法可依、有規(guī)可循;創(chuàng)新和強化監(jiān)督管理，政府對職業(yè)教育的監(jiān)督管理雖然歷來就有，但也要隨著由直接管理向參與治理的轉(zhuǎn)變，逐步創(chuàng)新監(jiān)管內(nèi)容和方式，真正達到促進職業(yè)教育有效治理的目的。

3.堅持主動開拓、努力作為，積極建立與職業(yè)教育體系相適應(yīng)的制度創(chuàng)新體系。首先，應(yīng)在各項制度之間的相互作用機制上下功夫，在既有的職業(yè)教育制度體系中深挖治理創(chuàng)新潛力。這就要求政府相關(guān)部門工作人員對職業(yè)教育體系把握準確，對職業(yè)教育運行實踐了解全面，對職業(yè)教育各治理主體之間的相互作用關(guān)系判斷精準。其次，要善于總結(jié)職業(yè)教育治理實踐中的成功經(jīng)驗并加以提煉概括，在職業(yè)教育治理制度建設(shè)的內(nèi)容和形式上不斷創(chuàng)新。這就要求政府相關(guān)部門工作人員深入職業(yè)教育教學和管理一線了解情況，既反映各治理主體的呼聲和需求，又善于在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，從而及時進行制度創(chuàng)新。

（三）加強元治理建設(shè)

借鑒國外元治理的觀念和實踐，建議從以下三個方面著手加強元治理建設(shè)：

1.加強元治理觀念的宣傳與推廣。這要求基于元治理的理念逐步開發(fā)職業(yè)教育治理的價值觀、規(guī)范、原則，并進行制度化操作。簡·庫伊曼和斯維恩·詹托夫特研究了元治理的價值觀、規(guī)范原則及治理選擇，提出治理應(yīng)當根據(jù)一定的基本原則，并建立在一系列明確的價值觀之上;在治理過程中，治理者、利益相關(guān)者與其他行為主體就基本原則達成一致，則溝通和民主決策就容易順暢;治理應(yīng)遵循平衡情境原則和普遍原則。這些元治理的理念可以為職業(yè)教育治理的元治理價值觀、規(guī)范和原則建構(gòu)提供借鑒?？紤]到元治理的理念在我國相關(guān)學者中傳播有限，因此首先要加強對職業(yè)教育治理中元治理理念的宣傳和推廣。要針對不同治理行為主體的特點，選擇適宜的媒介和形式，傳播和推廣元治理的相關(guān)概念、原理。

2.適時開發(fā)職業(yè)教育元治理評價體系。對職業(yè)教育治理進行評價是元治理的主要內(nèi)容，也是元治理的價值和意義所在?；谠卫淼穆殬I(yè)教育治理評價體系，應(yīng)包括職業(yè)教育治理的指標體系制定、評價程序和評價結(jié)果的運用等內(nèi)容。這項工作必須以治理制度創(chuàng)設(shè)及其實踐為基礎(chǔ)，因此需要長期探索。這里需要特別指出的是，在推進職業(yè)教育現(xiàn)代化的過程中，對區(qū)域職業(yè)教育和職業(yè)學校會進行各種形式的評價，這些評價與元治理評價有一定聯(lián)系，但決不能混同。

3.逐步建立元治理的組織架構(gòu)。監(jiān)管職業(yè)教育是元治理的主要功能和形式，伴隨著職業(yè)教育治理的推進，需要逐步構(gòu)建元治理的組織架構(gòu)。這項工作應(yīng)該由政府部門牽頭開展，具體的組織形式可以是建制性的實體機構(gòu)，也可以是某種隱性的咨詢機構(gòu)。使用的元治理工具，主要是制度供給、監(jiān)控、效果評價和咨詢建議等。

縱觀當前的職業(yè)教育治理實踐，政府的職能日漸明晰、權(quán)力開始部分下放，企業(yè)和社會組織的地位也逐步得到重視。職業(yè)院校作為職業(yè)教育治理的直接主體，其治理能力尤其是與行業(yè)企業(yè)等其他主體協(xié)調(diào)治理的能力也必須不斷提升。教育主管部門一直要求職業(yè)院校想盡一切辦法，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和面向企業(yè)崗位要求，不斷更新培養(yǎng)方式，如開展企業(yè)訂單班培養(yǎng)、實行現(xiàn)代學徒制乃至進一步強調(diào)由企業(yè)主導(dǎo)的新型學徒制、與企業(yè)合建實訓(xùn)基地、為企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)等。但是，這些措施很難達到產(chǎn)教融合的應(yīng)有程度。從邏輯上看，產(chǎn)教融合如果僅從“產(chǎn)”這個角度出發(fā)是不夠的。只有“產(chǎn)”與“教”同時發(fā)力、相向而行，才能真正實現(xiàn)產(chǎn)教融合。現(xiàn)在的主要問題是職業(yè)學校這一主體通常只能開展教學，而不能直接從事生產(chǎn)實踐。其實，改革開放初期的職業(yè)學校要么是本行業(yè)的下屬單位，要么自身就有校辦工廠。隨著改革開放的推進，職業(yè)學校成為獨立法人，上級企業(yè)陸續(xù)改制，原先的企校關(guān)系越來越疏遠。之后，隨著國家對校辦工廠的整頓，職業(yè)學校完全失去了自己的實訓(xùn)場地。筆者認為，與其呼喚企業(yè)為產(chǎn)教融合出力，不如讓職業(yè)學校通過自身的技術(shù)、專利直接辦廠;或?qū)⒄畵芸罡臑橥顿Y，與企業(yè)合作建立混合所有制職業(yè)學校，從而使職業(yè)學校這個治理主體能夠真正樹立起來，在職業(yè)教育治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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