明清時(shí)期的河道總督制度

牛志奇

國(guó)家水行政管理伴隨著朝代更迭、社會(huì)發(fā)展和治水實(shí)踐走過(guò)了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程，形成了具有中華傳統(tǒng)文明特色的古代水行政管理體系。明清時(shí)期河道總督的職官設(shè)置，是古代國(guó)家水行政管理體制完善的標(biāo)志。探討其歷史沿革，理清演變脈絡(luò)，對(duì)于了解古代水行政管理體制、認(rèn)識(shí)水利在明清國(guó)家行政體系中的作用很有價(jià)值。

《清史稿·職官志·河道總督》記載，“掌治河渠，以時(shí)疏浚堤防，綜其政令”，這里的“河渠”特指黃河下游（相當(dāng)于今黃淮海平原地區(qū)） 水道和運(yùn)河。清代河道總督直接聽(tīng)命于皇帝，是具有跨省指揮河工與用水調(diào)度權(quán)責(zé)的、官階一品的最高行政長(zhǎng)官。具體地說(shuō)，是大運(yùn)河自揚(yáng)州向北至北京運(yùn)河各段，黃河下游河段，淮河、長(zhǎng)江關(guān)系運(yùn)河的河段，負(fù)責(zé)疏浚、工程修筑、汛期搶險(xiǎn)等方面的專官。

中央設(shè)置總督統(tǒng)領(lǐng)河道，源于明代永樂(lè)朝（1403—1424 年），最初是河道、漕運(yùn)一體負(fù)責(zé)。經(jīng)過(guò)不斷完善，明代成化時(shí)（1465—1487 年），河、漕管理分開(kāi)，黃河、淮河、運(yùn)河一體管理的中央職官體系形成。 這一體系具有高度的權(quán)威性，有效地維護(hù)了大運(yùn)河暢通四百多年，在確保運(yùn)河通暢的前提下，較好地協(xié)調(diào)了區(qū)域間灌溉、防洪等多方面的需求。

一、明朝中央河漕職官體系的起源與完善

明初定都南京，漕運(yùn)以南京為目的地，水路轉(zhuǎn)運(yùn)主要是長(zhǎng)江和江南運(yùn)河，《明史·職官志》記載：“洪武元年置漕運(yùn)使，正四品。 …… 永樂(lè)間，設(shè)漕運(yùn)總兵官，以平江伯陳瑄治漕?！焙槲湓辏?368年），為明中央政府設(shè)置漕運(yùn)使統(tǒng)領(lǐng)漕運(yùn)之始。永樂(lè)十九年（1421年） 遷都北京后，南北大運(yùn)河成為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)動(dòng)脈。 其時(shí)，黃河頻繁決口，沖斷運(yùn)河，致使漕運(yùn)梗阻，中央不得不屢屢派御史前往督導(dǎo)修復(fù)。 永樂(lè)十五年（1417年），設(shè)漕運(yùn)總兵官，以平江伯陳瑄領(lǐng)導(dǎo)治河、治漕之事。 同時(shí)，中央政府不定期派出侍郎、 都御史、少卿等官員督導(dǎo)地方。 隨著大運(yùn)河運(yùn)量不斷增加，至景泰時(shí)（1450—1457年），命副都御史王竑總督漕運(yùn)，兼巡撫淮、揚(yáng)、廬、鳳四府，徐、和、滁三州，駐淮安，漕與河管理分開(kāi)。成化八年（1472年），分設(shè)總漕。

明代中央對(duì)黃河、運(yùn)河河工管理行使職權(quán)，是在遷都北京后開(kāi)始的?！睹魇贰ぢ毠僦尽酚涊d：“永樂(lè)九年（1411 年）遣尚書治河，自后間遣侍郎、都御史。成化后，始稱總督河道?！背苫吣?（1471年） ，設(shè)置管理河道職官，稱“總理河道”，簡(jiǎn)稱“總河”。 隨后，河道、漕運(yùn)兩者管理職能分開(kāi)，形成了河道、漕運(yùn)兩個(gè)總督體系。 清代所稱河道總督，實(shí)際濫觴于此。 總理河道主要提督河南、山東、直隸河道，即三省境內(nèi)的黃河、運(yùn)河河工。 同時(shí)都察院派遣御史巡視河工，這是對(duì)河工經(jīng)費(fèi)、 河工管理行使監(jiān)督的又一體系，實(shí)際上是一套中央的監(jiān)督體系?？偫砗拥朗侵醒胪馀?，下設(shè)若干分司，按河段、工程類型管理，各分司都有自己的駐地，即衙門。 山東濟(jì)寧明清設(shè)有河道、泉源等多個(gè)分司。明代，中央為了增加總理河道的威權(quán)，通常總河加銜，賦予提督軍務(wù)職權(quán)，首任總河王恕就是加授刑部侍郎銜，盛應(yīng)期為都察右都御史總理河道。后也多兼工部、兵部或戶部侍郎銜，如王恕以工部侍郎、 萬(wàn)恭以兵部侍郎銜任總河，這些中央實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)的兼職，使得治河、漕運(yùn)的管理更具權(quán)威性。

二、清代河道官職設(shè)置及其沿革

清代延續(xù)了明代河道管理體制，名稱改為河道總督， 分設(shè)北河 （直隸）、東河（河南、山東）、南河（江南省境）多個(gè)河道總督府，強(qiáng)化了運(yùn)河、黃河、永定河的分段管理。河道總督的設(shè)置和裁撤，隨河工興舉規(guī)模和數(shù)量常有變更。

據(jù)《清史稿·楊方興傳》記載：“楊方興，字薦然，漢軍鑲白旗人，順治元年，從入關(guān)。七月，授河道總督?！?這與《清史稿·職官志》“順治元年，置總河，駐濟(jì)寧”的記載相對(duì)應(yīng)，說(shuō)明清朝自順治元年（1644 年）就設(shè)置了河道總督，駐濟(jì)寧。清代河道總督的駐地和明代一樣也經(jīng)常變更。如康熙十六年（1677 年），總督移駐清江浦（今淮安市）?？滴醵吣辏?688年），再次回到濟(jì)寧。雍正二年（1724 年），置副總河，駐武陟，轄河南河務(wù)，又?jǐn)U轄山東，形成東河分治，后移駐濟(jì)寧。后來(lái)專設(shè)直隸河道（北河） 總督，管理永定河、大清河、子牙河、南北運(yùn)河、海河、東西淀等，駐天津。自是北河、南河、東河為三督，不同時(shí)期根據(jù)需要設(shè)有副總河。乾隆十四年（1749年），裁直隸河道總督。1855 年黃河改道回復(fù)北行路線，運(yùn)河天津以北段實(shí)際中斷。咸豐八年（1858年），裁南河河道總督。光緒二十四年（1898 年），裁東河河道總督，不久又恢復(fù)，4 年后再次裁去，從此再無(wú)河道總督之設(shè)。

三、明清時(shí)期河道總督的作用

河道（漕運(yùn)）總督在明清時(shí)期的中央官職制度體系中居于重要位置，主要職責(zé)就是政令的制定、管理實(shí)施與監(jiān)督，是明清時(shí)期黃、淮、運(yùn)治理體系重要制度保障的執(zhí)行者。

從《明史》《清史稿》的官制體系記載可以看到，河道（漕運(yùn)）總督屬于直屬中央的地方管理機(jī)構(gòu)，在官職排列序列中與總督、巡撫并列，占有舉足輕重的地位。明朝初期河流治理，尤其是黃河、漕運(yùn)一般是由都察院派遣御史巡視河防和督理漕運(yùn)，景泰和成化時(shí)期（1465—1487年） 分別設(shè)總漕、總河專理。萬(wàn)歷十六年（1588 年） 潘季馴第四次被起用，是以右都御史（正二品）職銜總督河道。從明代河道（漕運(yùn)）總督設(shè)置看，對(duì)黃河、漕運(yùn)的重視程度逐步加大，河道、漕運(yùn)總督 （總理）的品級(jí)也逐步升高，明朝后期有些河道（漕運(yùn)）總督還提督軍務(wù)，這有利于防洪防汛期間統(tǒng)一調(diào)度軍隊(duì)和地方勞動(dòng)力及物料。清代對(duì)河道（漕運(yùn)）總督的設(shè)置更為重視，順治元年（1644 年）就設(shè)置了總河，而且河道總督與漕運(yùn)總督分設(shè)。

清代河道總督專司河務(wù)，品級(jí)較高，為一品或二品官職，河道總督經(jīng)常加掛兵部尚書（ 從一品）、右都御史（ 從一品） 等銜或侍郎、副都御史等銜，治水成績(jī)卓著的授太子太保等銜，有的還進(jìn)行追授。對(duì)于漕運(yùn)總督、河道總督加掛兵部尚書、右都御史等銜， 實(shí)際上是中央官職的加掛，皇帝賦予了更大的權(quán)力，有利于統(tǒng)領(lǐng)中央與地方的河務(wù)、漕運(yùn)事宜，有利于對(duì)黃河、淮河及運(yùn)河的集中統(tǒng)一管理。清代以總督掌理包括數(shù)省在內(nèi)的大區(qū)軍政，以巡撫掌一省軍政，巡撫受總督節(jié)制。河道、漕運(yùn)總督也都兼有軍銜，賦予其節(jié)制監(jiān)察省級(jí)行政長(zhǎng)官的權(quán)力。這種高品階、高統(tǒng)領(lǐng)的官職設(shè)置與安排，是清朝國(guó)家治理體系的重要組成部分和重要保障，是古代水行政管理體制的最高形態(tài)，對(duì)黃河、淮河、運(yùn)河的治理強(qiáng)度和力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)前代，說(shuō)明了清朝中央政府對(duì)于治水的重視程度非常高。

《清史稿·靳輔傳》記載： “康熙三十一年，上曰：‘朕聽(tīng)政后，以三藩及河務(wù)、漕運(yùn)為三大事，書宮中柱上?！睆闹锌梢钥闯隹滴醯郯阎魏优c削藩、漕運(yùn)共同列為治國(guó)的三件頭等大事，鐫刻在宮廷的大柱子上，體現(xiàn)了治河和漕運(yùn)是當(dāng)時(shí)的國(guó)家戰(zhàn)略，正所謂“國(guó)之大政”。自康熙開(kāi)始，清代的河道總督直接聽(tīng)命于皇帝，權(quán)力高度集中，有利于治河大計(jì)快速?zèng)Q策與實(shí)施。

四、明清治水名臣及其治水影響

明清時(shí)期，在無(wú)數(shù)次黃河水患災(zāi)難中，在漕運(yùn)這條維系王朝命運(yùn)的政治經(jīng)濟(jì)生命交通線面前，河道總督中出現(xiàn)了一批堪稱民族脊梁的水利官員。他們盡職盡責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，潛心研究河工，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，提出了很有價(jià)值的治河方略。

明清兩代河官、漕臣不下一二百人，參與治河并有重要貢獻(xiàn)的大臣更是不計(jì)其數(shù)。舉例來(lái)說(shuō)，《明史·列傳第一百十一》集中載錄了13人，分別是： 盛應(yīng)期、朱衡、翁大立、潘志伊、潘季馴、萬(wàn)恭、吳桂芳、傅希摯、王宗沐、劉東星、胡瓚、徐貞明、伍袁萃等。《清史稿 ·列傳六十六》 集中載錄了12人，分別是：楊方興、朱之錫、崔維雅、靳輔、陳潢、宋文運(yùn)、董訥、熊一瀟、于成龍、孫在豐、開(kāi)音布、張鵬翮。其中有名震一時(shí)的河道總督，也有鮮為人知的功臣幕僚。明清時(shí)期優(yōu)秀的河官很多，包括為人熟知的如明代宋禮、劉大夏，清代畢沅、白鐘山等。在歷史的回望中，我們能從詳略不等的記載中傾聽(tīng)他們的治水故事、領(lǐng)略他們的豐功偉績(jī)、銘記他們的治水精神。

比如潘季馴，是明朝中期大臣、水利學(xué)家，四任總理河道，主持治理黃河和運(yùn)河前后持續(xù) 27 年。 他不辭辛勞，上到河南，下至南直隸，多次深入工地，提出了黃、淮、運(yùn)三河綜合治理原則。在長(zhǎng)期的治河實(shí)踐中，他吸取前人成果，總結(jié)了中國(guó)歷史上治河實(shí)踐中的豐富經(jīng)驗(yàn)，提出了“束清刷黃”，即以淮河之清水沖刷黃河淤積的以河治河方略。著有《宸斷大工錄》《兩河管見(jiàn)》《河防一覽》等，提出許多有價(jià)值的治河理論。潘季馴的治河理論深刻地影響了后代的治黃思想和實(shí)踐，為中國(guó)古代的治河事業(yè)做出了重大的貢獻(xiàn)，他“沐風(fēng)雨，裹霜露”的治河形象也一直流傳在人民的心中。

楊方興作為清代首任河道總督，面對(duì)多年黃河失修、運(yùn)河中斷，提出在清口修復(fù)福興閘，以解決黃河強(qiáng)、淮河弱、運(yùn)河疏浚的癥結(jié)。他提出的治河通漕方略對(duì)清初迅速恢復(fù)漕運(yùn)發(fā)揮了較大的作用。張鵬翮為清代著名治河大臣、理學(xué)名臣。張鵬翮主持治理黃河10年間正值黃河泛濫、水患連年。他鉆研治河理論，總結(jié)前人經(jīng)驗(yàn)，博考輿圖，仔細(xì)勘察，提出“開(kāi)?？?，塞六壩”的治河主張和“借黃以濟(jì)運(yùn)，借淮以刷黃”的治河設(shè)想，采取“筑堤束水，借水攻沙”的做法。他按治河方案指揮數(shù)十萬(wàn)民工治河，歷時(shí)8年，黃、淮大治，漕運(yùn)通達(dá)，下河連年大熟，人民安居樂(lè)業(yè)，使狂野無(wú)羈的黃、淮、運(yùn)河順軌安瀾數(shù)十年。這不僅于國(guó)計(jì)民生貢獻(xiàn)巨大，而且其科學(xué)水平也居于當(dāng)時(shí)世界水利工程最先進(jìn)行列，至今還受到中外水利史學(xué)界的高度評(píng)價(jià)。張鵬翮為官清廉，一身正氣，關(guān)心民生疾苦，深受百姓愛(ài)戴，被康熙皇帝譽(yù)為“天下第一清官”。

明清 500 多年間，正值黃河南行回復(fù)北行水道的前夕，黃河河患頻繁，治理黃河、運(yùn)河任務(wù)異常艱巨。在為數(shù)眾多的河道總督、漕運(yùn)總督中涌現(xiàn)出了許多治水名臣。他們奔波于大河上下，不憚勞苦、嘔心瀝血、潛心鉆研、功高垂世、為官清廉、一身正氣。 雖然他們距離我們的時(shí)代已經(jīng)久遠(yuǎn)，但是在歷史記憶中他們的品質(zhì)和精神是永恒的，在中華民族步入新時(shí)代之際，依然歷久彌新，值得傳承。（來(lái)源：《中國(guó)水利》2020年第10期）