楊凌示范區(qū)食品安全監(jiān)管工作存在問(wèn)題與對(duì)策研究

李睿 王耀文 李志成

本文分析了楊凌示范區(qū)食品安全監(jiān)管工作問(wèn)題與對(duì)策研究。監(jiān)管問(wèn)題存在人員分配不合理，監(jiān)管力量不足;跨部門合作機(jī)制不健全，職責(zé)不明;食品監(jiān)管系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革頻繁，穩(wěn)定性不足;食品監(jiān)管系統(tǒng)機(jī)構(gòu)晉升渠道不暢;事權(quán)劃分不明，基層工作壓力大的問(wèn)題?？赏ㄟ^(guò)調(diào)整人員分配與組織架構(gòu)、完善運(yùn)行機(jī)制、完善食品安全法律體系、梳理晉升通道、完善食品安全法律體系、增強(qiáng)監(jiān)管體系的穩(wěn)定性、建立和完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理及構(gòu)建食品安全社會(huì)共治格局等方面進(jìn)行改進(jìn)。

楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)是一個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，楊陵區(qū)人民政府轄區(qū)范圍內(nèi)有三個(gè)街道辦事處（楊陵街道辦事處、李臺(tái)街道辦事處、大寨街道辦事處）、兩鎮(zhèn)（五泉鎮(zhèn)、揉谷鎮(zhèn)），55個(gè)行政村，23個(gè)社區(qū)。食品安全監(jiān)管方面，楊凌一直都在全省前列，該地區(qū)食品安全監(jiān)管體系在全省都有示范作用。2010～2019年，楊凌示范區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的案件辦理清理，期間，共受理食品類投訴舉報(bào)823件，近年來(lái)，案件辦理數(shù)量和罰沒(méi)金基本呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。因此本文分析了楊凌示范區(qū)食品安全監(jiān)管工作問(wèn)題與對(duì)策研究。

調(diào)查研究情況

調(diào)查目的與調(diào)查對(duì)象：本研究采取問(wèn)卷調(diào)查的形式對(duì)基層監(jiān)管所工作人員和社會(huì)公眾分別進(jìn)行調(diào)查。

調(diào)查內(nèi)容：了解群眾對(duì)食品安全監(jiān)管工作的基本感受、對(duì)打擊食品違法行為的執(zhí)法力度的滿意程度，了解群眾的心理特點(diǎn)、傾向以及關(guān)注領(lǐng)域，了解群眾對(duì)監(jiān)管效果、餐館衛(wèi)生狀況、物價(jià)、投訴舉報(bào)渠道是否暢通等方面的滿意程度，以及對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的建議等。在針對(duì)工作人員的調(diào)查問(wèn)卷中，通過(guò)對(duì)下設(shè)5個(gè)監(jiān)管所工作人員和參與食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)相對(duì)較多的其他職能部門以及各鎮(zhèn)、街道辦、村社會(huì)監(jiān)督員進(jìn)行調(diào)查，了解食品安全監(jiān)管工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)行是否高效、制度制定及執(zhí)行是否到位、監(jiān)管是否規(guī)范，工作力量配備是否充足，宣傳工作是否到位、工作人員的文化程度、專業(yè)素質(zhì)是否滿足崗位需求等問(wèn)題，為進(jìn)一步分析楊凌示范區(qū)食品安全監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題及其原因提供依據(jù)。

調(diào)查設(shè)計(jì)與樣本分析：針對(duì)社會(huì)公眾的調(diào)查問(wèn)卷共發(fā)放300份，收回273份，其中有效問(wèn)卷273份，有效率約為91%。

食品安全監(jiān)管體系存在的問(wèn)題

人員分配不合理，監(jiān)管力量不足

楊凌示范區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局全部在編人員都用于食品監(jiān)管的話，每名監(jiān)管人員需要對(duì)2069人的食品安全進(jìn)行監(jiān)管。而整個(gè)示范區(qū)轄區(qū)不同街道面積與發(fā)展情況都有一定差異，因此監(jiān)管所需要擔(dān)任的監(jiān)管任務(wù)也有較大差異，這就導(dǎo)致一些地方的監(jiān)管人員配備根本無(wú)法滿足實(shí)際監(jiān)管需求，同時(shí)示范區(qū)缺少科學(xué)、合理的安排。

跨部門合作機(jī)制不健全，職責(zé)不明

食品安全涉及到從田園到餐桌的整個(gè)產(chǎn)業(yè)流程，為使食品安全問(wèn)題得到有效保障，就必須要使各個(gè)部門都能夠?qū)⒈韭毠ぷ髯龊肹1-2]。因?yàn)椴煌块T彼此是平級(jí)單位，想要對(duì)其他部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)根本不可能，若是在整個(gè)監(jiān)管工作中，一些部門的監(jiān)管工作不到位，就會(huì)出現(xiàn)“木桶效應(yīng)”，影響監(jiān)管工作的整體質(zhì)量。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，工作人員在實(shí)際工作中，對(duì)食品安全監(jiān)管工作任務(wù)的了解程度并不理想。在對(duì)工作人員關(guān)于“對(duì)食品安全監(jiān)管工作了解程度”的調(diào)查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占34%，“不太熟悉”的占48%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占18%。在對(duì)工作人員關(guān)于“對(duì)食品安全監(jiān)管工作職責(zé)了解程度”的調(diào)查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占46%，“不太熟悉”占38%，“不熟悉”和“很不熟悉”占16%。在對(duì)工作人員關(guān)于“對(duì)《食品安全法》及監(jiān)督檢查工作要點(diǎn)了解程度”的調(diào)查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占42%，“不太熟悉”的占52%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占7%。在對(duì)工作人員關(guān)于“對(duì)食品安全違法案件查處辦法了解程度”的調(diào)查中，“非常熟悉”和“基本熟悉”占32%，“不太熟悉”的占40%，“不熟悉”和“很不熟悉”的占28%。可以看出，食品安全監(jiān)管涉及部門的工作人員對(duì)食品安全監(jiān)管工作該怎么做的了解程度均不高。

食品監(jiān)管系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革頻繁，穩(wěn)定性不足

雖然進(jìn)行改革是好事，可是屢屢進(jìn)行相應(yīng)制度法規(guī)的調(diào)整與改進(jìn)，會(huì)使監(jiān)管人員的工作難度進(jìn)一步加大。每一次改革，監(jiān)管人員都需要再一次適應(yīng)監(jiān)管環(huán)境，這種情況下監(jiān)管工作的展開(kāi)就會(huì)面臨較大難度，這直接影響了監(jiān)管人員工作積極性。同時(shí)一些新入職的員工想要?jiǎng)偃问称钒踩O(jiān)管工作，至少需要一年多的時(shí)間。因此，改革雖然對(duì)其發(fā)展有一定促進(jìn)作用，但是過(guò)于頻繁的改革勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行與發(fā)展。

食品監(jiān)管系統(tǒng)機(jī)構(gòu)晉升渠道不暢

基層監(jiān)管所的干部不能直接提拔到示范區(qū)層面，唯有參加遴選考試，經(jīng)過(guò)層層選拔才能交流提拔，加之由于機(jī)構(gòu)改革，三個(gè)部門合成的市場(chǎng)監(jiān)管局人數(shù)眾多，近幾年也不會(huì)再增設(shè)新的職位。同時(shí)，職務(wù)不能上升，工資也就無(wú)法增長(zhǎng)，將面臨精神和物質(zhì)雙重?fù)p失。干勁足，在工作中才能拼勁全力，甚至主動(dòng)加班，力求把成績(jī)干出最好，期望得到組織的更多認(rèn)可和進(jìn)步機(jī)會(huì)。

在對(duì)工作人員“鼓勵(lì)激勵(lì)措施多”看法的調(diào)查中，“非常不同意”和“不同意”的占60%，“一般”的占26%，“比較同意”和“非常同意”的占14%;在對(duì)工作人員“提拔交流機(jī)會(huì)多”看法的調(diào)查中，“非常不同意”和“不同意”的占50%，“一般”的占34%，“比較同意”和“非常同意”的占16%。鼓勵(lì)激勵(lì)機(jī)制欠缺，很少有提拔交流的機(jī)會(huì)，工作人員積極性不高，認(rèn)為專業(yè)素質(zhì)不夠高，現(xiàn)有的工作經(jīng)驗(yàn)足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前工作，拼勁不足。

事權(quán)劃分不明，基層工作壓力大

國(guó)內(nèi)關(guān)于食品監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，僅僅是對(duì)各部門監(jiān)管事權(quán)進(jìn)行了原則性規(guī)定，對(duì)不同層級(jí)監(jiān)管職責(zé)的法律規(guī)定并未完善。這種情況就導(dǎo)致示范區(qū)在食品監(jiān)管體系方面橫向僅明確了市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利以及公安等部門的監(jiān)管職責(zé)，縱向沒(méi)有對(duì)區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)職權(quán)進(jìn)行明確，在進(jìn)行具體監(jiān)管的過(guò)程中，出現(xiàn)了區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)彼此之間層層下壓。巨大的工作量導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作壓力十分大，這種重壓下，一些基層管理人員監(jiān)管行為就會(huì)出現(xiàn)扭曲的情況，有些人將本來(lái)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管的工作變成面上工作，這導(dǎo)致監(jiān)管效果受到嚴(yán)重不良影響。

完善食品安全監(jiān)管體系的對(duì)策和建議

人員分配方面

就楊凌示范區(qū)而言，人員配備方面區(qū)政府可以根據(jù)當(dāng)前的規(guī)劃要求，保障監(jiān)管人員與常住人口比例為3人/萬(wàn)人的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)考慮其轄區(qū)范圍內(nèi)各鎮(zhèn)街的情況，適當(dāng)增加食品監(jiān)管部門的公務(wù)員招錄名額，以使食品監(jiān)管工作人員數(shù)量得到進(jìn)一步提升，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管力量。同時(shí)楊凌示范區(qū)的食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建中，需要考慮當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝跀?shù)量、監(jiān)管人員負(fù)責(zé)監(jiān)管面積、監(jiān)管人員所監(jiān)管的單位數(shù)量等作為標(biāo)準(zhǔn)。

運(yùn)行機(jī)制方面

加強(qiáng)不同部門之間的分工協(xié)作：由于食品安全監(jiān)管涉及到多個(gè)部門，不同部門之間溝通以及協(xié)作十分重要，委員會(huì)就可以發(fā)揮其協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)作用。因此建議委員會(huì)對(duì)自身職能的發(fā)揮給予重視，通過(guò)自身作用的發(fā)揮，使不同部門之間進(jìn)行良好交流與互動(dòng)。還可以通過(guò)食品產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)專家的任用，做好食品安全監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)以及管理工作。

明確層級(jí)之間的職責(zé)：楊凌示范區(qū)的食品安全監(jiān)管可以采取屬地管理責(zé)任的形式進(jìn)行，通過(guò)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可量化、可操作以及可檢驗(yàn)的形式，將不同層級(jí)監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行明確，防止上級(jí)部門僅僅進(jìn)行文件傳遞，而下級(jí)部門工作過(guò)多的情況。

組織架構(gòu)方面

首先，在具體組織架構(gòu)建立方面，應(yīng)當(dāng)明確具體應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)部門負(fù)責(zé)食品安全委員會(huì)的日常工作，將督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任的職責(zé)有效落實(shí);其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)質(zhì)檢部門以及農(nóng)業(yè)部門食品檢測(cè)工作進(jìn)一步明確，包括所負(fù)責(zé)檢測(cè)的品種、頻率等。將市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍進(jìn)行明確，以做到全面監(jiān)管、避免重復(fù)監(jiān)管的情況出現(xiàn)。

晉升通道方面

建立更為靈活的人才管理體制機(jī)制。推動(dòng)機(jī)關(guān)和基層干部雙向交流任職，把基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富、表現(xiàn)優(yōu)秀的干部交流到上級(jí)單位工作，把素質(zhì)高、能力強(qiáng)、實(shí)績(jī)突出的機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部，選派到基層一線崗位歷練成長(zhǎng)。大力推進(jìn)基層干部輪崗交流，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和區(qū)直單位之間干部交流力度。對(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)工作滿20年或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)間較長(zhǎng)且年滿50周歲，經(jīng)組織同意，可根據(jù)本人意愿優(yōu)先安排到直屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位或離家庭居住地較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管所工作。

完善食品安全法律體系

增強(qiáng)法律的適用性：這個(gè)問(wèn)題就需要各個(gè)省市考慮本地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行配套的規(guī)章制度完善，進(jìn)行實(shí)施條例以及細(xì)則的細(xì)化，以使監(jiān)管工作可以獲得相應(yīng)的法律作為保障。在具體監(jiān)管中，各個(gè)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)以往工作的總結(jié)給予重視，通過(guò)工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)進(jìn)行規(guī)章制度確定。

完善預(yù)防性食品安全監(jiān)管制度：建議國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管工作以食品安全法為核心，進(jìn)行預(yù)防性監(jiān)管制度的構(gòu)建與完善，使食品安全監(jiān)管從事前、事中到事后都可以得到全面綜合監(jiān)管。

增強(qiáng)監(jiān)管體系的穩(wěn)定性

在近幾年改革的過(guò)程中，國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管體系也在不斷完善，市場(chǎng)監(jiān)管總局的成立，提升了食品監(jiān)管集權(quán)特征，使工作方面交叉重疊情況減弱，進(jìn)一步進(jìn)行責(zé)任明確，提升了執(zhí)法的一致性，將行政成本費(fèi)用降低。這對(duì)食品監(jiān)管工作中監(jiān)管權(quán)力分散的問(wèn)題解決有一定促進(jìn)作用。在當(dāng)前的改革完成以后，食品監(jiān)管工作逐步進(jìn)入到穩(wěn)定時(shí)期，這個(gè)階段政府應(yīng)對(duì)食品監(jiān)管體系改革后的穩(wěn)定性進(jìn)行保持，節(jié)能型相關(guān)安全體制以及機(jī)制的完善，對(duì)不同層級(jí)職責(zé)進(jìn)行明確，在穩(wěn)定中求發(fā)展，確保食品安全穩(wěn)定運(yùn)行[4]。

建立和完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理

將有關(guān)信息進(jìn)行及時(shí)發(fā)布，讓消費(fèi)者以及與食品利益相關(guān)的人員都可以共同參與到管理中。同時(shí)要進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督以及評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建，保障風(fēng)險(xiǎn)管理信息來(lái)源的可靠性，結(jié)合科學(xué)的分析，達(dá)到對(duì)相關(guān)信息合理分析，為管理者提供決策依據(jù)的目的。

構(gòu)建食品安全社會(huì)共治格局

為促使食品安全社會(huì)共治得到更好的改善，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行業(yè)規(guī)定的構(gòu)建，并形成行業(yè)規(guī)范與獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)行食品安全信息技術(shù)等服務(wù)提供，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供針對(duì)性的生產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)。二是消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及其他消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)對(duì)違反食品安全法規(guī)定、對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益進(jìn)行侵害的行為進(jìn)行監(jiān)管。三是建立食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。四是構(gòu)建食品安全信息發(fā)布機(jī)制。五是提高食品安全監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化水平，設(shè)立以食品安全協(xié)管員、信息員為基礎(chǔ)的專業(yè)化檢查員制度。六是建立食品安全職業(yè)化檢查員制度。各級(jí)政府可設(shè)立食品安全協(xié)管員和信息員的職業(yè)化檢查員制度[4-5]。

總之，在楊凌示范區(qū)食品安全社會(huì)共治方面雖然做出了一定努力，但是還需要進(jìn)一步進(jìn)行改進(jìn)與完善。

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