廣西地方債務(wù)的財政可持續(xù)性實(shí)證研究

覃鈺路，朱夢珂，許卉

近年來，我國結(jié)構(gòu)性減稅政策的大幅推進(jìn)和地方融資政策收緊，財政收入增幅呈放緩趨勢，且財政收入新血液注入尚未形成規(guī)模，但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、科技化的發(fā)展戰(zhàn)略下，地方財政支出需求呈現(xiàn)剛性上升趨勢，部分地方政府已出現(xiàn)較大的財政“缺口”。在《新預(yù)算法》出臺以前，法律禁止地方政府舉債融資，但對任何一個經(jīng)濟(jì)體來說，發(fā)展經(jīng)濟(jì)都需要負(fù)債。中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、科技化的發(fā)展戰(zhàn)略表明，縣級以上地方政府探索出多樣化的融資方式，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展提供較為充足的資金保障。

從2002年到2015年間，中國地方債務(wù)總額年均增長速度達(dá)到17%，其中2008年金融危機(jī)后，政府實(shí)行大規(guī)模財政刺激計(jì)劃以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，積累了大量債務(wù)，使得債務(wù)的年均增速達(dá)到22.3%。根據(jù)毛捷和黃春元（2018）的研究測算，隨著整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，政府大規(guī)模債務(wù)背后蘊(yùn)藏的風(fēng)險也在逐漸顯露，不利于科學(xué)合理的財政收支預(yù)算體系的構(gòu)建，且會在一定程度上影響到政府的信用，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)向作用。特別是對于財力較為薄弱的地區(qū)而言，政府負(fù)債率的上升對其財政可持續(xù)發(fā)展將帶來一定挑戰(zhàn)。因此，分析債務(wù)水平對地方財政可持續(xù)的影響，對于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，更有效地加強(qiáng)對政府債務(wù)的財政預(yù)算約束，構(gòu)建規(guī)范的債務(wù)管理體制具有特別重要的意義。

一、地方財政與地方債務(wù)的可持續(xù)性

（一）地方財政可持續(xù)性

當(dāng)前，地方財政可持續(xù)性的測度可以從評價體系與利用實(shí)證來分析探討。第一，構(gòu)建地方政府可持續(xù)性的評價體系。伏潤民等（2012）從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度構(gòu)建地方政府可持續(xù)性動態(tài)測度體系，從內(nèi)核上對我國地方政府債務(wù)可持續(xù)性問題進(jìn)行論證；席正陽（2018）認(rèn)為應(yīng)從規(guī)模的可持續(xù)、結(jié)構(gòu)的可持續(xù)、效益的可持續(xù)三個方面的內(nèi)容來衡量地方政府債務(wù)性可持續(xù)判斷的標(biāo)準(zhǔn)。第二，利用實(shí)證分析來測度地方財政可持續(xù)性。許多學(xué)者用KMV模型對地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析（韓立巖等2003，蔣忠元等2011，郭英等2012，李臘生等2013）。其中李臘生等（2013）通過設(shè)定1%和5%的違約概率前提，對地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)移率進(jìn)行了詳細(xì)的分析，檢驗(yàn)證明我國地方政府債務(wù)在本質(zhì)上不存在經(jīng)濟(jì)違約風(fēng)險，但存在社會道德風(fēng)險。此外，唐祥來（2014）、周賓（2016）、李燕（2018）等學(xué)者用協(xié)整檢驗(yàn)工具以江蘇、廣東、陜西等省為例，對地方財政的可持續(xù)發(fā)展做出測評并提出優(yōu)化策略。

（二）地方政府債務(wù)的可持續(xù)性

地方財政可持續(xù)與債務(wù)可持續(xù)性息息相關(guān)，政府債務(wù)的可持續(xù)性可以綜合、全面地反映財政收支、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支等狀況（賈俊雪、郭慶旺，2011）。因此，很多學(xué)者通過對地方政府的債務(wù)可持續(xù)性的分析來判定地方財政的可持續(xù)性。當(dāng)前，在考察地方政府債務(wù)可持續(xù)上，依據(jù)是否考慮時間價值因素，判定方式主要有兩種。第一，在不考慮時間價值下，只要在相當(dāng)長時間內(nèi)政府可以通過發(fā)行債券融資來保持財政平衡，則政府債務(wù)依然具有可持續(xù)性，只有當(dāng)政府既無法依靠當(dāng)前的財力水平償還債務(wù)，又不能發(fā)行新債償還舊債，此時政府債務(wù)將不再可持續(xù)（Blanchaed& Murphy，1991；Buiter，2002；Bajo—Rubioetal，2010）。從原則上看，只要政府可以舉債，那么在短期內(nèi)公共部門的赤字水平是處于一種可持續(xù)的狀態(tài)。但如果政府發(fā)行的債券利率超過了同一時期的本國經(jīng)濟(jì)增長率，由此產(chǎn)生的債務(wù)格局將導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)率不斷增長，從而可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。第二，考慮到時間價值，不同于傳統(tǒng)的“以債養(yǎng)債”思想來判定債務(wù)的可持續(xù)性，充分考慮到經(jīng)濟(jì)的動態(tài)有效性，即在一個有效的市場中，當(dāng)政府的債務(wù)能夠滿足現(xiàn)值預(yù)算約束時，才達(dá)到了長期的可持續(xù)性。當(dāng)政府債務(wù)的可持續(xù)性拓展到跨時期平衡范疇時，在長期內(nèi)要滿足世代交疊的預(yù)算約束條件（Buiter，2009）。當(dāng)政府的借債行為滿足該條件時，債務(wù)就是可持續(xù)的，否則就不可持續(xù)。McCallum（1984）建立了一個理性經(jīng)濟(jì)人效用的動態(tài)模型，即投資者有動力充分預(yù)測并追求效用最大化，因此最終愿意持有的債務(wù)為零。同樣，政府的借貸行為不必保證每一期都實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，但需要保證在考慮到時間價值的貼現(xiàn)率后，未來某時期基本財政盈余能夠覆蓋當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模。

由于我國不同地區(qū)的財力程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異很大，尚缺乏因地制宜、更具有實(shí)踐性的關(guān)于個別地區(qū)的政府債務(wù)問題與地方財政可持續(xù)性的縱向研究。就廣西而言，有必要結(jié)合廣西當(dāng)前的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，對廣西的財政收支情況、地方政府負(fù)債等情況進(jìn)行實(shí)證分析和檢驗(yàn)，進(jìn)一步明晰財政可持續(xù)性與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，從而更好地為地方政府制定符合地方實(shí)際的財政政策提供參考。

二、廣西財政收支與地方債務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

從理論上對影響地方政府債務(wù)可持續(xù)的主要因素來測度其可持續(xù)情況，如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收支狀況、債務(wù)水平、債務(wù)結(jié)構(gòu)等因素。從廣西的債務(wù)規(guī)模與增速看，如圖1所示，2018年廣西的負(fù)債率為26.97%，在五大少數(shù)民族自治區(qū)中處于偏低水平。在廣西的周邊省份中，除了貴州達(dá)到59.77%外，廣西與湖南、江西都處于25%左右的水平，但若是與東部地區(qū)比較，則其負(fù)債率水平就相對較高。同樣，從債務(wù)率看，如圖2所示，廣西的債務(wù)率為176%，在五大自治區(qū)中處于中等水平，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，債務(wù)率為部分地區(qū)的兩倍多，存在較大的債務(wù)風(fēng)險。

圖1 部分地區(qū)2018年地方債負(fù)債率

圖2 部分地區(qū)2018年地方債債務(wù)率

事實(shí)上，在全球金融危機(jī)后，廣西的地方債務(wù)還本付息支出增長率波動較大，如圖3所示。2016年增速達(dá)到244.8%，雖然2017年大幅下降，但2018年又快速的上升。與之相應(yīng)的，2017年至2018年，廣西債務(wù)余額占限額的比重由53.7%上升到91.1%，政府債務(wù)舉借額增加，新增債務(wù)率為20%。①2017年的政府債務(wù)余額為17870393萬元，債務(wù)限額為33296000萬元；2018年政府債務(wù)余額為20916972萬元，債務(wù)限額為22971200萬元。由此可以看出，近年來廣西地方政府債務(wù)仍存在較大的波動，并且債務(wù)增量較大。

圖3 2009年至2018年廣西GDP、財政收入、債務(wù)還本付息支出增速情況

從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，廣西各級地方政府債務(wù)分布不均，主要存在市縣鄉(xiāng)三級區(qū)域，而省級債務(wù)支出占比已在2017年下降至22.6%，尤其是縣級區(qū)域的地方債務(wù)情況負(fù)擔(dān)最重，導(dǎo)致基層財政壓力和風(fēng)險巨大。相較于地市級而言，縣鄉(xiāng)兩級償債能力較為低下，絕大多數(shù)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力償還債務(wù)，債務(wù)負(fù)擔(dān)率很高，容易發(fā)生債務(wù)拖欠，積累大量債務(wù)風(fēng)險。

三、廣西財政收支協(xié)整的實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

從廣西的債務(wù)現(xiàn)狀看，隨著當(dāng)前財政收入增速的放緩，債務(wù)風(fēng)險問題暴露，有必要進(jìn)一步通過實(shí)證來檢驗(yàn)廣西債務(wù)水平的可持續(xù)性。

（一）模型設(shè)定

首先構(gòu)造地方政府跨時預(yù)算約束：

其中，Et為t期的地方財政支出，REVt為t期的地方財政收入，TRFt為t期的中央政府的轉(zhuǎn)移支付凈收入，Bt為t期的累積債務(wù)，Bt-1為（t-1）期的積累債務(wù)，rt為t期的利率。

第一種檢驗(yàn)方法：檢驗(yàn)財政歷史數(shù)據(jù)是否滿足非蓬齊博弈。

在政府當(dāng)前財政運(yùn)行具有持續(xù)性的前提下，重寫后續(xù)時期的等式，逐次迭代、遞歸解出跨時期的預(yù)算約束：

跨時期預(yù)算約束條件要求政府無期限的債務(wù)現(xiàn)值趨近于零，這也被稱為非蓬齊博弈條件，即不能永遠(yuǎn)靠借新債來償還舊債。在等式中，表現(xiàn)為（2）中右邊第二項(xiàng)等于0。

第二種檢驗(yàn)方法就是對政府收入和財政支出之間的協(xié)整檢驗(yàn)。令約束模型可以變形為：

在這個等式中，財政可持續(xù)要求RRt和EXPt必須協(xié)整而且差分平穩(wěn)。檢驗(yàn)涉及如下的協(xié)整回歸：Rt=α+βEXPt+μt，此時，當(dāng)β=1，則表明兩者之間存在協(xié)整關(guān)系，財政可持續(xù)性一般只要求β＞0即可，當(dāng)1＞β＞0時認(rèn)為存在一種弱的可持續(xù)性。

由于財政的可持續(xù)與地方政府債務(wù)的可持續(xù)相互影響、相互制約，鑒于政府債務(wù)數(shù)據(jù)的可得性，所以本文主要采用第二種方法來對廣西財政可持續(xù)性進(jìn)行檢驗(yàn)，進(jìn)而判斷在當(dāng)前的債務(wù)水平下，債務(wù)風(fēng)險狀況。借鑒周茂榮等（2007）的做法，并引入中央對地方轉(zhuǎn)移支付變量，選取中口徑、小口徑財政收入和財政支出兩個指標(biāo)進(jìn)行時間序列協(xié)整檢驗(yàn)。

將地方財政的可持續(xù)性作為研究對象，必須重點(diǎn)關(guān)注財政收入口徑的選擇，地方財政的收入來源主要有：稅收收入、非稅收入以及中央轉(zhuǎn)移支付。本文選取了小口徑①小口徑財政收支：財政收入包括稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入；財政支出僅包括一般預(yù)算支出。和中口徑②中口徑財政收支：財政收入包括稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入；財政支出包括一般預(yù)算支出、基金預(yù)算支出、預(yù)算外支出。兩個口徑來檢驗(yàn)地方財政的可持續(xù)性。實(shí)證檢驗(yàn)主要回答兩個基本問題：第一，變量財政收入和財政支出是否存在長期協(xié)整關(guān)系；第二，協(xié)整系數(shù)β與1的接近程度。建立兩口徑計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型如下：

小口徑：ft+tt=α+βgt+εt

中口徑：ft+tt+nt=α+β(gt+et)+εt

（二）變量設(shè)定和數(shù)據(jù)說明

地方財政收入主要包括中央轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、非稅收入。其中，在1997—2006年，非稅收入被作為預(yù)算外收入來體現(xiàn)，在2007年以后我國才正式使用非稅收入這一項(xiàng)目。由于預(yù)算外收入存在收入情況和來源不確定、不穩(wěn)定的因素，從而缺乏連續(xù)性，因此用政府基金預(yù)算收入代替預(yù)算外收入；2007年以后，為了能更精準(zhǔn)地體現(xiàn)這部分收入情況，非稅收入計(jì)算則以非稅收入與基金預(yù)算收入總和來表示。

地方財政支出主要包括一般預(yù)算支出和基金預(yù)算支出，所用數(shù)據(jù)均來源于《中國財政年鑒》《廣西財政年鑒》與中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫。為了減少物價等干擾，本文以1978年為基期，用CPI指數(shù)對主要變量進(jìn)行平減；令小口徑財政收入X1，小口徑財政支出Y1；中口徑財政收入X2，中口徑財政支出Y2；所有的檢驗(yàn)均采用Eviews8.0軟件完成。

根據(jù)協(xié)整檢驗(yàn)的回歸方程yt=α+βxt+μt，本文設(shè)定了待檢驗(yàn)?zāi)Ｐ停?/p>

（三）單位根檢驗(yàn)

財政收入和財政支出GDP平穩(wěn)性檢驗(yàn)結(jié)果如表1所示：小口徑下，X1和Y1經(jīng)二階差分后檢驗(yàn)結(jié)果為平穩(wěn)，為I（2）單整序列；中口徑下，X2和Y2也是經(jīng)二階差分后檢驗(yàn)結(jié)果為平穩(wěn)，所以變量財政收入X2和財政支出X2均為I（2）單整序列。因此，兩種口徑下變量財政支出和財政支出均為同階平穩(wěn)，可以進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。

表1 單位根檢驗(yàn)結(jié)果

（四）協(xié)整檢驗(yàn)

本文采用Johansen協(xié)整檢驗(yàn)的方法對廣西財政收支情況進(jìn)行分析，對其是否存在長期協(xié)整關(guān)系進(jìn)行判斷（見表2）。當(dāng)r≤1時，小口徑與中口徑的臨界值均為4.12991，且大于跡統(tǒng)計(jì)量。這表明廣西地區(qū)的小口徑財政收支變量在5%顯著水平下存在長期協(xié)整關(guān)系，中口徑財政收支變量在10%顯著水平下存在長期協(xié)整關(guān)系。

表2 Johansen協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果

回歸方程如下①括號內(nèi)為t統(tǒng)計(jì)量值，**表示在5%的顯著性水平下顯著，*表示在10%的顯著性水平下顯著。：

從兩種檢驗(yàn)結(jié)果看，小口徑模型的回歸系數(shù)在5%顯著性水平下顯著，協(xié)整向量為（1，-0.78），協(xié)整系數(shù)小于1，且與1相差較遠(yuǎn)，表明廣西財政不能嚴(yán)格滿足“跨時預(yù)算約束”，財政是弱可持續(xù)的。中口徑模型的回歸系數(shù)在10%顯著性水平下顯著，協(xié)整向量為（1，-0.92），協(xié)整系數(shù)小于1，但與1相差不大，即使考慮到非稅收入的影響，廣西財政仍不能嚴(yán)格滿足“跨時預(yù)算約束”，財政是弱可持續(xù)的。

（五）實(shí)證結(jié)果說明與政策判斷

1.廣西財政小口徑協(xié)整系數(shù)低于中口徑協(xié)整系數(shù)，財政具有弱可持續(xù)性

小口徑下，廣西財政收入難以支撐廣西財政支出，造成廣西一般預(yù)算支出與小口徑下廣西的財政收入之間缺口增大，收支嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象明顯。中口徑下，財政收入與財政支出基本持平，廣西財政資金情況的可持續(xù)性狀況好轉(zhuǎn)，說明廣西除了以稅收為主的一般公共預(yù)算收入外，也很依賴政府性基金收入。雖然一般預(yù)算外的財政收支盈余對于預(yù)算內(nèi)的財政收支缺口具有一定程度上的彌補(bǔ)，但隨著國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的不斷改革與完善，財政體制也在不斷做出適應(yīng)性變化，受政府性基金收入有限、非稅收入部分來源不確定、不穩(wěn)定等影響，因此僅憑中口徑下全區(qū)財政收入計(jì)量情況作為廣西財政可持續(xù)性的判定依據(jù)，還不夠科學(xué)、合理。

從廣西財政收入結(jié)構(gòu)來看：一是從收入總量上來看，近年來，廣西工業(yè)短腿現(xiàn)象突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)欠優(yōu)，對稅收的貢獻(xiàn)率偏低，各經(jīng)濟(jì)園區(qū)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)偏小，且遠(yuǎn)低于預(yù)期。2018年廣西一般公共預(yù)算收入全國排名23，財政收入增速4.1%，低于7%的地方平均增速，全國排名26。二是從收入來源上看，廣西財政自給率偏低，自身造血能力不足，2016—2018年廣西財政自給率①自給率（%）=一般公共預(yù)算收入÷一般公共預(yù)算支出×100。分別為35%、33%、32%，對于非稅收入和政府性基金收入依賴程度較大。

2.廣西地方財政收支方面存在長期協(xié)整問題，債務(wù)壓力不容忽視

從廣西財政收支檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，廣西的財政情況處于弱可持續(xù)性狀態(tài)。近幾年，廣西的財政情況處于收入增速放緩、主要依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付、地方財源不足、地方債務(wù)居高不下等問題，地方債務(wù)所導(dǎo)致的問題并沒有在上述協(xié)整分析中表現(xiàn)出來。此外，廣西的預(yù)算管理與債務(wù)風(fēng)險管控以及社會保障體系的相關(guān)風(fēng)險會對現(xiàn)有的協(xié)整穩(wěn)定關(guān)系在短期內(nèi)造成明顯的沖擊。相比較我國東部地區(qū)的高可持續(xù)性，廣西呈現(xiàn)出弱的可持續(xù)性。

3.有關(guān)政策對廣西財政可持續(xù)影響的分析

（1）有關(guān)債務(wù)管理方面。1994年我國實(shí)行了分稅制改革，財政支出事權(quán)的下移，使地方為了能承擔(dān)起各種公共事務(wù)支出的需求，開始各種變相舉債的行為。這雖然有助于地方政府解決眼前的財政資金供給的問題，但也無可避免積累了一定的債務(wù)風(fēng)險。在我國特有的財政分權(quán)體制下，部分地方政府認(rèn)定即使其因繼續(xù)堅(jiān)持土地財政、放開信貸融資條件造成地方債務(wù)過負(fù)，中央政府也不會坐視不管，任由地方財政破產(chǎn)，到最后中央政府一定會為地方財政兜底。雖然新預(yù)算法的出臺對地方政府舉債做出了規(guī)定，但部分地方政府并不重視，繼續(xù)采取放松信貸條件，放任地方債務(wù)處于高風(fēng)險境地。近年來，財政部、發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布了多個針對地方債務(wù)規(guī)范管理的要求，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）等，從多個方面對地方政府違規(guī)舉債、政府購買融資等行為進(jìn)行了具體的規(guī)范指引。因此，政策的收緊可能使得地方財政的狀況更加緊張，當(dāng)前的地方政府的違規(guī)舉債風(fēng)險很大程度上有所增強(qiáng)。

（2）現(xiàn)行區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，帶來的政策性減收。就我國目前財政實(shí)施情況來看，中央一直在大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅政策。對于廣西來說，在此環(huán)境下，財政減收不可避免。依據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年廣西稅務(wù)系統(tǒng)減免退稅達(dá)到760多億元，2019年年底納稅人辦稅事項(xiàng)將再減10%。2018年財政收入增長率7.1%，較上一年度下降了0.4%。而地區(qū)GDP增長率為6.8%，較上年度下降1.5%。

（3）廣西推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作帶來的巨大財政壓力。近年來，為了完成全區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，減少廣西貧困人口與貧困發(fā)生率，廣西不斷加大對扶貧工作的投入。依據(jù)廣西壯族自治區(qū)政府工作報告，2017年打贏脫貧攻堅(jiān)，累計(jì)投入860多億元，其中財政專項(xiàng)扶貧資金220.4億元；2018年投入財政、政府債券、扶貧小額信貸等各類資金近700億元。因此，廣西脫貧攻堅(jiān)除財政專項(xiàng)扶貧資金外，大多縣級財政均采取了政府債券等手段，籌措扶貧資金。

四、促進(jìn)地方財政可持續(xù)發(fā)展的對策建議

（一）構(gòu)建地方政府債務(wù)的風(fēng)險防范體系

從前文的分析中可以看出地方債務(wù)的可持續(xù)是財政可持續(xù)的必要條件。從目前廣西地方政府對于債務(wù)的管理看，縣級財政部門沒有設(shè)立獨(dú)立的管理債務(wù)的機(jī)構(gòu)，更沒有建立債務(wù)管理體系。制度缺位，償債責(zé)任主體不清、債務(wù)利用率不足，是造成地方債務(wù)風(fēng)險的主因。因此，要構(gòu)建地方政府債務(wù)的風(fēng)險防范體系，首先就是明確地方債務(wù)償債責(zé)任主體、地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限、規(guī)范審批流程。在監(jiān)管系統(tǒng)方面，構(gòu)建各級政府財政風(fēng)險指標(biāo)，制定切實(shí)可行的方法，構(gòu)建地方政府債務(wù)可持續(xù)性動態(tài)測度體系，使債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)控制在政府財政所能承受的范圍之內(nèi)。在政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制方面，除了顯性債務(wù)外，還有很多是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的的隱性債務(wù)。為化解債務(wù)風(fēng)險，地方政府應(yīng)該及時建立風(fēng)險規(guī)范體系的擔(dān)保原則，尤其是針對一些市場競爭性較大、容易滋生不良行為的項(xiàng)目，對分級擔(dān)保、反擔(dān)保、實(shí)物擔(dān)保等進(jìn)行嚴(yán)格地審批和有效地管控，盡可能規(guī)避和降低擔(dān)保風(fēng)險。為了規(guī)避到期無法歸還的債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)事先在風(fēng)險機(jī)制中設(shè)置追償責(zé)任和扣收、處罰條款，明確項(xiàng)目關(guān)聯(lián)雙方的償債責(zé)任和義務(wù)，一旦出現(xiàn)此類問題依據(jù)規(guī)定執(zhí)行，以便防范風(fēng)險帶了的巨大損失，避免債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁，控制債務(wù)規(guī)模膨脹。

（二）完善財政預(yù)算編制，提高債務(wù)信息透明度

一方面要將債務(wù)納入預(yù)算管理以進(jìn)一步約束地方政府財政支出行為，督促地方政府合理劃分債務(wù)資金用途方向，并針對不同類型的債務(wù)支出實(shí)行差異化的管理。地方政府在編制預(yù)算的過程中，可嘗試將內(nèi)、外債整合，單獨(dú)編列債務(wù)預(yù)算，并且由政府借貸或擔(dān)保的資金也應(yīng)列入預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督管理，從而更完整地體現(xiàn)政府的負(fù)債狀況。同時，完善中長期預(yù)算管理制度框架，把控地方政府債務(wù)對財政收支中長期的影響程度，精準(zhǔn)施策。

另一方面，提高財政部門的債務(wù)信息透明度，發(fā)揮社會公眾監(jiān)督引導(dǎo)作用；同時制定分階段債務(wù)化解目標(biāo)，如在初期階段可以先重點(diǎn)改善存量債的問題，中期階段在進(jìn)一步鞏固初期階段成果的同時嘗試加強(qiáng)新增債務(wù)的控制成效，長期目標(biāo)可以設(shè)定為形成債券化的有效管理模式，既要控制政府債務(wù)規(guī)模在合理區(qū)間，又要確保債務(wù)資金的有效利用。

（三）加大政府債務(wù)的績效管理，提高政府應(yīng)債能力

政府作為一個理性經(jīng)濟(jì)人，為追求自身利益的最大化，其借債規(guī)模以及是否實(shí)行借債約束取決于政府的效用以及政府預(yù)期借債所帶來的經(jīng)濟(jì)利益能否彌補(bǔ)借債資金的償還。過去我國經(jīng)濟(jì)增長主要靠投資來拉動，地方政府債務(wù)在大量積累的同時，也在不斷地用于基礎(chǔ)投資建設(shè)。但隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型調(diào)整，投資的驅(qū)動動力減弱，政府收入增速放緩，若繼續(xù)大規(guī)模地舉債并且缺乏支撐政府債務(wù)的投資效率，則債務(wù)風(fēng)險會尤為嚴(yán)峻。因而重視地方債務(wù)資金支出的績效管理，提高債務(wù)資金的使用效率，是實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)的重要一環(huán)。

當(dāng)前，廣西已根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》精神，針對廣西在預(yù)算績效管理方面存在的績效理念不牢、績效管理廣度和深度不足、部分領(lǐng)域財政資金低效無效、績效激勵約束乏力等問題，提出了《廣西關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，明確了有關(guān)廣西實(shí)施預(yù)算績效管理的目標(biāo)和任務(wù)，建立起全過程預(yù)算績效管理鏈條。此外，對于債務(wù)資金的使用投向也應(yīng)建立事前績效目標(biāo)設(shè)置、事中績效目標(biāo)動態(tài)監(jiān)控和事后績效目標(biāo)評價的閉環(huán)管理系統(tǒng)，綜合考慮地方的財政能力與社會發(fā)展規(guī)劃，提高債務(wù)資金的使用績效，增強(qiáng)地方政府的償債能力。