規(guī)范重大行政決策程序 促進(jìn)政府治理效能提升

鄒東升 曹彥

無(wú)決策，即無(wú)行政。決策是行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的起點(diǎn)，規(guī)范重大行政決策，目的是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化法治政府建設(shè)，把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度之籠。2019年9月1日起正式施行的《重大行政決策程序暫行條例》，是國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)形式在我國(guó)重大行政決策程序立法上邁出的關(guān)鍵性的一步，極大推進(jìn)了我國(guó)重大行政決策程序的科學(xué)化、民主化、法治化進(jìn)程。

2020年5月18日，江蘇省政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《江蘇省重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），將于2020年8月1日起正式施行。《辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著江蘇堅(jiān)持以制度建設(shè)促進(jìn)重大行政決策規(guī)范化，有利于進(jìn)一步充實(shí)重大行政決策制度體系?！掇k法》體現(xiàn)了“循證決策”“民主決策”“異議制度”“終身追責(zé)”等多種創(chuàng)新性理念，凸顯了江蘇對(duì)重大行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的追求，將助推重大行政決策質(zhì)量的提高以及政府治理效能的提升。

循證決策：提升行政決策科學(xué)化

“循證”理念源自循證醫(yī)學(xué)，其核心意涵在于提煉出有價(jià)值、能轉(zhuǎn)化的證據(jù)，從而以證據(jù)為基準(zhǔn)來(lái)做出理性行動(dòng)。循證決策是指“政策制定者的決策（倡議）是建立在最佳的可利用的證據(jù)的基礎(chǔ)上，這些證據(jù)來(lái)自一系列廣泛資源;所有關(guān)鍵利益相關(guān)者都能夠在政策發(fā)展的初始階段就參與進(jìn)來(lái)并且經(jīng)歷整個(gè)政策過(guò)程;所有相關(guān)的證據(jù)，包括那些來(lái)自專家的，都會(huì)以一種重要的和通俗的格式提交給政策制定者”。在當(dāng)下的社會(huì)情境中，存在著各種系統(tǒng)性的、不可逆轉(zhuǎn)的、無(wú)法直接預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，循證決策有利于促進(jìn)決策機(jī)關(guān)在科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上，最大程度整合專業(yè)知識(shí)、消弭利益鴻溝、吸納不同意見(jiàn)，采取更加理性的政策行動(dòng)，以提高政府行為的有效性，達(dá)到政府治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與公共價(jià)值回歸的雙向平衡。

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督”。沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，更沒(méi)有決策權(quán)。重視調(diào)查研究，善于調(diào)查研究，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上解決突出矛盾和問(wèn)題是謀劃工作、科學(xué)決策的重要依據(jù)。在《辦法》中，循證決策深入調(diào)研的理念得到充分體現(xiàn)。第一，循證決策理念基本貫穿于重大行政決策程序全過(guò)程?！掇k法》中規(guī)定的決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論程序，對(duì)公眾、專家、利益相關(guān)者等主體的吸納與管理，論證評(píng)估、行政決策后評(píng)估的方式采用、內(nèi)容涵蓋及結(jié)果運(yùn)用都作了詳細(xì)規(guī)定，凸顯了以“證據(jù)”為主要面向，著眼于“證據(jù)”的來(lái)源廣泛性、真實(shí)性、有效性的特點(diǎn)，高度契合了循證決策的本質(zhì)要義。第二，對(duì)重大行政決策程序中異議的重視與認(rèn)可。《辦法》第三十八條、第四十四條對(duì)異議均有相應(yīng)的規(guī)定。一般情況下，集體決策能夠集思廣益，在大多時(shí)候可以作出正確決策。但不可否認(rèn)，有時(shí)真理是掌握在少數(shù)人手中的，如果沒(méi)有包容之心，將少數(shù)人的不同意見(jiàn)尤其是反對(duì)意見(jiàn)視為“故意找茬”“沒(méi)事多事”，不納入考慮范圍，不重視科學(xué)論證，只是一味少數(shù)服從多數(shù)，很可能陷入所謂民主的“群體迷思”導(dǎo)致錯(cuò)誤決策的產(chǎn)生。

在重大行政決策程序?qū)嵤┻^(guò)程中，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持循證決策理念，進(jìn)行深入全面的實(shí)際調(diào)查，積極利用新興技術(shù)手段廣泛預(yù)測(cè)、識(shí)別、收集風(fēng)險(xiǎn)信息，并對(duì)其進(jìn)行整理、篩選、整合、共享，形成科學(xué)有效的證據(jù)。需要注意的是，把科學(xué)證據(jù)應(yīng)用于公共政策制定過(guò)程，具體有三種情況：一是完全基于科學(xué)證據(jù)，強(qiáng)調(diào)使用證據(jù)時(shí)應(yīng)保證是無(wú)偏的、客觀的，避免簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)決策，堅(jiān)持“用數(shù)據(jù)說(shuō)話，用數(shù)據(jù)決策”;二是稱之為證據(jù)告知，即在政策制定過(guò)程中，現(xiàn)有的最佳的科學(xué)證據(jù)都應(yīng)被公開(kāi)知曉，作為政策制定者重要的、但非唯一的參考，從而防止決策者意志專斷，促進(jìn)科學(xué)化、精準(zhǔn)化決策;三是證據(jù)支持，這種政策制定過(guò)程傾向于有選擇性的利用證據(jù)，只有支持自己觀點(diǎn)的證據(jù)才會(huì)被考慮，用有偏向的證據(jù)證明當(dāng)前的決策是正確的。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重避免此類情況，既善于聽(tīng)取和自己意見(jiàn)相同的，也善于聽(tīng)取和自己意見(jiàn)不同的?；谧C據(jù)的決策可以有效克服主觀主義，是提高決策科學(xué)性、前瞻性的重要方式，但科學(xué)研究生產(chǎn)的證據(jù)也并非公共政策制定過(guò)程中的唯一考慮，決策機(jī)關(guān)必須慎重、準(zhǔn)確和明智地應(yīng)用可獲取的最佳證據(jù)，同時(shí)考慮公眾及利益相關(guān)方的價(jià)值觀和意愿，綜合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定出具有行動(dòng)導(dǎo)向、可操作、接地氣的公共政策。

參與決策：優(yōu)化行政決策民主化

黨的十九屆四中全會(huì)提出“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國(guó)理政全部工作之中”。在多樣性特征明顯、利益分化格局突出的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)下，重大行政決策必然由行政主導(dǎo)向多元訴求轉(zhuǎn)變。吸納多元主體參與重大行政決策程序，已成為改進(jìn)政府工作，提升政府治理效能的重要要求與抓手。同時(shí)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段的迅猛發(fā)展，科技的賦能作用日益彰顯，因此要充分發(fā)揮科技優(yōu)勢(shì)，建立健全大數(shù)據(jù)輔助決策機(jī)制。多元主體參與是行政決策民主化的重要體現(xiàn)，要將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段嵌融于重大行政決策程序?qū)嵤┻^(guò)程中，引導(dǎo)廣大群眾廣泛有序參與政府決策，有利于更好地凝聚共識(shí)、凝聚智慧、凝聚力量，進(jìn)一步提升重大行政決策的民主性。

《辦法》的總體設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“參與決策結(jié)構(gòu)”。第一，就多元化主體而言，第十二條、第三十四條、第三十九條、第四十條、第四十四條、第四十六條分別對(duì)各類主體參與重大行政決策程序進(jìn)行了明確。涉及的主體包括普通公民、法人、政府法律顧問(wèn)、公職律師、同級(jí)人大常委會(huì)派員、政協(xié)派員、利益相關(guān)方、公眾代表、專家、媒體、基層群眾自治組織、人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織等，參與范圍涵蓋了重大行政決策程序?qū)嵤┑娜h(huán)節(jié)、全過(guò)程，有助于讓行政決策權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。此外，第二十條、第二十一條對(duì)專家入選條件、專家論證方式、專家?guī)斓慕ㄔO(shè)進(jìn)行了具體規(guī)定，有利于提高專家的客觀性。第二，就多元化方式而言，《辦法》注重傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的融合，展現(xiàn)出對(duì)交流開(kāi)放性的追求。第十二條列舉了書(shū)面征求意見(jiàn)、向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、實(shí)地調(diào)研和走訪、問(wèn)卷調(diào)查、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)互動(dòng)、與特定群體進(jìn)行溝通協(xié)商十種公眾參與的方式。第十三條至第十七條對(duì)決策機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、組織召開(kāi)座談會(huì)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、采取民意調(diào)查、采取網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)互動(dòng)等方式應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定提出了要求。第四十一條、四十五條則對(duì)決策機(jī)關(guān)發(fā)布信息、公眾反饋意見(jiàn)的方式進(jìn)行了規(guī)定。

決策機(jī)關(guān)在作出重大行政決策的過(guò)程中，要注重始終與人民群眾保持密切聯(lián)系，不斷拓寬行政決策的討論“場(chǎng)域”，促進(jìn)多元主體“信息交流”“利益協(xié)商”“價(jià)值共容”的實(shí)現(xiàn)，從而增強(qiáng)決策工作的認(rèn)可度、滿意度、執(zhí)行度。既要遵照《辦法》列舉的渠道與方式開(kāi)展工作，也要開(kāi)動(dòng)腦筋、解放思想，不斷開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新出更先進(jìn)的技術(shù)平臺(tái)，使公民即便在各種不同的場(chǎng)合仍然可以直接參與決策，從而廣泛吸納民意，充分發(fā)揚(yáng)民主。還應(yīng)制定多元主體參與重大行政決策程序的具體標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，比如在聽(tīng)證方面，可對(duì)聽(tīng)證參加人的資格條件、遴選方式、基本構(gòu)成作出詳細(xì)規(guī)定，讓公眾參與切實(shí)發(fā)揮實(shí)效，而不是“走過(guò)場(chǎng)”。此外，要積極推行法律顧問(wèn)制度和公職律師制度，不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善管理體制、健全工作保障，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)的“外腦”作用，提升其服務(wù)重大行政決策的能力和水平。

負(fù)責(zé)決策：增強(qiáng)行政決策法治化

打造責(zé)任政府是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究?！眹?yán)格決策責(zé)任追究是對(duì)決策機(jī)關(guān)決策過(guò)程、決策執(zhí)行情況和實(shí)施效果的監(jiān)督，進(jìn)而督促?zèng)Q策機(jī)關(guān)科學(xué)、民主、依法決策。黨的十八屆四中全會(huì)提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，為貫徹落實(shí)這一精神，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》也提出“健全并嚴(yán)格實(shí)施重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。建立重大行政決策責(zé)任制度，是以制度制約權(quán)力，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重大舉措，也是推進(jìn)重大行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的堅(jiān)實(shí)保障。

《辦法》第九章對(duì)重大行政決策程序?qū)嵤┑姆韶?zé)任進(jìn)行了專門規(guī)定，具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。一方面，實(shí)行終身責(zé)任追究制，可倒逼決策機(jī)關(guān)科學(xué)決策。第五十條明確規(guī)定“決策機(jī)關(guān)造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實(shí)行終身責(zé)任追究”。終身責(zé)任追究制的明文規(guī)定有助于改變科層體制下久拖不決的低效率問(wèn)題，解決領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋決策、拍胸脯蠻干、拍屁股走人”的慣性問(wèn)題，對(duì)決策失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部依法嚴(yán)格追責(zé)，讓官員個(gè)人為自己的重大決策失誤承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。另一方面，體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則，可促進(jìn)決策主體依法履職盡責(zé)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任制，分解責(zé)任要明確，責(zé)任追究要到位，讓責(zé)任制落到實(shí)處”。對(duì)應(yīng)地，在重大行政決策程序?qū)嵤┻^(guò)程中，多元主體依據(jù)其職權(quán)，相應(yīng)地承擔(dān)不同的法律責(zé)任?！掇k法》第五十條、五十一條、五十二條、第五十三條、五十四條分別對(duì)決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員、參與決策過(guò)程的專家、違反保密規(guī)定的有關(guān)人員的責(zé)任情形作了說(shuō)明，促使各類主體依法履行應(yīng)盡職責(zé)。

法律責(zé)任的規(guī)定要求決策機(jī)關(guān)在落實(shí)重大行政決策程序時(shí)，要依法審慎決策，把法治精神和要求貫穿到行政決策的全過(guò)程。對(duì)因重大決策失誤及久拖不決等造成重大損失和嚴(yán)重影響的決策主體，將嚴(yán)格追究其法律責(zé)任，并對(duì)其他決策主體形成警示效應(yīng)。同時(shí)，權(quán)力與責(zé)任按決策層級(jí)一一對(duì)應(yīng)，擁有不同權(quán)力級(jí)別的決策主體應(yīng)明晰自身對(duì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這就倒逼決策者不能只滿足于看材料、聽(tīng)匯報(bào)、上網(wǎng)絡(luò)，關(guān)起門作決策;也不能只看“盆景式”典型，滿足于聽(tīng)聽(tīng)、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看看，蜻蜓點(diǎn)水、淺嘗輒止。決策承辦單位、決策執(zhí)行單位的工作人員以及專家等主體要根據(jù)《辦法》的具體規(guī)定落實(shí)重大行政決策程序?qū)嵤┮?，為科學(xué)民主合法決策獻(xiàn)策獻(xiàn)力，促進(jìn)重大行政決策的精準(zhǔn)實(shí)施。

（作者單位：西南政法大學(xué)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心）

責(zé)任編輯：李佳婧