司法改革背景下審判委員會(huì)改革路徑研究

摘 要：審判委員會(huì)是憑借“集體智慧優(yōu)于個(gè)人智慧”的觀念及程序來保障重大疑難案件的審判質(zhì)量，自設(shè)立至今審判委員會(huì)在遏制法官濫用權(quán)力、保障人權(quán)、保障政治安全等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著法治的發(fā)展和司改的深化，審判委員會(huì)審判職能的非親歷性和不可追責(zé)性等固有缺陷日益突顯，并在一定程度上影響審判責(zé)任制的落實(shí)。因此，這就需要我們?cè)趯徟形瘑T會(huì)的改革過程中，就審判委員會(huì)的固有缺陷等問題，提出可行性的改革建議或措施。如何調(diào)整審判委員會(huì)職能，使審判及其責(zé)任回歸司法規(guī)律，也是人民法院在深化司法體制改革中必須回應(yīng)的問題。

關(guān)鍵詞：司法改革;審判委員會(huì)

一、我國審判委員會(huì)制度的歷史沿革及職能演變

1.歷史沿革

我國的審判委員會(huì)起源于新民主主義革命時(shí)期。在1932年6月9日，蘇維埃共和國政府公布了《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》，其中的第7條規(guī)定：“省、縣裁判部設(shè)裁判委員會(huì)”。這一組織形式在陜甘寧地區(qū)各縣得以開展并發(fā)展起來，這是審判委員會(huì)的雛形。[1]1942年8月，《陜甘寧邊區(qū)政府審判委員會(huì)條例》頒布實(shí)施，裁判委員會(huì)演變成為人民法庭和人民法庭的審判委員會(huì)。1948年1月1日《東北解放區(qū)人民法庭條例》頒布，其規(guī)定村、區(qū)人民法庭組織審判委員會(huì)，該條例首次正式在立法上使用“審判委員會(huì)”這一名稱。[2]此“審判委員會(huì)”是集行政、司法于一體并掌管司法決定權(quán)與現(xiàn)行審判委員會(huì)有很大區(qū)別。新中國成立后，1951年的《法院暫行條例》規(guī)定，省、縣級(jí)人民法院設(shè)審判委員會(huì)，由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判庭庭長(zhǎng)及審判員組成。審判委員會(huì)負(fù)責(zé)處理刑事、民事的重要或者疑難案件，并在政策上和審判業(yè)務(wù)上提供指導(dǎo)。

2.職能演變

審判委員會(huì)是人民法院內(nèi)部對(duì)審判工作實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的組織形式，各級(jí)人民法院設(shè)立審判委員，實(shí)行民主集中制。審判委員會(huì)是是中國特有的審判組織，它作為審判工作的一個(gè)集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在討論決定重大疑難案件總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)和其他有關(guān)審判工作方面發(fā)揮了一定的積極作用。審判委員會(huì)的歷史發(fā)展和職能演變過程體現(xiàn)了審判委員會(huì)制度一直在摸索，一直在進(jìn)步，一直在探索更符合我國法律體制的審判委員會(huì)形式。

二、現(xiàn)行審判委員會(huì)制度在運(yùn)行中存在的問題

審判委員會(huì)的設(shè)立初衷在于實(shí)現(xiàn)政治功能的需要和審判工作集體領(lǐng)導(dǎo)的需要。其在提高案件審判水平等方面帶來了較好的效果，有助于實(shí)現(xiàn)案件的公平審判的目標(biāo)。但是隨著司法壞境的改變，審判委員會(huì)的運(yùn)行情況是否符合其設(shè)立初衷，該制度在實(shí)際運(yùn)行過程中是否存在問題使得審判委員會(huì)的職能發(fā)揮陷入困境，為了科學(xué)的發(fā)揮審判委員會(huì)的職能及其作用，此節(jié)我們先分析一下現(xiàn)行審判委員會(huì)在運(yùn)行中存在的問題。

1.審判委員會(huì)委員專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，缺乏具體的選拔和考核機(jī)制

反思審判委員會(huì)的組織構(gòu)成，筆者認(rèn)為需從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度進(jìn)行綜合分析。審判委員會(huì)制度產(chǎn)生是中國建國初期的特殊國情所決定的。社會(huì)主義初級(jí)階段的政治、經(jīng)濟(jì)狀況，決定著立法、司法的水平。在立法上，法律還不夠健全、不完善;在司法上，司法人員的水平還不夠高，當(dāng)事人的參訴能力不夠強(qiáng);加之新舊體制交替過程中，各種矛盾和利益沖突錯(cuò)綜復(fù)雜，僅憑獨(dú)任審判員或合議庭，很難把握一些重大、疑難案件。這時(shí)審判委員會(huì)的產(chǎn)生就成為必然了。由于審判委員會(huì)大都是由黨組成員、院庭長(zhǎng)擔(dān)任，原則上講其法律、政策水平應(yīng)該較高，綜合分析能力更強(qiáng)，將重大疑難案件交由審判委員會(huì)討論，相對(duì)有利于保證案件質(zhì)量。然而，如果具體調(diào)查分析現(xiàn)有制度環(huán)境下，審判委員會(huì)組織構(gòu)成是否存在問題時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)很多瑕疵，例如：中國各級(jí)法院里，審判委員會(huì)委員享受的是行政職務(wù)待遇，這和他們?cè)诜ㄔ喝温毤?jí)別相關(guān)聯(lián)，這樣就從事實(shí)上降低了審判委員會(huì)功能的發(fā)揮。審判委員會(huì)委員“外行”現(xiàn)象廣泛存在，審判委員會(huì)委員中很多人只精通某一部門法，如民事行政案件的分管副院長(zhǎng)，往往只對(duì)民事行政疑難、復(fù)雜案件具有較強(qiáng)的分析能力;刑庭庭長(zhǎng)往往只對(duì)刑事案件的定罪量刑較為熟悉，而對(duì)其他案件會(huì)相對(duì)缺乏判案能力。

2.審判委員會(huì)制度與審判公開、直接審理、直接言辭原則相悖，違反回避制度并且有礙訴訟效率

（1）《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行?！钡?，審判委員會(huì)討論案件是秘密進(jìn)行的，討論時(shí)除了匯報(bào)人和必要的記錄人員外，其他人禁止進(jìn)入會(huì)議室，審判委員會(huì)不允許旁聽和報(bào)道，這與審判公開原則相矛盾。此外，審判委員會(huì)討論案件時(shí)訴訟當(dāng)事人并不在場(chǎng)，不展示證據(jù)，審判委員會(huì)委員不直接聽取當(dāng)事人的陳述、辯論和辯護(hù)，僅僅是聽取案件承辦人的匯報(bào)和根據(jù)案件承辦人所寫的審理報(bào)告來作出判決，這和直接言詞原則相悖，對(duì)分析證據(jù)，準(zhǔn)確判斷、查明案件事實(shí)是不利的。[3]

（2）回避制度對(duì)審判委員會(huì)委員形同虛設(shè)。設(shè)立回避制度旨在從審判主體中立性的層面確保審判的公正性，審判中立性更為注重訴訟程序結(jié)構(gòu)的內(nèi)部來確保案件的公正審理，也即法官應(yīng)當(dāng)與案件本身以及當(dāng)事人雙方及訴訟代理人無關(guān)聯(lián)而保持中立的訴訟地位，也就是雙方當(dāng)事人保持同等的訴訟距離。

（3）有礙于訴訟效率原則“無論審判能夠做得多完美，如果付出的代價(jià)太高，人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)正義只能放棄通過審判的形式?！盵4]審判委員會(huì)職能不明所導(dǎo)致的討論案件范圍不明確，泛化，使得訴訟效率不高。因?qū)徟形瘑T會(huì)審理案件的數(shù)量增多，在一定程度上也將導(dǎo)致審判委員會(huì)審理個(gè)案的時(shí)間縮短，這是否會(huì)影響案件決議的質(zhì)量有待證實(shí)，但因個(gè)案討論數(shù)量的增加會(huì)間接限制審判委員會(huì)發(fā)揮宏觀指導(dǎo)職能，且過多的案件上會(huì)討論亦會(huì)影響訴訟效率。

3.案件適用標(biāo)準(zhǔn)模糊，討論事項(xiàng)泛化，“重大、疑難、復(fù)雜”案件界定不明

目前法律規(guī)定審判委員會(huì)討論案件類型主要限制在“疑難、復(fù)雜、重大的案件”，但何謂“疑難、復(fù)雜、重大”的案件，尚無法律明確規(guī)定。因此，關(guān)于此類案件主要依靠合議庭、院長(zhǎng)等人員的主觀判斷。在實(shí)踐中，基層法院對(duì)“重大”案件的理解可能與上級(jí)法院的理解不同。同時(shí)，部分法官遇到復(fù)雜、敏感案件，為了避免承擔(dān)責(zé)任就將案件提交至審判委員會(huì)討論，從而使審判委員會(huì)成為了規(guī)避法官辦案責(zé)任承擔(dān)的方式。審判委員會(huì)討論案件負(fù)擔(dān)過重，其無法集中處理真正有著可廣泛參考適用的具有代表性價(jià)值的案件，不利于審判委員會(huì)向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展。

4.審判委員會(huì)不利于錯(cuò)案責(zé)任追究制的落實(shí)

審判委員會(huì)制度由于存在較多問題，很難確保案件的質(zhì)量，一旦出現(xiàn)此類案件被認(rèn)定為錯(cuò)案的，很難追究審判委員會(huì)委員個(gè)人的責(zé)任?；趯徟形瘑T會(huì)討論的案件，合議庭并未實(shí)際裁判，若由合議庭成員承擔(dān)責(zé)任，似乎不公平。從理論上說來說應(yīng)由審判委員會(huì)集體承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)閷徟形瘑T會(huì)討論案件實(shí)行民主集中制，集體負(fù)責(zé)，但在司法實(shí)踐中，所謂集體負(fù)責(zé)實(shí)際上無人負(fù)責(zé)。

5.審判委員會(huì)宏觀職能未能得到有效發(fā)揮，法律規(guī)定的任務(wù)有待進(jìn)一步落實(shí)

中國各地審判委員會(huì)大多把主要精力放在了個(gè)案研究、案件討論上，而在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、指導(dǎo)實(shí)踐、開展宏觀調(diào)查研究等方面的能力顯得極為不足。

三、審判委員會(huì)制度改革路徑探討

針對(duì)審判委員會(huì)出現(xiàn)的以上不足，為使我國審判委員會(huì)制度與我國司法體制相適應(yīng)，筆者提出以下幾點(diǎn)完善我國審判委員會(huì)制度的建議：

1.優(yōu)化審判委員會(huì)組成結(jié)構(gòu)

（1）選拔要求。審判委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是優(yōu)秀法官的集中營，審判委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)挑選業(yè)務(wù)知識(shí)高，辦案能力強(qiáng)的的法官擔(dān)任。不能使審判委員會(huì)委員成為政治待遇，不能對(duì)審判委員會(huì)委員有特殊照顧。[5]因此，如何選撥審判委員會(huì)成員非常重要。審判委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備的素質(zhì)應(yīng)當(dāng)包括：熟悉法律知識(shí)、具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)、勤勉的工作作風(fēng)，敢于發(fā)表自己的意見，清正廉潔。因此從具有法律專業(yè)知識(shí)并具有十五年以上審判工作經(jīng)驗(yàn)中的法官中挑選，可以包括已退休人員，以此來改變目前由院領(lǐng)導(dǎo)為主組成的審判委員會(huì)委員格局，淡化委員的行政色彩。審判委員會(huì)也可以適當(dāng)考慮法院外的專家學(xué)者兼職加入，從而豐富審判委員會(huì)的人員組成和知識(shí)結(jié)構(gòu)。

（2）選拔形式。在省一級(jí)設(shè)立的法官遴選委員會(huì)，是省以下法院人員省級(jí)統(tǒng)管后的法官遴選機(jī)構(gòu)。法官、檢察官遴選委員會(huì)，對(duì)全省法官統(tǒng)一提名、管理。盡管對(duì)于遴選機(jī)構(gòu)的設(shè)立、遴選標(biāo)準(zhǔn)等尚未統(tǒng)一，但中基層法院不再擁有法官提名權(quán)。因此審判委員會(huì)委員的選取應(yīng)當(dāng)由法官遴選委員會(huì)負(fù)責(zé)遴選，遴選的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于法官遴選的標(biāo)準(zhǔn)。審判委員會(huì)委員在組織管理上還應(yīng)當(dāng)設(shè)置審判委員會(huì)主持人，支持人應(yīng)當(dāng)由各委員輪流擔(dān)任，從而改變目前由院長(zhǎng)主持審判委員會(huì)的格局。

2.需要上審判委員會(huì)談?wù)摰陌讣ㄗh由審判委員會(huì)委員擔(dān)任主審法官或?qū)徟虚L(zhǎng)或上會(huì)案件由審判委員會(huì)委員參與旁聽庭審制度

由審判委員會(huì)討論的對(duì)社會(huì)有重大影響的、疑難的案件可以邀請(qǐng)檢察長(zhǎng)和律師出席審判委員會(huì)發(fā)表檢查意見和代理、辯護(hù)意見;建立審判委員會(huì)成員擔(dān)任審判長(zhǎng)參與案件討論、審判的制度，通過擔(dān)任審判長(zhǎng)對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo);建立審判委員會(huì)委員旁聽庭審制度，參與旁聽本院審理的重大或疑難案件的庭審，對(duì)于重大案件可邀請(qǐng)檢察長(zhǎng)和律師出席發(fā)表意見該制度在一定程度上可緩解審判委員會(huì)對(duì)外不公開和不參與庭審等問題所帶來的負(fù)面影響。以此來落實(shí)審判公開原則、回避原則、直接言詞原則等制度性規(guī)范，使審判委員會(huì)更加民主、透明，更加能保證案件公平，使通過審判委員會(huì)討論的案件取得更好的法律效果和社會(huì)效果。

3.明確審判委員會(huì)討論內(nèi)容，并且限縮審判委員會(huì)討論案件的范圍，明確責(zé)任，避免責(zé)任不明，責(zé)任難究

首先明確審判委員會(huì)討論內(nèi)容。目前，法律已經(jīng)明確規(guī)定了審判委員會(huì)討論的案件范圍，但對(duì)于什么是“疑難、復(fù)雜、重大”案件的標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，各法院的認(rèn)識(shí)也不相同。將審判委員會(huì)討論的“疑難、復(fù)雜、重大”案件的標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)性案例的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來，以保證經(jīng)審判委員會(huì)討論作出決定的案件具有指導(dǎo)性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》將指導(dǎo)性案例的外延界定為有著良好的法律及社會(huì)效果，有較強(qiáng)指導(dǎo)意義的并且判決無誤并生效的案件。法院可以通過個(gè)別案件的審判將我國現(xiàn)行法律沒有確切規(guī)定的部分予以確定。各地人民法院可以參照指導(dǎo)性案例條件具體解讀并界定重大、疑難復(fù)雜案件的標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)討論相應(yīng)案件。《指導(dǎo)性案例》認(rèn)為典型性就是具有代表性，復(fù)雜性就是數(shù)量少案件相對(duì)較難處理，新類型案件就是不被現(xiàn)階段所依據(jù)的法律涵蓋，也可是實(shí)際操作中首次被發(fā)現(xiàn)的新案例。

其次是限縮審判委員會(huì)討論范圍。目前，我國審判委員會(huì)討論案件的范圍為事實(shí)問題及法律問題。筆者認(rèn)為應(yīng)通過將審判委員會(huì)討論案件內(nèi)容限定為法律適用問題及部分重要案件的事實(shí)問題。由于審判委員會(huì)是不直接參加法庭審判活動(dòng)而是通過參加會(huì)議討論作出決定的這個(gè)特點(diǎn)，可知其無法僅僅通過案件討論確定案件事實(shí)。鑒于此，為確保案件的裁決，《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第二條規(guī)定，“指導(dǎo)性案例應(yīng)當(dāng)是裁判已經(jīng)發(fā)生法律效力，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，裁判說理充分，法律效果和社會(huì)效果良好，對(duì)審理類似案件具有普遍指導(dǎo)意義的案例。”因此上審判委員會(huì)談?wù)摰陌讣ǔ呻y、復(fù)雜、重大案件）應(yīng)當(dāng)由合議庭對(duì)案件事實(shí)部分和證據(jù)的認(rèn)定和采信部分先予以確定，再由審判委員會(huì)對(duì)法律適用問題予以討論決定。這樣就形成了兩個(gè)審判組織合理分工，各自發(fā)回優(yōu)勢(shì)的組織形式。在實(shí)際操作中，辦案人提交審判委員會(huì)談?wù)摪讣?yīng)寫明待審判委員會(huì)討論的法律適用并調(diào)查清楚案件事實(shí)及列明證據(jù)采信認(rèn)證結(jié)果。再由審判委員會(huì)秘書或其他辦事組織形式審查通過后，審判委員會(huì)專職委員負(fù)責(zé)審查提交的案件的事實(shí)認(rèn)定是否明確，審查被認(rèn)定為事實(shí)不清、證據(jù)不足的，則退回合議庭繼續(xù)審理，直至事實(shí)清楚、證據(jù)充分，再由審判委員會(huì)專職委員提交至審判委員會(huì)討論。為了在保證審判委員會(huì)個(gè)案審理職能的基礎(chǔ)上，更好的發(fā)揮審判委員會(huì)宏觀指導(dǎo)職能，提交至審判委員會(huì)討論的部分重要的案件，不應(yīng)僅限制于法律適用問題。提交至審判委員會(huì)的疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭在事實(shí)認(rèn)定問題上存在困難的此類案件仍應(yīng)提交至審判委員會(huì)討論事實(shí)問題及法律適用問題。

4.健全審判委員會(huì)責(zé)任追究制度

在本次司法改革“由審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的理念下，審判委員會(huì)的裁而無責(zé)的弊端更加的凸顯出來，并與改革理念相沖突。我國出現(xiàn)并曝光的冤假錯(cuò)案并不是辦案人個(gè)人原因造成的，是因?yàn)槲覈鴮徟形瘑T會(huì)的弊端造成的。這也是我國部分學(xué)者主張廢除審判委員會(huì)制度的原因。依照現(xiàn)行我國司法體制及依法治國的理念有權(quán)就有責(zé)，對(duì)自己的權(quán)利后果就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。筆者認(rèn)為，在審判委員會(huì)討論案件，可以把發(fā)表意見作為法官晉升的考核內(nèi)容。對(duì)案件發(fā)表有重大錯(cuò)誤意見的可以給予處分或者免除審判委員會(huì)委員的資格。

5.強(qiáng)化審判委員會(huì)宏觀指導(dǎo)職能

（1）審判委員會(huì)應(yīng)當(dāng)形成并制定完整的規(guī)章和制度，明確審判委員會(huì)在發(fā)回宏觀指導(dǎo)職能所承擔(dān)的職能和分工，以確保審判委員會(huì)能夠定期開展試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)研究和總結(jié)、分析審判形式，統(tǒng)一安排審判工作。這樣可以更好的促進(jìn)審判委員會(huì)的審判經(jīng)驗(yàn)的積累。加強(qiáng)審判委員會(huì)的積累功能可以從關(guān)注典型問題開始，加強(qiáng)對(duì)典型案例的調(diào)查研究。審判委員會(huì)目前的工作還主要停留在個(gè)案討論上，其可在個(gè)案討論的基礎(chǔ)上強(qiáng)化審判委員會(huì)的宏觀指導(dǎo)功能，積累審判經(jīng)驗(yàn)。在個(gè)案討論過程中發(fā)現(xiàn)典型爭(zhēng)議事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)深入研究并進(jìn)行專題探究提出解決對(duì)策。法院研究室對(duì)調(diào)研問題進(jìn)行專門管理，在研究室對(duì)研究報(bào)告進(jìn)行審核后，提交至審判委員會(huì)討論、決定并通過網(wǎng)站、研討會(huì)等方式對(duì)外公布，強(qiáng)化審判委員會(huì)審判經(jīng)驗(yàn)積累的宏觀指導(dǎo)職能。

（2）加強(qiáng)審判管理職能，審判委員會(huì)發(fā)揮審判管理職能主要表現(xiàn)為，首先，研究制定管理制度，針對(duì)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革和審判工作中突出的問題，構(gòu)建科學(xué)的審判管理體系;其次是審理案件的評(píng)價(jià)及審查和清理長(zhǎng)期未結(jié)案件等流程控制;再次是審查綜合報(bào)告，研究并判斷法院審理活動(dòng)的運(yùn)作狀態(tài)和形勢(shì);最后是績(jī)效管理，構(gòu)建審判質(zhì)效評(píng)估體系，審議法官辦案業(yè)績(jī)等。審判管理職能是宏觀指導(dǎo)職能重要組成部分，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)審判委員會(huì)審判管理職能。

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作者簡(jiǎn)介：

李委玲（1987--）女，2011年畢業(yè)于西北政法大學(xué)，現(xiàn)為延安市中級(jí)人民法院審判監(jiān)督庭法官助理。