中國(guó)國(guó)家公園社區(qū)移民中的問(wèn)題與對(duì)策研究

榮 鈺 莊優(yōu)波 楊 銳

中國(guó)自然保護(hù)地及國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)存在大量原住居民與人類活動(dòng)，土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，大大增加了這些重要生態(tài)空間的保護(hù)管理難度，保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾逐漸累積并加劇。這與我國(guó)人口基數(shù)大、人均資源量小的國(guó)情有關(guān)，也與自然保護(hù)地建設(shè)以來(lái)的歷史遺留問(wèn)題密不可分[1-2]。

生態(tài)文明體制改革啟動(dòng)以來(lái)，中央層面對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視程度和投入力度均有大幅提升。2016年環(huán)保部《關(guān)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作情況的報(bào)告》，2017、2019年國(guó)務(wù)院《建立國(guó)家公園體制總體方案》及《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中均明確表示要通過(guò)逐步分批搬遷的方式有序解決保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民的歷史遺留問(wèn)題，并明確了國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)移民搬遷日程。移民安置專項(xiàng)規(guī)劃或?qū)⒊蔀閲?guó)家公園規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，并把國(guó)家公園建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)、城鎮(zhèn)和人口布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等其他宏觀領(lǐng)域聯(lián)系在一起[3-4]。

國(guó)外的國(guó)家公園移民形勢(shì)與我國(guó)存在一定差異。以英、美為例，19世紀(jì)后期大量原住居民隨著國(guó)家公園的劃建及擴(kuò)張被迫離開(kāi)世居地，政策不平等、資金不完善等因素使移民后續(xù)生計(jì)成為難題。隨著國(guó)家公園管理水平的提高及原住民與國(guó)家公園之間的共生價(jià)值得到認(rèn)可，通過(guò)公眾參與、協(xié)議共管等機(jī)制讓原住民參與國(guó)家公園的保護(hù)管理工作成為更普遍的做法[5-6]。

就我國(guó)國(guó)情而言，國(guó)家公園進(jìn)行移民的必要性、緊迫性強(qiáng)于西方國(guó)家；我國(guó)具有政府主導(dǎo)移民的體制優(yōu)勢(shì)，但配套移民政策及體系尚未成型。因此，本研究基于對(duì)既有移民實(shí)踐的系統(tǒng)學(xué)習(xí)及案例分析，從認(rèn)識(shí)和技術(shù)2個(gè)層面為新目標(biāo)、新背景下的生態(tài)移民搬遷提供理論指導(dǎo)。

1 我國(guó)現(xiàn)行移民政策及規(guī)劃體系介紹

我國(guó)現(xiàn)行移民政策分類較為明確，包括(水利水電)工程移民政策和易地扶貧(生態(tài))移民政策2類。前者主要依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，為我國(guó)水利水電工程建設(shè)過(guò)程中強(qiáng)制征地移民的權(quán)益和生計(jì)提供保障；后者的文件依據(jù)為《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》等5年計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)以自愿移民為前提，為生活在不具備發(fā)展條件、生態(tài)環(huán)境脆弱、禁止開(kāi)發(fā)及地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)等區(qū)域的多類貧困對(duì)象提供公益性搬遷補(bǔ)助，并兼顧移民帶來(lái)的生態(tài)效益。

移民分類在理論層面缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，“生態(tài)移民”概念的學(xué)術(shù)范疇亦有多個(gè)版本[7-9]。站在移民目標(biāo)的視角，本文采用工程目標(biāo)、扶貧目標(biāo)、生態(tài)保護(hù)治理目標(biāo)和避災(zāi)目標(biāo)移民的分類方式。目前除工程目標(biāo)移民對(duì)應(yīng)工程移民政策外，其他3類移民均使用易地扶貧政策。4類移民的興起、演進(jìn)與重大事件的推動(dòng)、所在領(lǐng)域認(rèn)識(shí)及實(shí)踐的深化密不可分，對(duì)移民歷史脈絡(luò)的系統(tǒng)梳理如圖1所示。

通過(guò)梳理移民政策公示文件，本研究按照項(xiàng)目時(shí)序整理出了各級(jí)政府在認(rèn)識(shí)層面、操作層面和保障層面的職責(zé)范圍及規(guī)劃傳導(dǎo)關(guān)系。國(guó)家層面以制定原則和操作規(guī)范、提供政策保障為主，省層面以布局移民遷入遷出地、制定搬遷及補(bǔ)償政策、明確建設(shè)任務(wù)并保障相應(yīng)資金為主，市縣層面以對(duì)接移民個(gè)體、項(xiàng)目落地實(shí)施為主(圖2)。

為構(gòu)建起可作為分析基礎(chǔ)的移民規(guī)劃框架，本研究系統(tǒng)學(xué)習(xí)了人文社會(huì)、公共政策和生態(tài)地理等多學(xué)科視角研究移民規(guī)劃、搬遷安置政策、后續(xù)問(wèn)題保障及績(jī)效評(píng)估的文獻(xiàn)。綜合來(lái)看，移民是以生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為調(diào)控目標(biāo)，以人口、產(chǎn)業(yè)和土地用途為調(diào)控對(duì)象，綜合運(yùn)用搬遷、安置和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等手段，由多部門聯(lián)合提供政策、法律及資金保障體系的一種調(diào)控人地關(guān)系的工具。

圖1 各類移民工程的出現(xiàn)時(shí)序及發(fā)展階段梳理

圖2 移民工程中各級(jí)政府的職責(zé)范圍及規(guī)劃傳導(dǎo)關(guān)系

2 我國(guó)國(guó)家公園社區(qū)移民相關(guān)實(shí)踐概述

我國(guó)國(guó)家公園社區(qū)移民屬于生態(tài)保護(hù)治理目標(biāo)類移民。目前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)移民實(shí)例較少，因此本文也對(duì)生態(tài)保護(hù)治理目標(biāo)下的其他相關(guān)移民實(shí)踐進(jìn)行了梳理，包括生態(tài)工程區(qū)移民和自然保護(hù)地移民，以期為國(guó)家公園移民提供借鑒。

2.1 生態(tài)工程區(qū)移民

1998年長(zhǎng)江中下游特大洪災(zāi)敲響了生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理的警鐘，不僅直接促成了四省聯(lián)動(dòng)、3年移民60萬(wàn)人的長(zhǎng)江退田還湖工程，也為我國(guó)的生態(tài)保護(hù)治理移民拉開(kāi)了序幕。隨后幾年內(nèi)，在國(guó)務(wù)院《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》的統(tǒng)籌及國(guó)債資金的扶持之下，多部門將移民作為調(diào)控手段納入重大生態(tài)工程規(guī)劃，包括國(guó)務(wù)院牽頭的西部大開(kāi)發(fā)工程、京津冀風(fēng)沙源治理工程，林業(yè)部門負(fù)責(zé)的退耕還林工程、沙化石漠化治理工程，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)的退牧還草工程，水利部門承擔(dān)的濕地保護(hù)和恢復(fù)工程等。生態(tài)工程區(qū)移民的實(shí)施范圍包括但不限于自然保護(hù)地，最廣為人知的案例是西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略體系下的三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程移民，該項(xiàng)目涉及三江源地區(qū)4個(gè)藏族自治州的16個(gè)縣，移民規(guī)模達(dá)到55 774人[10]。

這類移民大多布局在環(huán)境退化嚴(yán)重的國(guó)家級(jí)重要生態(tài)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，移民規(guī)模大，項(xiàng)目級(jí)別高，為生態(tài)修復(fù)工程順利實(shí)施起到了重要的支撐保障作用。早期生態(tài)移民通常帶有水利工程“運(yùn)動(dòng)式”移民的影子，在搬遷安置政策、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)牧民能力建設(shè)等方面存在較多問(wèn)題。

2.2 自然保護(hù)地移民

綜合考慮各類保護(hù)地的分區(qū)人為活動(dòng)管控強(qiáng)度要求[11]及已有實(shí)踐可知，保護(hù)地體系改革之前的移民大多發(fā)生在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)地和濕地公園內(nèi)，《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)文件確認(rèn)了移民的合法性，但是不作強(qiáng)制要求。根據(jù)保護(hù)地移民的核心目的，可以將其分為生態(tài)保護(hù)和景源保護(hù)兩大類型。

生態(tài)保護(hù)型移民與生態(tài)工程區(qū)移民存在較多交叉，未被生態(tài)工程區(qū)包含的保護(hù)地移民往往會(huì)作為所在省、市易地扶貧項(xiàng)目中的一個(gè)子類型統(tǒng)籌實(shí)施，如吉林省2015年擬投資83.7億統(tǒng)籌遷出向海、莫莫格等省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)38 272人、緩沖區(qū)134 598人[12]。亦有獨(dú)立項(xiàng)目，如云南大山包黑頸鶴濕地保護(hù)區(qū)移民759戶、3 245人[13]。然而不斷完善的易地扶貧政策仍不能滿足保護(hù)地移民的特定需求，地方認(rèn)識(shí)差異大，生態(tài)效益及移民權(quán)益得不到保障。

景源保護(hù)型移民的目標(biāo)則是避免社區(qū)無(wú)序發(fā)展對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)景觀風(fēng)貌產(chǎn)生破壞，亦多見(jiàn)于世界遺產(chǎn)申報(bào)過(guò)程中的應(yīng)急性措施，大多特設(shè)政策獨(dú)立實(shí)施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高、工程規(guī)模小，如1998和2003年斥資3億搬遷居民5 300余人的武夷山風(fēng)景名勝區(qū)申遺移民工程。其他案例還包括黃果樹(shù)申遺“半邊街”搬遷工程及武陵源、廬山風(fēng)景名勝區(qū)整治工程等[14]。這類地區(qū)移民生活水平高、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)，可能因?yàn)榘徇w后第三產(chǎn)業(yè)收益受損而引發(fā)社會(huì)矛盾，需要妥善規(guī)劃并平衡好各個(gè)社區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展權(quán)問(wèn)題。

2.3 國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)移民

目前公示的國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)總體方案中涉及移民的內(nèi)容主要以對(duì)象篩選標(biāo)準(zhǔn)、工程實(shí)施原則、總體規(guī)模概述等原則性條款為主，少量試點(diǎn)公布了移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)移民規(guī)劃程序、政策保障及績(jī)效評(píng)估等方面的規(guī)定尚有欠缺，需要進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)操作指南。以錢江源國(guó)家公園開(kāi)化縣移民工程為例，國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)移民主要使用的政策是異地搬遷和下山脫貧，但是已經(jīng)實(shí)施移民的人口中未享受異地搬遷政策補(bǔ)償?shù)娜藬?shù)占比高達(dá)77%；這些自發(fā)遷出的居民仍享有房屋所有權(quán)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，存在移民回遷可能性[15]。

與前面2個(gè)類型相比，國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)移民具有服務(wù)于生態(tài)環(huán)保問(wèn)題、搬遷存在一定強(qiáng)制性、運(yùn)用易地扶貧政策等共性，也有搬遷總量相對(duì)較小，遷出地分散性高，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、土地權(quán)屬及人地關(guān)系差異大等特性。

3 我國(guó)國(guó)家公園社區(qū)移民面臨的主要問(wèn)題

3.1 政策層面問(wèn)題分析

考慮到我國(guó)大部分生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)破壞區(qū)與西部老少邊窮地區(qū)高度重合，目前國(guó)家公園社區(qū)移民相關(guān)實(shí)踐均使用成型較早的易地扶貧政策，在官方定義中也將生態(tài)移民與易地扶貧移民畫上了等號(hào)。這為實(shí)施生態(tài)保護(hù)治理移民提供了認(rèn)識(shí)、政策、法律和資金等方面的保障[16]。隨著時(shí)代背景變化，原有的易地扶貧政策不能針對(duì)性地適配于國(guó)家公園社區(qū)移民的需求，主要矛盾點(diǎn)如下。

1)國(guó)家公園移民以生態(tài)效益為主的核心目標(biāo)不清晰。

在現(xiàn)行易地扶貧移民項(xiàng)目中，將扶貧、避災(zāi)、生態(tài)保護(hù)治理移民項(xiàng)目合并實(shí)施，從國(guó)家到地方層面的政策文件都全面強(qiáng)調(diào)移民的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，這反而模糊了國(guó)家公園移民的核心目標(biāo)。頂層政策中對(duì)移民分類不細(xì)致、定位不清晰會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃傳導(dǎo)過(guò)程中地方政府對(duì)移民核心目標(biāo)認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)、項(xiàng)目實(shí)施側(cè)重點(diǎn)不一，難以對(duì)移民的核心目標(biāo)進(jìn)行精確評(píng)價(jià)。在經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的思維慣性及脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)壓力下，現(xiàn)有的移民實(shí)踐績(jī)效評(píng)價(jià)大多側(cè)重于移民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，生態(tài)效益所占比重較小。

2)移民調(diào)控對(duì)象只關(guān)注遷出人數(shù)。

易地扶貧政策本質(zhì)上是站在扶貧的視角下對(duì)不同致貧原因下的建檔立卡貧困戶展開(kāi)幫扶，以脫貧搬遷人數(shù)為核心指標(biāo)，以自愿申報(bào)為原則。但在國(guó)家公園社區(qū)移民實(shí)踐中如果地方政府僅關(guān)注遷出人數(shù)，則會(huì)導(dǎo)致生計(jì)產(chǎn)業(yè)較少依賴自然資源，搬遷獲益最多、損失最少、工作阻力最小的一類人先被遷出，偏離了通過(guò)移民緩解生態(tài)壓力的初始目標(biāo)[17]。此外，生態(tài)移民應(yīng)當(dāng)帶有一定的強(qiáng)制性，恪守移民自愿原則可能導(dǎo)致遷出對(duì)象瞄準(zhǔn)不精確，使得有意愿但是資金不足、有必要但是沒(méi)有意愿的居民無(wú)法遷出[18]。

3)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿足實(shí)際需求。

易地扶貧政策是幫扶貧困個(gè)體的公益性政策，通常依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)情況制定金額較低的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；非建檔立卡貧困戶同步移民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有具體規(guī)定，各地政策力度差異明顯，個(gè)別省份保護(hù)區(qū)同步移民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)甚至低于扶貧移民，實(shí)施過(guò)程中群眾積極性不高、移民工作難以推進(jìn)[19]。隨著國(guó)家公園試點(diǎn)布局?jǐn)U展到東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，移民區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件差異加大、易地扶貧政策不滿足非自愿移民需求的現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。

3.2 實(shí)施層面問(wèn)題分析

從國(guó)家公園社區(qū)移民目標(biāo)及績(jī)效保障的視角看，現(xiàn)有規(guī)劃體系存在的問(wèn)題包括以下2點(diǎn)。

1)移民生態(tài)效益不易量化。

目前移民的生態(tài)效益指標(biāo)主要為定性描述或單獨(dú)強(qiáng)調(diào)土地復(fù)綠面積，在科學(xué)性、體系性方面存在欠缺，難以綜合反映并量化人口、用地和產(chǎn)業(yè)調(diào)控帶來(lái)的移民生態(tài)效益。另外，現(xiàn)有移民項(xiàng)目的生態(tài)效益評(píng)價(jià)往往只針對(duì)移民遷出地，遷入地只需在規(guī)劃選址階段進(jìn)行自然資源承載力核算，規(guī)避人口涌入引發(fā)的環(huán)境退化、資源耗竭風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國(guó)家公園社區(qū)移民這樣總量大、組團(tuán)小、分散程度高、調(diào)整趨于精細(xì)化的搬遷方式，在調(diào)整土地利用規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)把移民遷出地、遷入地看作一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的整體，此消彼長(zhǎng)之下，整個(gè)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，而不是土地再野化量少、開(kāi)發(fā)量大，再加上游客涌入帶來(lái)的生態(tài)壓力，違背了國(guó)家公園設(shè)立的初衷。

2)移民方案較為單一化、機(jī)械化，公平性、引導(dǎo)性不足。

在基層政府制定移民方案的過(guò)程中，往往受限于國(guó)家公園總規(guī)中“核心保護(hù)區(qū)必須搬遷、一般控制區(qū)自愿搬遷”的表述，在規(guī)劃移民時(shí)思路局限或一味追求簡(jiǎn)化分類及易操作性，可能帶來(lái)政策“一刀切”及移民公平性受損等問(wèn)題。社區(qū)居民則可能受到知識(shí)水平及思維習(xí)慣的限制，缺乏明確的發(fā)展計(jì)劃或?qū)π率挛?、新做法存在抵觸心理，在搬遷安置意愿調(diào)研及磋商協(xié)調(diào)過(guò)程中不應(yīng)當(dāng)放棄對(duì)他們的引導(dǎo)與幫助。同時(shí)，在國(guó)家公園的空間管制及發(fā)展引導(dǎo)下，內(nèi)部社區(qū)的衰減及門戶區(qū)域的集聚趨勢(shì)為城鎮(zhèn)化提供了持續(xù)的推力與拉力，需要制定政策為這種人口的自愿流動(dòng)提供便利。

4 應(yīng)對(duì)策略

2020年是脫貧攻堅(jiān)工作收尾、國(guó)土空間規(guī)劃改革成型之年，新時(shí)代面向國(guó)家公園及自然保護(hù)地的移民應(yīng)該強(qiáng)化其體系性、公平性和可實(shí)施性；并且在國(guó)土空間規(guī)劃搭建的平臺(tái)下與其他規(guī)劃聯(lián)動(dòng)，同時(shí)借助各種新體系、新方法、新理念提高其精準(zhǔn)性、科學(xué)性、實(shí)效性。

4.1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下移民項(xiàng)目分類體系構(gòu)建和國(guó)家公園社區(qū)移民定位

政策層面上，工程移民和易地扶貧政策二元對(duì)立的分類方式需要更新并細(xì)化。首先在全民公益性-社區(qū)受益性這對(duì)指標(biāo)體系下對(duì)本文定義的既有移民類型進(jìn)行梯度化的細(xì)分，它們的績(jī)效側(cè)重及性質(zhì)差異如圖3所示。

既有移民項(xiàng)目以“人”的生存情況及家庭條件作為篩選原則和分類依據(jù)。在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，區(qū)域管控、沖突協(xié)調(diào)及各類工程建設(shè)的落腳點(diǎn)都將體現(xiàn)在統(tǒng)一的用地底圖調(diào)整之上，可以有效避免土地資源分配的空間沖突與比例失當(dāng)。因此，新時(shí)代的移民項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)從“地”的視角出發(fā)，評(píng)估土地自身稟賦與現(xiàn)行利用模式之間是否適配，進(jìn)而采取移民的手段來(lái)協(xié)調(diào)人地資源。

研究發(fā)現(xiàn)，涉及移民的區(qū)域主要是生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)及重大工程建設(shè)區(qū)。與之對(duì)應(yīng)地，現(xiàn)有的移民項(xiàng)目可以重新歸為生態(tài)型移民、生存型移民與工程區(qū)移民3類，并適當(dāng)拓展應(yīng)用場(chǎng)景，可以分別構(gòu)建對(duì)應(yīng)的政策支撐體系?？紤]到扶貧移民對(duì)助力脫貧攻堅(jiān)決勝的支撐作用，建議暫時(shí)保留易地扶貧政策作為各類移民場(chǎng)景下針對(duì)貧困家庭搬遷改善的補(bǔ)充性政策。具體移民情境與移民目標(biāo)如表1所示。

圖3 4類移民的性質(zhì)及績(jī)效維度對(duì)比圖

表1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的移民項(xiàng)目分類體系構(gòu)想

表2 不同級(jí)別政府進(jìn)行國(guó)家公園社區(qū)移民時(shí)政策目標(biāo)的差異[20]

4.2 新移民項(xiàng)目分類體系下的國(guó)家公園社區(qū)移民政策優(yōu)化

1)總定位：服務(wù)于生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的生態(tài)型移民。

新分類體系下，國(guó)家公園社區(qū)移民屬于生態(tài)型移民，主要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)擠占、破壞重要生態(tài)空間而產(chǎn)生的人地矛盾，為我國(guó)生態(tài)安全提供重要保障。相對(duì)于搶救已破壞區(qū)域的生態(tài)工程區(qū)移民，國(guó)家公園社區(qū)移民旨在預(yù)防性地保護(hù)并適當(dāng)擴(kuò)展生態(tài)重要性極高的區(qū)域，具有較強(qiáng)的全民公益性和利他性。相應(yīng)地，在制定移民優(yōu)惠政策時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其補(bǔ)償性。這種服務(wù)于生態(tài)空間保護(hù)修復(fù)的人地關(guān)系調(diào)控工作未來(lái)可能擴(kuò)展到整個(gè)保護(hù)地體系，乃至于全域生態(tài)空間范圍內(nèi)。因此，針對(duì)國(guó)家公園社區(qū)移民問(wèn)題展開(kāi)深入探討在更宏觀尺度下也有很強(qiáng)的借鑒意義。

2)目標(biāo)：中央層面生態(tài)效益前置。

國(guó)家公園社區(qū)移民是協(xié)調(diào)多級(jí)政府、綜合多維效益的規(guī)劃，但不同級(jí)別政府的關(guān)注點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)有所不同。因此，移民規(guī)劃可以借鑒國(guó)土空間規(guī)劃的“底線管控”思維，將生態(tài)效益作為規(guī)劃核心目標(biāo)在國(guó)家、省政府層面予以保障。而社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益則可以根據(jù)目標(biāo)受益主體分解到規(guī)劃的不同層級(jí)，根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)出資”的原則明確各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的專項(xiàng)建設(shè)及資金籌措工作(表2)。

3)調(diào)控：從“人口遷出”轉(zhuǎn)向“土地管制”。

選擇調(diào)控對(duì)象時(shí)，應(yīng)以達(dá)成國(guó)家公園各分區(qū)的管控指標(biāo)為目的，以土地狀態(tài)作為移民方案的落腳點(diǎn)來(lái)綜合調(diào)控其上承載的人口及產(chǎn)業(yè)。這就意味著人口從核心保護(hù)區(qū)向一般控制區(qū)的轉(zhuǎn)移，以及不涉及人口遷出的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、地類調(diào)整也可以為移民項(xiàng)目帶來(lái)正向生態(tài)效益。

4.3 國(guó)家公園社區(qū)移民的技術(shù)路徑創(chuàng)新要點(diǎn)

1)規(guī)劃期限：從短期項(xiàng)目組織到長(zhǎng)期聯(lián)動(dòng)調(diào)控。

不同于傳統(tǒng)的移民規(guī)劃，國(guó)家公園的人口調(diào)控工作不會(huì)在若干個(gè)工程期之后徹底結(jié)束，社區(qū)移民規(guī)劃將作為國(guó)家公園總體規(guī)劃體系下的專項(xiàng)規(guī)劃同步修編、長(zhǎng)期存在，結(jié)合園區(qū)內(nèi)生態(tài)空間的監(jiān)測(cè)結(jié)果及動(dòng)態(tài)分區(qū)調(diào)整不斷推出更新的管控要求與人地協(xié)調(diào)方案，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管控。對(duì)它的認(rèn)識(shí)及其原則也會(huì)隨著實(shí)踐進(jìn)程不斷深化。

與此同時(shí)，需要明確國(guó)家公園社區(qū)移民規(guī)劃兼具保護(hù)與發(fā)展的目標(biāo)。在其編制及實(shí)施過(guò)程中需要與國(guó)土空間規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等進(jìn)行協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，明確各項(xiàng)規(guī)劃之間的編制時(shí)序及指導(dǎo)關(guān)系，制定細(xì)致、有效的傳導(dǎo)內(nèi)容及指標(biāo)。例如，國(guó)家公園總規(guī)分區(qū)決定了移民項(xiàng)目的范圍、強(qiáng)度，并為村鎮(zhèn)定級(jí)提供指引，移民規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循村鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并直接決定了社區(qū)規(guī)劃的人口及用地底數(shù)。

2)績(jī)效考核及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：以科學(xué)量化生態(tài)效益為基礎(chǔ)。

為了樹(shù)立起衡量移民規(guī)劃合理與否的標(biāo)尺，首先應(yīng)當(dāng)借助專業(yè)科研力量推動(dòng)生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)方法科學(xué)化、定量化、預(yù)判化?？赏ㄟ^(guò)整合運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)模型及壓力-狀態(tài)-響應(yīng)模型[21]，全面評(píng)估人口、用地、產(chǎn)業(yè)調(diào)控帶來(lái)的生態(tài)系統(tǒng)供給及社會(huì)系統(tǒng)壓力變化程度。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在審批程序中將生態(tài)績(jī)效預(yù)算達(dá)標(biāo)設(shè)置為移民規(guī)劃獲批實(shí)施的硬性前置條件，并通過(guò)土地用途管制、遙感影像監(jiān)控等方式保障其落實(shí)。

制定移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)量化考核個(gè)體遷移行為帶來(lái)的生態(tài)效益，強(qiáng)調(diào)核心保護(hù)區(qū)遷出戶的補(bǔ)償性質(zhì)及非核心保護(hù)區(qū)遷出戶的補(bǔ)助性質(zhì)，遷入地的生態(tài)管控級(jí)別越低，相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高?？梢詫⒀a(bǔ)償基準(zhǔn)金額與移民生態(tài)貢獻(xiàn)直接掛鉤，再輔以家庭困難程度、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等權(quán)重因子，既保障了非貧困戶搬遷的合理權(quán)益，也可以激勵(lì)移民自發(fā)選擇遷出至適宜建設(shè)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更高的城鎮(zhèn)集中安置區(qū)。同時(shí)，還需要進(jìn)一步細(xì)化入口城鎮(zhèn)及其他遷入地區(qū)戶籍、就業(yè)和安置等方面的優(yōu)惠政策，在更長(zhǎng)時(shí)間跨度下持續(xù)支持和引導(dǎo)國(guó)家公園內(nèi)居民向附近城鎮(zhèn)自然流動(dòng)。

3)規(guī)劃實(shí)施：增強(qiáng)政策針對(duì)性、靈活性、參與性。

底線管控的新思維及以土地而非人口為主要調(diào)控對(duì)象的新要求為國(guó)家公園社區(qū)移民規(guī)劃帶來(lái)了更強(qiáng)的政策靈活性與更多的調(diào)控可能性。基層政府承擔(dān)著對(duì)接上位規(guī)劃與居民個(gè)體、保障生態(tài)底線目標(biāo)與平衡個(gè)體權(quán)益的重要角色。實(shí)施過(guò)程中，首先需要細(xì)化調(diào)研工作，形成綜合反映用地、建設(shè)、權(quán)屬、人口和意愿等情況的工作底圖；進(jìn)而結(jié)合地方現(xiàn)狀及上位政策，形成搬遷時(shí)序、遷入?yún)^(qū)域、補(bǔ)償方式多樣化的移民方案供社區(qū)居民選擇。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加反復(fù)磋商的環(huán)節(jié)，使用參與式、引導(dǎo)式規(guī)劃的方法，使規(guī)劃理念及政策真正深入基層，讓居民能理解、可操作、多受益。

5 結(jié)語(yǔ)

在研究過(guò)程中，筆者逐漸認(rèn)識(shí)到未來(lái)以國(guó)家公園為代表的生態(tài)型移民將與以往人們所熟知的大規(guī)?！斑\(yùn)動(dòng)式”移民存在較大差別，它趨向于一種更廣義的人地關(guān)系調(diào)控策略，應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期的、細(xì)致的、多贏的、以柔性引導(dǎo)為主要手段的。為了達(dá)成以上目標(biāo)，一方面需要建立更科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃體系，另一方面需要規(guī)劃執(zhí)行者在工作過(guò)程中具有更多的耐心與更強(qiáng)的責(zé)任感。生態(tài)保護(hù)的功績(jī)不該建立在個(gè)體利益受損的基礎(chǔ)上，每個(gè)嘗試思考這一問(wèn)題的研究者，或是需要執(zhí)行這項(xiàng)任務(wù)的實(shí)踐工作者都應(yīng)當(dāng)打破思維慣式，為達(dá)成這種“多贏”的局面而努力。

注：文中圖片均由榮鈺繪制。