試論生態(tài)文明新時(shí)代自然保護(hù)區(qū)之基礎(chǔ)性地位

趙智聰 鐘 樂(lè) 楊 銳

中國(guó)正在迎來(lái)前所未有的生態(tài)文明新時(shí)代。節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是基本國(guó)策、像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境、實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、以保護(hù)自然資源環(huán)境為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略部署都對(duì)國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)提出了從嚴(yán)、優(yōu)先、基礎(chǔ)性等要求。

2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)要求“逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)”。這是中央文件中繼2013年開(kāi)始“國(guó)家公園體制建設(shè)”、2018年提出“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”以來(lái)，首次明確提出新時(shí)代自然保護(hù)地體系中各類自然保護(hù)地的總體定位，其中明確了自然保護(hù)區(qū)的“基礎(chǔ)性”地位。

在這樣的背景下，本文試圖分析新時(shí)代自然保護(hù)區(qū)在自然保護(hù)地體系中的“基礎(chǔ)性”地位，以厘清現(xiàn)狀、明確問(wèn)題、設(shè)定目標(biāo)并提供策略。

1 為什么要重新解讀自然保護(hù)區(qū)的地位？

1.1 新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)之戰(zhàn)略要求

生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)下最關(guān)鍵的國(guó)家意志，它關(guān)系著人民福祉和民族未來(lái)的千年大計(jì)。我國(guó)是保護(hù)國(guó)際(CI)認(rèn)定的17個(gè)超級(jí)生物多樣性國(guó)家之一，在不同的生物多樣性國(guó)家排名中基本位列前十，具有物種豐富且特有度高、生態(tài)系統(tǒng)類型多樣、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值高等特點(diǎn)。但與此同時(shí)，中國(guó)也是全球生物多樣性喪失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一[1]?！耙試?guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”是生態(tài)文明建設(shè)的排頭兵，能加強(qiáng)生物多樣性的有效保護(hù)，全面遏制生物多樣性喪失與生態(tài)環(huán)境退化趨勢(shì)，確保關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)和重要物種得到有效保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”、中華民族永續(xù)發(fā)展的必然途徑。

在2014年我國(guó)開(kāi)始國(guó)家公園和自然保護(hù)地體制改革之前，自然保護(hù)區(qū)是自然保護(hù)地中面積最大、生態(tài)保護(hù)功能最明確、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值最高的類型，對(duì)生物多樣性保護(hù)的重要意義可謂不言自明。在生態(tài)文明建設(shè)成為國(guó)家與民族必然選擇的新時(shí)代，研究如何繼承并進(jìn)一步發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)的重要作用成為新的戰(zhàn)略要求。

1.2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化之現(xiàn)實(shí)需求

目前自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作已如火如荼地展開(kāi)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)自然保護(hù)區(qū)在自然保護(hù)地體系和國(guó)土空間中的定位提出了要求。自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局也下發(fā)了《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函(自然資函〔2020〕71號(hào))》。

在解決自然保護(hù)區(qū)與其他類型自然保護(hù)地交疊問(wèn)題時(shí)，首先需要明確自然保護(hù)區(qū)的基本定位，一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題如自然保護(hù)區(qū)是否允許旅游活動(dòng)與居民生產(chǎn)生活活動(dòng)等，都將影響自然保護(hù)區(qū)邊界和分區(qū)的調(diào)整。另一方面，自然保護(hù)地整合優(yōu)化的結(jié)果需要與生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)土空間規(guī)劃等內(nèi)容充分銜接，自然保護(hù)地體系應(yīng)該承擔(dān)以保護(hù)為首要目標(biāo)的國(guó)土空間的功能[2]，因此找到自然保護(hù)的空缺，將應(yīng)該保護(hù)的土地納入自然保護(hù)地，尤其是自然保護(hù)區(qū)，正在進(jìn)行的自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作中顯得更為迫切。

1.3 自然保護(hù)區(qū)自身發(fā)展之混亂迷局

1.3.1 事權(quán)職責(zé)模糊不清

各級(jí)政府對(duì)于自然保護(hù)區(qū)管理的權(quán)力、責(zé)任劃分不清。《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)明確規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)的屬地管理模式①，但實(shí)質(zhì)上存在屬地政府、上級(jí)政府、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其上級(jí)行政主管部門(mén)等多個(gè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的權(quán)力主體，直接導(dǎo)致了屢禁不止的違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)象。

自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)類型模糊。一方面，多數(shù)管理機(jī)構(gòu)集行政、事業(yè)和企業(yè)性質(zhì)于一體，兼有相互沖突的執(zhí)法、管理和開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)等多項(xiàng)職責(zé)[3]。另一方面，大多數(shù)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格[4]，且隨著國(guó)家林草局森林公安局轉(zhuǎn)隸公安部，其上級(jí)管理部門(mén)的行政執(zhí)法力量進(jìn)一步減弱。

具體自然保護(hù)區(qū)單元的管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)模糊?！稐l例》相關(guān)條款的缺失導(dǎo)致全國(guó)各地自然保護(hù)區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在較大差異[5]。其行政級(jí)別從股級(jí)至副廳級(jí)不等，其性質(zhì)包括全額撥款、差額撥款和自籌自支事業(yè)單位，其行政隸屬則分為地方政府垂直管理和資源主管部門(mén)代管，令保護(hù)管理效能良莠不齊。

未形成與事權(quán)相匹配的政策、人員和資金支持?？h級(jí)政府和基層保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要管理責(zé)任，但未得到與之相匹配的政策和資金支持，存在責(zé)權(quán)錯(cuò)位等問(wèn)題[6]。僅以管理人員配備不足為例，具體體現(xiàn)在3個(gè)方面。1)保護(hù)區(qū)工作人員編制不足，人均管護(hù)面積過(guò)大。以全國(guó)宏觀數(shù)據(jù)②統(tǒng)計(jì)，專職管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的人均管護(hù)面積分別約為32.67、113.08km2；以微觀個(gè)例舉例剖析，內(nèi)蒙古自治區(qū)大興安嶺汗馬國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)共核定編制81人，其中管護(hù)人員41人，距282人的合理管理人員訴求相去甚遠(yuǎn)③。這樣的例子不勝枚舉。2)管理人員上崗考核機(jī)制不健全，部分保護(hù)區(qū)的實(shí)際在崗人員偏低，進(jìn)一步增加了管護(hù)壓力。3)缺少專業(yè)技術(shù)人才，自然保護(hù)區(qū)多處于偏僻地區(qū)，引進(jìn)和留住高學(xué)歷的優(yōu)秀人才十分困難，且大多數(shù)保護(hù)區(qū)不具備成體系的人才培養(yǎng)機(jī)制[7]。

1.3.2 嚴(yán)格管控名不符實(shí)

我國(guó)通過(guò)《條例》制定了相當(dāng)嚴(yán)格的管控措施，核心區(qū)“禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入”，除按規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)外，“也不允許進(jìn)入從事科學(xué)研究活動(dòng)”，緩沖區(qū)“只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)”?，F(xiàn)實(shí)中卻難以執(zhí)行。2013—2015年，自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)新增人類活動(dòng)1 466處，其中采石場(chǎng)、工礦用地、能源設(shè)施、旅游設(shè)施、交通設(shè)施、養(yǎng)殖場(chǎng)及其他人工設(shè)施等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)320處④；目前國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)有城市建成區(qū)2個(gè)，建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)72個(gè)，人口約40萬(wàn)，耕地17.9萬(wàn)hm2⑤。足以反映在嚴(yán)苛的條例管控下，違規(guī)現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮。

1.3.3 旅游管理參差不齊

《條例》認(rèn)可了在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)展參觀考察、旅游活動(dòng)的合法行為，并明確了開(kāi)展旅游活動(dòng)的基本原則，但無(wú)論該《條例》還是相關(guān)法規(guī)中都未對(duì)自然保護(hù)區(qū)可以開(kāi)展的旅游活動(dòng)類型與強(qiáng)度進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。雖然《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》釋放出自然保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游活動(dòng)應(yīng)為“生態(tài)旅游”的信號(hào)，但目前已開(kāi)展“生態(tài)旅游”的較多自然保護(hù)區(qū)在實(shí)際操作中未能按照標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展有效的管理和監(jiān)測(cè)，并產(chǎn)生了較嚴(yán)重的負(fù)面影響，如截至2008年已有22%的自然保護(hù)區(qū)由于開(kāi)展生態(tài)旅游而造成保護(hù)對(duì)象的破壞，11%出現(xiàn)旅游資源退化，44%的自然保護(hù)區(qū)存在垃圾公害，12%出現(xiàn)水污染，11%有噪聲污染，3%有空氣污染[8]。

造成生態(tài)旅游與保護(hù)管理目標(biāo)沖突的主要原因如下。1)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)不到位，規(guī)劃科學(xué)性不足。一方面，部分保護(hù)區(qū)未編制生態(tài)旅游方案、未報(bào)批總體規(guī)劃，大部分保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及為發(fā)展旅游而配套的建設(shè)項(xiàng)目，未履行環(huán)保審批程序[4]。另一方面，即使是編制了生態(tài)旅游方案的保護(hù)區(qū)，實(shí)際也缺乏對(duì)資源本底、旅游風(fēng)險(xiǎn)等的充分科學(xué)研究，缺乏生態(tài)影響評(píng)估和游客管控要求。2)管理體制不完善、管理能力不到位。目前的生態(tài)旅游活動(dòng)主要由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，但監(jiān)管部門(mén)的缺位令管理機(jī)構(gòu)易在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下違規(guī)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。一些保護(hù)區(qū)內(nèi)人滿為患，部分旅游開(kāi)發(fā)深入核心區(qū)，甚至為旅游開(kāi)發(fā)調(diào)整自然保護(hù)區(qū)分區(qū)。3)缺少對(duì)旅游產(chǎn)生影響的直接監(jiān)測(cè)和分析。研究表明，己開(kāi)展生態(tài)旅游的保護(hù)區(qū)中根據(jù)科學(xué)監(jiān)測(cè)對(duì)游客人數(shù)進(jìn)行控制的僅占20%[9]。4)環(huán)境教育功能未能充分體現(xiàn)。2003年時(shí)全國(guó)僅有38個(gè)自然保護(hù)區(qū)建立了自然博物館或展廳，59個(gè)設(shè)立了講解牌[10]；2007年時(shí)只有不到20%的自然保護(hù)區(qū)配有經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的導(dǎo)游[11]。

2 為什么要將自然保護(hù)區(qū)定位于自然保護(hù)地體系中的“基礎(chǔ)性地位”？

2.1 自然保護(hù)區(qū)已取得顯著保護(hù)成效，是生物多樣性保護(hù)之基

自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)建立最早的自然保護(hù)地類型，1956年設(shè)立的廣東省鼎湖山自然保護(hù)區(qū)拉開(kāi)了我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)事業(yè)的帷幕。經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展，在此輪自然保護(hù)地體系改革開(kāi)展之前，自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)取得了在各類自然保護(hù)地中的基礎(chǔ)性地位。1)自然保護(hù)區(qū)已成為我國(guó)面積最大的自然保護(hù)地類型，截至2016年6月30日，我國(guó)已建成總面積達(dá)147萬(wàn)km2的2 740處自然保護(hù)區(qū)，其陸域面積約占我國(guó)陸地國(guó)土面積的14.8%②。2)自然保護(hù)區(qū)在我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用，它保護(hù)了我國(guó)90%以上的陸域以及水域與濕地生態(tài)系統(tǒng)類型，15.1%的森林，30%的濕地，30%的荒漠植被和11%的草原，65%的高等植物群落類型，85%的野生動(dòng)物種類，89%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類，88%的極度瀕危野生動(dòng)物，64%的極小種群野生植物[12]。3)自然保護(hù)區(qū)在改革后的自然保護(hù)地體系中仍將占據(jù)基礎(chǔ)性地位。截至2019年12月，我國(guó)先后建立11處國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，其中納入的自然保護(hù)區(qū)的面積占比達(dá)87%(表1)。去除國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)，目前自然保護(hù)區(qū)面積仍達(dá)112.63萬(wàn)km2，占國(guó)土陸域面積11.73%，按自然保護(hù)地占國(guó)土面積18%的改革目標(biāo)計(jì)，且遵照現(xiàn)有整合優(yōu)化原則，自然保護(hù)區(qū)與其他類型自然保護(hù)地交叉重疊時(shí)如無(wú)特殊情況將保留自然保護(hù)區(qū)，那么，自然保護(hù)地的一半以上仍將是自然保護(hù)區(qū)。4)自然保護(hù)區(qū)業(yè)已形成從各類資源法、條例，到部門(mén)規(guī)章、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等的一系列政策體系，形成了具有較高級(jí)別和較完整體系的管理制度。

而無(wú)論是“國(guó)家公園體制建設(shè)”，還是“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”，其成功與否，都應(yīng)以是否鞏固和拓展了我國(guó)生物多樣性保護(hù)已取得的成果，是否加強(qiáng)和促進(jìn)了我國(guó)自然保護(hù)地體系的管理成效為標(biāo)志。因此，自然保護(hù)地體系改革應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)性地位。

2.2 自然保護(hù)區(qū)是物種及其棲息地保護(hù)的核心陣地，是生物多樣性保護(hù)之根

自然保護(hù)區(qū)的核心功能是生態(tài)系統(tǒng)、物種及其棲息地保護(hù)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》將我國(guó)自然保護(hù)區(qū)明確定義為“保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)物植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域”。事實(shí)亦是如此，目前我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類自然保護(hù)區(qū)占據(jù)了自然保護(hù)區(qū)類型的絕大多數(shù)(表2)。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)自然保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象主要可分為生態(tài)系統(tǒng)、物種及其棲息地、地質(zhì)遺跡3種類型。其中，根據(jù)《建設(shè)國(guó)家公園總體方案》，國(guó)家公園是指“由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域”，更強(qiáng)調(diào)對(duì)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，在一定程度上分擔(dān)了原屬自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)功能，而風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園已在實(shí)質(zhì)上將自然遺跡作為保護(hù)對(duì)象。因此，在新的體系下，自然保護(hù)區(qū)幾乎成為專門(mén)保護(hù)物種及其棲息地的唯一陣地。

我國(guó)是世界上12個(gè)生物多樣性最豐富的國(guó)家之一，物種豐富、特有程度高，還擁有以大熊貓、白鰭豚等為代表的有“活化石”之稱的眾多珍稀動(dòng)物[13]23-24。然而多年來(lái)，我國(guó)物種及其棲息地保護(hù)的形勢(shì)一直不容樂(lè)觀：高度瀕危的鳥(niǎo)類、獸類進(jìn)一步受脅，魚(yú)類、維管植物種類喪失速率加快，總體而言數(shù)量較多的物種喪失速率加快，亟須加強(qiáng)保護(hù)[14]。有學(xué)者指出國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)對(duì)最受關(guān)注的瀕危物種分布熱點(diǎn)地區(qū)覆蓋不足，尤其是在中國(guó)東部和南部地區(qū)[15]。

對(duì)野生動(dòng)植物及其棲息地的保護(hù)，是生物多樣性保護(hù)的最直接途徑，通過(guò)自然保護(hù)地的建立來(lái)保護(hù)瀕危物種，也是遏制生物多樣性持續(xù)下降的最有力措施。在自然保護(hù)地體系中，自然保護(hù)區(qū)是物種及其棲息地保護(hù)的重要陣地，是生物多樣性保護(hù)之根本，也應(yīng)由此確定自然保護(hù)區(qū)的核心保護(hù)對(duì)象并調(diào)整相關(guān)措施。

表1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)及其包含的自然保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)表Tab.1 Data of nature reserves covered by pilot national parks

表2 各類型自然保護(hù)區(qū)數(shù)量與面積一覽表Tab.2 The number and area of various types of nature reserves

2.3 自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)安全與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的基本底線，是生物多樣性保護(hù)之源

維護(hù)生態(tài)安全并提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)則是自然保護(hù)區(qū)的基本工作。一方面，現(xiàn)狀自然保護(hù)區(qū)仍以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)為主(表2)，在未來(lái)有一部分被劃入國(guó)家公園后，仍將有較大面積的生態(tài)系統(tǒng)以自然保護(hù)區(qū)的形式得到保護(hù)[13]173。另一方面，我國(guó)仍有大面積區(qū)域具有重要生態(tài)功能，是維持國(guó)土生態(tài)安全并提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要空間，而保護(hù)地對(duì)其覆蓋面積仍然明顯不足，如我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中的自然保護(hù)區(qū)面積占比為24.06%[16]，中國(guó)32個(gè)內(nèi)陸陸地和水域生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)中共涉及86.2萬(wàn)km2的338處國(guó)家級(jí)、省級(jí)/自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)，占其總面積276萬(wàn)km2的31.23%⑥。

生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)是生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容之一，不僅是維持物種多樣性的基本源泉，也發(fā)揮著維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、為可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要功能。因此，按照生態(tài)文明戰(zhàn)略的要求，自然保護(hù)地在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全、提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面意義重大，自然保護(hù)區(qū)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、生態(tài)功能的維護(hù)肩負(fù)重要使命。

圖1 改革前自然保護(hù)區(qū)資金來(lái)源渠道示意圖(作者繪)Fig.1 Fund channels for nature reserves before the reform of protected area system

3 如何實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)在自然保護(hù)地體系中的基礎(chǔ)性地位？

實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)性地位，需要處理好5個(gè)方面的關(guān)鍵問(wèn)題，即認(rèn)識(shí)、管理體制、空間范圍、旅游管理和社區(qū)管理，以下分述之。

3.1 在法律法規(guī)中明確自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)性地位與嚴(yán)格管理的基本要求

自然保護(hù)區(qū)的嚴(yán)格管理是強(qiáng)調(diào)對(duì)人類活動(dòng)的嚴(yán)格限制和控制，一方面應(yīng)盡量避免人類活動(dòng)的干擾和設(shè)施建設(shè)，另一方面，在開(kāi)展科研、監(jiān)測(cè)和生態(tài)恢復(fù)等活動(dòng)時(shí)，盡可能強(qiáng)調(diào)讓自然做功，盡量避免通過(guò)人工措施直接干預(yù)自然的物理和生物過(guò)程。

應(yīng)在以下方面強(qiáng)調(diào)對(duì)處于自然保護(hù)地基礎(chǔ)性地位的自然保護(hù)區(qū)的嚴(yán)格管理要求。首先，在立法方面，應(yīng)在正在起草和討論的《自然保護(hù)地法》中明確自然保護(hù)區(qū)在自然保護(hù)地體系中的基礎(chǔ)性地位和“嚴(yán)格管理”的基本管護(hù)定位，并明確規(guī)定“禁止類措施”。清楚規(guī)定和清晰表達(dá)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三大類自然保護(hù)地在管控措施嚴(yán)格程度方面的梯度，以及邏輯關(guān)系上的一致性。其次，在政策的制定方面，在相關(guān)國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中明確自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)性地位和基本功能，嚴(yán)格界定準(zhǔn)入條件，規(guī)定其內(nèi)允許開(kāi)展的各類人類活動(dòng)及其強(qiáng)度上限，以及保護(hù)監(jiān)測(cè)和管理、道路交通、市政基礎(chǔ)等各類設(shè)施的建設(shè)上限。最后，在空間規(guī)劃層面，進(jìn)行自上而下的布局研究，將包括自然保護(hù)區(qū)總體布局在內(nèi)的“自然保護(hù)地體系規(guī)劃”納入國(guó)家層面國(guó)土空間規(guī)劃，將各省“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系規(guī)劃”納入省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，在市縣國(guó)土空間規(guī)劃中落實(shí)各自然保護(hù)區(qū)的空間分布[2]。從國(guó)土全域尺度考慮自然保護(hù)的重要空缺，為自然保護(hù)區(qū)持續(xù)增量提質(zhì)安排空間，同時(shí)明確在國(guó)土空間管控中的保護(hù)力度。

3.2 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中央事權(quán)與中央政府直管

考慮到我國(guó)自然保護(hù)區(qū)在自然保護(hù)地體系中的“基礎(chǔ)性”地位，建議條件成熟時(shí)，將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)界定為中央事權(quán)，由中央政府統(tǒng)一行使管理權(quán)。該建議基于以下3個(gè)方面的理由。

1)自然保護(hù)區(qū)在國(guó)家生物多樣性保護(hù)中的基礎(chǔ)性地位事關(guān)國(guó)土生態(tài)安全，應(yīng)為中央事權(quán)。包含“生態(tài)安全”在內(nèi)的“國(guó)家安全”屬于中央事權(quán)范疇⑦，生物多樣性保護(hù)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全的必要前提，而自然保護(hù)地體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的最有效措施，自然保護(hù)區(qū)將約占國(guó)土面積的10%以上，面積大、重要性高，在自然保護(hù)地體系中雄踞基礎(chǔ)性地位，是國(guó)家生物多樣性保護(hù)的中堅(jiān)力量，理應(yīng)納入中央事權(quán)。

2)為保障自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)性，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大責(zé)任。為保證自然保護(hù)區(qū)的自然狀態(tài)不受人為干擾，其人為游憩類活動(dòng)僅限于允許部分條件成熟的自然保護(hù)區(qū)單元開(kāi)展沒(méi)有任何人工設(shè)施建設(shè)的“荒野體驗(yàn)”。但該措施也限制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，周邊社區(qū)和當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法通過(guò)建立、管理自然保護(hù)區(qū)獲取可觀的經(jīng)濟(jì)收益，影響其積極性，因此宜由中央政府直管，并提供適當(dāng)?shù)墓茏o(hù)工作崗位，讓當(dāng)?shù)卣桶傩胀ㄟ^(guò)保護(hù)獲得實(shí)惠，保證自然保護(hù)區(qū)的長(zhǎng)治久安。

3)中央事權(quán)和中央政府直管的資金缺口可負(fù)擔(dān)。實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的有效保護(hù)管理雖有人員經(jīng)費(fèi)、日常管護(hù)及其設(shè)施設(shè)備、生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目等方面的資金需求，但我國(guó)目前已投入了大量各類別的生態(tài)保護(hù)資金。分析近年全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算⑧，用于自然保護(hù)區(qū)的資金包括“節(jié)能環(huán)保類支出”“農(nóng)林水事務(wù)支出”“國(guó)土資源氣象等事務(wù)支出”中的多種項(xiàng)目，包括中央和地方各級(jí)財(cái)政，通過(guò)原環(huán)保部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等多個(gè)渠道流入，來(lái)源渠道復(fù)雜(圖1)。若將上述資金統(tǒng)籌使用，則顯然資金缺口在可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)。加之在禁止旅游活動(dòng)的條件下，不需大型旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，工程建設(shè)類投資需求將大幅壓縮，資金缺口可能更小。

3.3 保證自然保護(hù)區(qū)面積充足和代表性充分

在自然保護(hù)地體系中，雖然國(guó)家公園承載著“主體”地位與作用，但基礎(chǔ)性的保護(hù)功能則由自然保護(hù)區(qū)所承擔(dān)，因此，應(yīng)確保自然保護(hù)區(qū)有足夠的面積來(lái)維持生態(tài)系統(tǒng)功能和過(guò)程的穩(wěn)定性，并充分保障其代表性。

從國(guó)土生態(tài)安全的角度考慮，僅依靠國(guó)家公園無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)和物種及其棲息地的保護(hù)。目前有眾多具有突出生態(tài)系統(tǒng)和棲息地保護(hù)價(jià)值的區(qū)域，尤其是位于我國(guó)西部、北部等高海拔和高寒地區(qū)的大面積自然區(qū)域，已經(jīng)長(zhǎng)期作為自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)，且并未與其他類型自然保護(hù)地交叉重疊，他們并不宜大規(guī)模直接劃入國(guó)家公園，而應(yīng)維持自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)，保護(hù)大面積生態(tài)系統(tǒng)及其物種。

從自然保護(hù)地的未來(lái)發(fā)展來(lái)考慮，自然保護(hù)區(qū)的總量規(guī)模仍不足。雖然目前我國(guó)自然保護(hù)地總面積已約占國(guó)土陸域面積的18%，但還需將更廣泛的國(guó)土空間和海域空間納入，才能根本上遏制我國(guó)生物多樣性下降的總體趨勢(shì)并保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給[18]。在自然保護(hù)地總量進(jìn)一步增加的前提下，作為基礎(chǔ)性地位的自然保護(hù)區(qū)的面積也應(yīng)進(jìn)一步增加。

3.4 嚴(yán)格限制旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)

自然保護(hù)區(qū)應(yīng)嚴(yán)格限制旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，僅在條件成熟的自然保護(hù)區(qū)的部分區(qū)域開(kāi)展“荒野體驗(yàn)”。“荒野體驗(yàn)”區(qū)別于現(xiàn)在通常意義上所謂的“生態(tài)旅游”，其最為直觀的特征是禁止建設(shè)一切人工設(shè)施，以此嚴(yán)格限定進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的訪客規(guī)模和活動(dòng)類型。荒野體驗(yàn)的目的是讓訪客能夠在自然環(huán)境中享受孤獨(dú)，體會(huì)融入自然的樂(lè)趣，其管理規(guī)定包括3個(gè)方面：1)嚴(yán)格執(zhí)行體驗(yàn)主體為個(gè)人或小團(tuán)隊(duì)的預(yù)約制；2)規(guī)劃并嚴(yán)格限定訪客體驗(yàn)范圍和可達(dá)空間，保證訪客在指定范圍內(nèi)可自由行動(dòng)，并在體驗(yàn)過(guò)程中不與其他個(gè)人或小團(tuán)隊(duì)相遇；3)嚴(yán)格執(zhí)行“不留痕跡”(Leave No Trace)措施。

在這一限定下，面對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的自然保護(hù)地整合優(yōu)化任務(wù)，應(yīng)謹(jǐn)慎處理自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)的關(guān)系。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)至少有42處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)交叉重疊或比鄰(圖2)⑨，這些區(qū)域都已開(kāi)展較大規(guī)模的旅游活動(dòng)，也是人們耳熟能詳?shù)闹匾皡^(qū)，簡(jiǎn)單按照相關(guān)規(guī)定劃入自然保護(hù)區(qū)⑩，容易引起公眾對(duì)自然保護(hù)區(qū)概念的混淆，帶來(lái)未來(lái)管理上的隱患，不利于自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理，也不符合自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際保護(hù)功能要求，有悖于自然保護(hù)區(qū)的“基礎(chǔ)性”地位。在自然保護(hù)地優(yōu)化整合的過(guò)程中，這些自然保護(hù)地交疊或比鄰的區(qū)域應(yīng)“一事一議”，具體判斷人類活動(dòng)影響的程度，確定其適合的類型和分區(qū)，避免“一刀切”的政策。

3.5 差別化管理和有序退出社區(qū)生產(chǎn)生活活動(dòng)

圖2 國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)交疊或比鄰(清華大學(xué)國(guó)家公園研究院繪制，底圖引自自然資源部標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)網(wǎng)站)Fig.2 National nature reserves overlap or neighbor national scenic and historical areas

總體上，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)嚴(yán)格限制和有序退出社區(qū)的生產(chǎn)生活活動(dòng)。鑒于自然保護(hù)區(qū)在我國(guó)自然保護(hù)中的基礎(chǔ)性地位，自然保護(hù)區(qū)應(yīng)最大限度地避免人類干擾，保證其自然演替過(guò)程的持續(xù)進(jìn)行。

差別化管理是指在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在一些例外情況。對(duì)于已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)演替組成部分的具有較長(zhǎng)時(shí)間歷史的原住民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活活動(dòng)，在自然保護(hù)區(qū)的一般控制區(qū)應(yīng)滿足其合理訴求。這里有3個(gè)方面需要強(qiáng)調(diào)：1)這種原住民的生產(chǎn)生活活動(dòng)已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)的組成要素，成為生態(tài)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，或成為重要物種的生存、繁衍等生命過(guò)程的組成部分，是能夠維持和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)健康的積極力量；2)原住民的生產(chǎn)生活活動(dòng)按照傳統(tǒng)的方式開(kāi)展，形成了特有的文化傳統(tǒng)；3)原住民的生產(chǎn)生活活動(dòng)可以規(guī)避現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的污染，負(fù)面影響可控。同時(shí)滿足這3個(gè)條件的社區(qū)生產(chǎn)生活活動(dòng)應(yīng)納入自然保護(hù)區(qū)管理，同時(shí)自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)管理政策應(yīng)尊重原住民的傳統(tǒng)。不滿足上述條件的社區(qū)生產(chǎn)生活活動(dòng)應(yīng)有序退出。

4 結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)實(shí)條件下，仍有很多問(wèn)題并不能為自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)決策提供足夠的科學(xué)依據(jù)，例如如何評(píng)價(jià)某一地塊的價(jià)值并確認(rèn)其是否為重要的棲息地仍然是尚未解決的科學(xué)問(wèn)題，這導(dǎo)致在實(shí)際進(jìn)行自然保護(hù)地的整合優(yōu)化過(guò)程中，過(guò)多地依賴當(dāng)?shù)毓芾聿块T(mén)和地方政府的意愿，這些意愿往往以方便管理和不對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展產(chǎn)生過(guò)多制約為立足點(diǎn)。又如如何評(píng)價(jià)某一區(qū)域的原真性、自然度和連通度，從而控制人類干預(yù)的程度，也尚未有普世方法或技術(shù)途徑。因此，在生態(tài)文明建設(shè)的新要求下，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理與科學(xué)研究的任務(wù)仍舊十分艱巨。

需要強(qiáng)調(diào)的是，自然保護(hù)區(qū)具有保障國(guó)土生態(tài)安全的基礎(chǔ)性作用，是我們留給大自然最后的底線空間，擴(kuò)大其范圍、保證其不受人類干擾的原真性和自然度，是當(dāng)代人應(yīng)盡之義務(wù)。

致謝：本文部分觀點(diǎn)基于清華大學(xué)國(guó)家公園研究院項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)開(kāi)展的前期研究，項(xiàng)目組成員除本文作者外還包括莊優(yōu)波、馬之野、曹越、侯姝彧、彭欽一、叢容、徐鋒、榮鈺等老師和同學(xué)，在此表示感謝。

注釋：

① 《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第八條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制”“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)管理的部門(mén)的設(shè)置和職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況確定”。

② 全國(guó)自然保護(hù)區(qū)人員數(shù)據(jù)、面積數(shù)據(jù)均整理自2016年環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議上所作《國(guó)務(wù)院關(guān)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作情況的報(bào)告》。

③ 依據(jù)《內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林資源管護(hù)管理辦法》測(cè)算。

④ 根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部通報(bào)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)人類活動(dòng)遙感監(jiān)測(cè)情況》整理，https://www.cenews.com.cn/environment/wxgc/zcxw/201702/t20170213_821137.html。

⑤ 依據(jù)自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》(自然資函〔2020〕71號(hào))公布的數(shù)據(jù)。

⑥ 根據(jù)環(huán)境保護(hù)部《中國(guó)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域范圍》整理，http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201601/t20160105_321061.htm。

⑦ 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)?！薄吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家安全法》已明確將“生態(tài)安全”納入國(guó)家安全范疇。

⑧ 根據(jù)中華人民共和國(guó)財(cái)政部《2018年全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表》整理，http://yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/t20190718_3303195.htm。

⑨ 通過(guò)GIS緩沖區(qū)分析計(jì)算國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的歐氏距離，當(dāng)歐氏距離<20km時(shí)，判定二者為交疊或高度相鄰，涉及自然保護(hù)區(qū)為(即圖2編號(hào))：1五大連池、2小北湖、3醫(yī)巫閭山、4蛇島老鐵山、5成山頭海濱地貌、6龐泉溝、7太統(tǒng)-崆峒山、8太寬河、9九寨溝、10雪寶頂、11小金四姑娘山、12白水河、13貢嘎山、14諾水河珍稀水生動(dòng)物、15雞公山、16董寨、17長(zhǎng)興地質(zhì)遺跡、18縉云山、19金佛山、20麻陽(yáng)河、21東洞庭湖、22張家界大鯢、23九宮山、24廬山、25習(xí)水中亞熱帶常綠闊葉林、26長(zhǎng)寧竹海、27佛頂山、28湖南舜皇山、29金童山、30南岳衡山、31井岡山、32陽(yáng)際峰、33閩江河口濕地、34蒼山洱海、35納板河流域、36西雙版納、37九嶷山、38丹霞山、39鼎湖山、40漳江口紅樹(shù)林、41廈門(mén)珍稀海洋物種、42三亞珊瑚礁。

⑩ 《自然資源部國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》指出：“國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)等各類自然保護(hù)地交叉重疊式，原則上保留國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)?！?/p>