“通過土地治理”：發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地利用與治理*

■付 偉

［內(nèi)容提要］本文緊扣浙江省農(nóng)村“通過土地治理”這一具有典型社會學(xué)意義的現(xiàn)象，詳細(xì)呈現(xiàn)了浙江省農(nóng)村宅基地治理的歷史沿革、治理過程與治理結(jié)果?！巴ㄟ^土地治理”的具體意涵是基層政府試圖通過拆除土地違建，倒逼家庭工業(yè)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步從根本上解決社會綜合治理問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)弱化的情況下，“通過土地治理”采取了綜合執(zhí)法、下鄉(xiāng)執(zhí)法的辦法，這個過程導(dǎo)致國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生新變化。在土地治理過程中，由于歷史因素造成普遍違法，土地執(zhí)法也只能“通過模糊治理模糊”的方式進(jìn)行。這背離了鄉(xiāng)村治理法治化的初衷，在現(xiàn)實(shí)層面也增加了治理成本。

改革開放初期，浙江省為了鼓勵鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展，采取了鼓勵農(nóng)戶利用“房前屋后”土地發(fā)展家庭工業(yè)的政策。家庭工業(yè)迅速發(fā)展，一方面促進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)的迅速發(fā)展和城鄉(xiāng)面貌的巨大變革，另一方面也形成了浙江某些農(nóng)村地區(qū)普遍的土地違法現(xiàn)象。近年來為了解決農(nóng)村土地違法問題，浙江省采取了嚴(yán)格的土地執(zhí)法措施。由此，發(fā)達(dá)地區(qū)土地治理問題進(jìn)入筆者的研究視野。

目前學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理，然而東部發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村治理與中西部地區(qū)有極大的區(qū)別。一方面，東部地區(qū)快速的非農(nóng)化和城鄉(xiāng)一體化帶來了新治理任務(wù)；另一方面，基層政府也正在經(jīng)歷著從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，在這個過程中國家與農(nóng)民的關(guān)系、基層政府行為都發(fā)生了很大變革。上述兩方面的因素都對土地治理過程產(chǎn)生了影響，在這個意義上，“土地治理”是牽連了發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型和治理的總體事實(shí)，對土地執(zhí)法的研究有助于打開發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村社會治理過程中的“黑箱”。

一、研究背景與文獻(xiàn)回顧

取消農(nóng)業(yè)稅以后，中西部地區(qū)的基層政府從“汲取型政權(quán)”演變成“懸浮型政權(quán)”①，隨著項(xiàng)目制進(jìn)入鄉(xiāng)村，基層政府行為也發(fā)生極大改變。②在國家資源輸入鄉(xiāng)村社會，通過項(xiàng)目資金為農(nóng)村提供基本公共服務(wù)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府演變成跑腿辦事的“協(xié)調(diào)型政權(quán)”。③在國家政權(quán)力量退出鄉(xiāng)村社會的同時，鄉(xiāng)村社會卻沒有建立起相應(yīng)的自我治理和行動能力，④鄉(xiāng)村社會失去了“進(jìn)行利益再分配的空間和能力”。⑤中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)這樣的局面：國家輸入資源提供公共服務(wù)，但是鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序嚴(yán)重不足，由此帶來中西部地區(qū)的治理難題。

與中西部地區(qū)相比，東部鄉(xiāng)村治理有著更復(fù)雜的面向。東部地區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)化塑造了東部地區(qū)所謂的“內(nèi)生性資源密集型”村莊形態(tài)。⑥然而，東部地區(qū)不同區(qū)域的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和社會轉(zhuǎn)型的路徑并不一樣。浙江省在中小微企業(yè)乃至家庭工業(yè)的基礎(chǔ)上形成了“一鎮(zhèn)一品”的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，這種產(chǎn)業(yè)模式是在特定歷史背景下形成的，尤其是與特殊時期的土地制度和政府行為有關(guān)。

土地是經(jīng)濟(jì)活動的重要要素。改革開放以來，土地以特殊的方式參與到我國的工業(yè)化進(jìn)程中。廉價甚至是免費(fèi)的土地供給是改革開放初期鄉(xiāng)村工業(yè)能夠快速發(fā)展的重要因素之一。不同區(qū)域的不同土地利用形態(tài)塑造了鄉(xiāng)村工業(yè)不同的產(chǎn)業(yè)形態(tài)：珠江三角洲地區(qū)主要以出租集體土地的方式發(fā)展“三來一補(bǔ)”加工業(yè)；浙江的鄉(xiāng)村工業(yè)則依托家庭工業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展塊狀經(jīng)濟(jì)，在改革開放初期鼓勵農(nóng)戶利用宅基地和“房前屋后”土地搭建生產(chǎn)用房。⑦

我國的土地法律也經(jīng)歷不同階段的歷史演化。改革開放初期允許農(nóng)民利用集體建設(shè)用地興辦工業(yè)，隨后農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用制度日益趨嚴(yán)，1998 年的《土地管理法》明確取消了鄉(xiāng)村利用集體土地進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)的可能⑧。

從地方政府行為的角度來看，對農(nóng)村土地的管理也經(jīng)歷了從“放水養(yǎng)魚”到嚴(yán)格執(zhí)法的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”作為20 世紀(jì)七八十年代農(nóng)村改革的“意外后果”，與改革開放政策調(diào)整以后的“放水養(yǎng)魚”邏輯有著極為重要的關(guān)系。⑨所謂的“放水養(yǎng)魚”，就是地方政府為地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供庇護(hù)和有利的政治環(huán)境。⑩在這個背景之下，浙江基層政府紛紛鼓勵農(nóng)民利用宅基地和“房前屋后”發(fā)展家庭工業(yè)，這成為浙江家庭工業(yè)興起的重要制度背景。

20 世紀(jì)90年代中期稅費(fèi)改革以后，中央與地方關(guān)系調(diào)整的影響層層傳導(dǎo)到基層，也導(dǎo)致政府與企業(yè)關(guān)系的調(diào)整。20世紀(jì)90年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制，從集體所有制逐步變成民營經(jīng)濟(jì)，“政府開始退出企業(yè)經(jīng)營”。11在這個背景下，地方政府開始紛紛探索政府職能轉(zhuǎn)型，浙江省“大致從2000 年開始，政府將自身定位逐步從發(fā)展型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變”。12

要完成從發(fā)展到治理的轉(zhuǎn)型，其中一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)就是處理“發(fā)展型政府”遺留的治理問題。在“放水養(yǎng)魚”階段，許多改革都是以“制度變通”的方式實(shí)施的。13由于土地制度的模糊以及出于“地方法團(tuán)主義”14的利益，地方政府采取了模糊治理的策略，導(dǎo)致普遍的土地違法使用現(xiàn)象的產(chǎn)生。如何規(guī)范發(fā)展、建立依法治理的秩序是東部地區(qū)社會治理的重要任務(wù)。正是在這個背景下，浙江省的基層政府開始試圖通過行政執(zhí)法的方式規(guī)范農(nóng)村土地利用。

既有的行政執(zhí)法文獻(xiàn)對綜合執(zhí)法有深入研究15，討論如何通過綜合執(zhí)法理順科層制內(nèi)部條塊關(guān)系，從而克服“執(zhí)法孤島”的問題。16執(zhí)法的區(qū)域也主要集中在城鎮(zhèn)，尤其是城管執(zhí)法。在實(shí)際執(zhí)法的過程中，在具體場景中普遍存在的“彈性執(zhí)法”是行政執(zhí)法研究的重要問題。17但是土地執(zhí)法的關(guān)鍵是如何在鄉(xiāng)村社會通過行政執(zhí)法規(guī)范土地利用，這個過程涉及更為復(fù)雜的問題。

國家政權(quán)如何在鄉(xiāng)村社會執(zhí)行法律本身也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。蘇力從“送法下鄉(xiāng)”的角度來看國家權(quán)力的微觀運(yùn)作過程。關(guān)于“送法下鄉(xiāng)”，趙曉力18進(jìn)一步發(fā)揮，指出在基層法律實(shí)踐過程中，法官往往遵循“治理”邏輯，出于維持穩(wěn)定的目的而采取策略性手段，游走于禮治和法治之間?！坝ㄏ锣l(xiāng)”19討論了鄉(xiāng)村社會的“結(jié)構(gòu)混亂”導(dǎo)致內(nèi)生秩序不足，從而希望通過法律維持鄉(xiāng)村秩序。

由此，土地執(zhí)法的實(shí)踐過程需要在鄉(xiāng)村治理總體的結(jié)構(gòu)中去看。隨著浙江省鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化，在治理任務(wù)日益繁重的同時卻面臨著基層治理體制弱化的困境。但是在具體實(shí)踐過程，筆者又發(fā)現(xiàn)浙江的基層政府依然能夠強(qiáng)勢動員村莊基層組織和社會完成上級交辦的各項(xiàng)任務(wù)。既有的解釋是，基層政府之所以可以調(diào)動企業(yè)家們參與社會治理，主要是企業(yè)家得益于“非正規(guī)”的發(fā)展過程，尤其是在土地、稅收方面有不規(guī)范行為。20但是，基層政府如何在鄉(xiāng)村實(shí)踐各項(xiàng)治理任務(wù)，比如完成土地治理，依然值得進(jìn)一步探索。

本文以浙江省H市（縣級市）X鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研材料為例討論土地治理過程。X 鎮(zhèn)位于浙江北部，是浙江模式的典型代表。該鎮(zhèn)總面積為91.1平方公里，下轄27 個行政村、4 個社區(qū)，總戶數(shù)約為2.5萬戶，總?cè)丝诩s為10.6萬人。X鎮(zhèn)是全國乃至全球重要的家紡裝飾布生產(chǎn)集群所在地，主要產(chǎn)品是窗簾布、沙發(fā)布和其他室內(nèi)裝飾布。

X 鎮(zhèn)的家紡產(chǎn)業(yè)是典型的從“農(nóng)村長出的產(chǎn)業(yè)”，這種模式可以概括為兩個特征：小生產(chǎn)、大網(wǎng)絡(luò)。小生產(chǎn)是指有大量以小微企業(yè)乃至家庭工業(yè)為經(jīng)營主體，大網(wǎng)絡(luò)是指眾多經(jīng)營主體依賴社會網(wǎng)絡(luò)形成了鎮(zhèn)域居民廣泛參與的產(chǎn)業(yè)集群。21X鎮(zhèn)目前有280多家規(guī)模以上企業(yè)，有8000家由小微企業(yè)、家庭工業(yè)組成的市場主體，此外在專業(yè)市場中還有1500多家門店，這些經(jīng)營主體整合了印染、繞線、包裝、后道諸多生產(chǎn)環(huán)節(jié)，形成一個復(fù)雜而精巧的生產(chǎn)體系。

二、土地利用的歷史演變

改革開放初期，由于模糊的土地制度和地方政府“放水養(yǎng)魚”，土地成為地方政府刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要資源，農(nóng)村為鄉(xiāng)村工業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了廉價乃至免費(fèi)的土地。隨著政府從發(fā)展型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)型，土地變成基層政府治理鄉(xiāng)村社會的重要手段，從而呈現(xiàn)出本文所謂的“通過土地治理”現(xiàn)象，即通過拆違的方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、解決鄉(xiāng)村治理難題。

（一）鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展過程中的土地利用

從土地制度的演進(jìn)來看，我國長期允許農(nóng)民使用農(nóng)村土地進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)。在人民公社時期，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，集體可以統(tǒng)一調(diào)配土地。當(dāng)時農(nóng)村土地管理力度相當(dāng)薄弱，農(nóng)村土地基本上由社隊(duì)自行管理，社隊(duì)企業(yè)用地都是從本社的集體土地中無償劃撥取得。22實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體土地仍然沿襲著“三級所有”的制度，歸鄉(xiāng)村組合作經(jīng)濟(jì)組織所有，在村組集體自有土地上興辦工業(yè)只需要調(diào)整承包地即可；跨鄉(xiāng)、跨村的集體土地調(diào)配一般也是通過非市場的手段進(jìn)行。23但是，到1984 年年底中國基本完成由社到鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變時，由于全國絕大部分農(nóng)村地區(qū)已不存在集體生產(chǎn)經(jīng)營活動，所以鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織一直沒有建立。

改革開放初期，我國土地管理機(jī)構(gòu)混亂，缺乏全國性的土地管理機(jī)構(gòu)。直到1986 年才成立直屬國務(wù)院的土地管理局，1988 年才建立全國五級土地管理網(wǎng)格。土地法律制度建設(shè)滯后于實(shí)踐，到1986 年才出臺《土地管理法》，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用作出較為明確的規(guī)定。

浙江省家庭工業(yè)大量使用宅基地和“房前屋后”土地，此處簡要討論一下宅基地制度。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》對農(nóng)村宅基地的權(quán)屬作了明確的規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租或者買賣”。1963 年《關(guān)于對社員宅基地問題作出補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定，“社員需建新房又沒有宅基地時，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決”。改革開放以后，隨著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平迅速提高，出現(xiàn)了建房的熱潮，但是由于對農(nóng)村建房缺乏全面的規(guī)劃和必要的管理，亂占耕地的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。24宅基地管理混亂也為家庭工業(yè)發(fā)展留下了制度模糊空間。

除了法律制度的模糊，基層政府行為也加劇了土地利用的模糊。改革開放初期中央與地方政府關(guān)系的調(diào)整，形成了長達(dá)十余年的財(cái)政包干制。中央與地方關(guān)系的調(diào)整，以及“懸置”意識形態(tài)的討論，型塑了全新的國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系，地方政府與鄉(xiāng)村社會形成了一種“共生”的關(guān)系25，也就是雙方有著同樣的利益、認(rèn)同統(tǒng)一的發(fā)展邏輯，形成這一時期典型的基層政府行為——“放水養(yǎng)魚”，基層政府為鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展提供政治庇護(hù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會作為兩級土地資源管理者和所有者，從自身可控資源效益最大化的原則出發(fā)大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。26

下面可以從實(shí)地調(diào)研案例來看20 世紀(jì)80 年代初期的基層政府如何采取“庇護(hù)”的政策，促進(jìn)家庭工業(yè)的發(fā)展。X鎮(zhèn)早期的家庭工業(yè)是在政治局勢不明朗的背景之下試探的結(jié)果，基層政府的“庇護(hù)”對家庭工業(yè)的發(fā)展有很重要的作用。X鎮(zhèn)最早的聯(lián)戶企業(yè)“福合作紡織廠”籌建于1981年，為了避免政治風(fēng)險(xiǎn)采取了掛靠水產(chǎn)大隊(duì)的方式。27為了鼓勵家庭工業(yè)發(fā)展，H縣（今H市）和X鎮(zhèn)政府在土地政策上“開了口子”，在制度模糊的情況之下為家庭工業(yè)的發(fā)展制定了地方性政策。1986 年12 月8 日H 縣縣委召開全縣家庭工業(yè)種養(yǎng)業(yè)專業(yè)戶座談會，明確了“家庭工業(yè)和種養(yǎng)業(yè)專業(yè)戶，土地管理部門批準(zhǔn)其建造非永久性生產(chǎn)用房的土地”。2820 世紀(jì)90 年代進(jìn)一步在土地政策方面給予優(yōu)惠政策，允許X 鎮(zhèn)農(nóng)戶在宅基地之外多占用100 平方米土地作為生產(chǎn)用地，鼓勵農(nóng)民利用“房前屋后”土地建廠房發(fā)展家庭工業(yè)。

在這樣特殊的政治環(huán)境和土地制度下，X 鎮(zhèn)一躍而成為H 市家庭工業(yè)發(fā)展最為迅猛的地區(qū)。1986年X、S、Y三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（后來這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成為目前的X鎮(zhèn)）的家庭工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到9913萬元，占全市家庭工業(yè)產(chǎn)值的64.91%。1986 年，X鎮(zhèn)（包括S、Y）的家庭工業(yè)超過集體工業(yè)。1988年，X 鎮(zhèn)3743 戶（總戶數(shù)的51%）辦起了家庭工廠，擁有織機(jī)3826臺。29

在家庭工業(yè)的基礎(chǔ)之上通過不斷發(fā)展與演化，形成了X鎮(zhèn)目前的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。20世紀(jì)80年代初期，X鎮(zhèn)興起了大量的家庭紡織工業(yè)，圍繞家庭織機(jī)戶形成了本地路邊市場。到了20 世紀(jì)90 年代為了解決家庭工業(yè)的銷售問題，有一批人開始分化出來，去全國各地開門店，形成一批穩(wěn)定的銷售隊(duì)伍。分散在全國各地的銷售者逐步掌握市場信息和資本，在2000年左右形成銷售者外發(fā)訂單給家庭工業(yè)戶代工生產(chǎn)的外發(fā)加工模式，這種生產(chǎn)組織形式與歷史上的“包買制”十分類似30，也是目前許多地區(qū)縣域產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)組織形式。31隨著市場的變化，家紡產(chǎn)品的類型和工藝越來越復(fù)雜，在家庭工業(yè)的基礎(chǔ)上又興起一大批配套工廠——比如刺繡、拉毛、復(fù)合等生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

工業(yè)園區(qū)興起以后，家庭工業(yè)仍然承擔(dān)著極為重要的功能。X 鎮(zhèn)從1998 年開始興建工業(yè)園區(qū)，目前工業(yè)園區(qū)占地近七千畝，許多規(guī)模較大的企業(yè)在園區(qū)購買了土地興建廠房，但是很多園區(qū)企業(yè)依然采取“包買制”，把訂單外發(fā)給家庭工廠加工，廠房僅僅用作布料倉庫和展銷窗口。雖然有少量的園區(qū)企業(yè)在“機(jī)器換人”政策的支持下購置了先進(jìn)的數(shù)碼織布機(jī)，但是他們的大部分產(chǎn)能也是靠外發(fā)加工完成。具體以X 鎮(zhèn)灣村來看，全村1056 戶中就有560 戶個體工商戶，這些個體戶很多就是分布在村莊中的家庭工業(yè)戶，只有三十幾家企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)。

由此我們看到一種浙江省工業(yè)化過程中特殊的土地利用形態(tài)。具體來看就是工業(yè)生產(chǎn)大量使用農(nóng)村建設(shè)用地，具體到浙江模式來看還是大量使用宅基地。這種土地利用形態(tài)上的產(chǎn)業(yè)也有鮮明的特征，產(chǎn)業(yè)分布在農(nóng)村中，工業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村高度混溶，呈現(xiàn)“村莊與工業(yè)不分離”“生產(chǎn)與生活不分離”“城鎮(zhèn)與農(nóng)村不分離”所謂“三不分離”的狀態(tài)。在“混溶”的基礎(chǔ)之上形成了一種新型的城鄉(xiāng)關(guān)系格局，在空間上呈現(xiàn)“就地工業(yè)化”的形態(tài)。

（二）通過土地治理

免費(fèi)土地是X鎮(zhèn)家紡工業(yè)能夠快速崛起的重要因素，大部分的家庭工廠都是利用宅基地和“房前屋后”土地作為生產(chǎn)用房。具體來看，X 鎮(zhèn)家庭工業(yè)的廠房有以下類型：第一，“建新不拆舊”，舊房子就成為家庭工業(yè)的廠房；第二，利用房前屋后的土地搭建的簡易廠房；第三，向村委會繳納一筆錢，獲得集體土地的使用權(quán)建造廠房。再加上經(jīng)濟(jì)收入水平提高以后對住宅的炫耀性消費(fèi)32，導(dǎo)致X鎮(zhèn)土地違法情況更加嚴(yán)重。

根據(jù)《土地管理法》第六十二條第一款的規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！薄墩憬⊥恋毓芾?xiàng)l例》關(guān)于農(nóng)村宅基地的規(guī)定：“農(nóng)村私人建房其宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)（包括附屬用房、庭院用地），大戶使用耕地的最高不得超過125 平方米，使用非耕地的最高不得超過140平方米。”H 市的農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)是每戶105 平方米住房加上13 平方米的生產(chǎn)用房，總計(jì)118 平方米，一般執(zhí)行過程中默許農(nóng)戶使用120平方米。

X 鎮(zhèn)農(nóng)戶連住宅帶生產(chǎn)用房的落地面積在330 平方米以上的家庭數(shù)量是4800 戶左右，占X鎮(zhèn)總戶數(shù)的20%。住房加上生產(chǎn)廠房的落地面積在660 平方米以上的戶數(shù)，全鎮(zhèn)有365 戶。福村5 組共有114 戶，生活用房平均占地面積達(dá)139.1 平方米，最大住宅占地面積為237 平方米；生產(chǎn)用房最大占地面積達(dá)到602 平方米，平均生產(chǎn)用房占地面積為150.57 平方米；5 組許多家庭還有“一戶兩宅”問題，“一戶兩宅”違規(guī)占地面積總共達(dá)到630平方米。

在這個背景下，土地治理成為發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。浙江省從2013 年開始“三改一拆”專項(xiàng)行動，旨在“改造舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村，拆除違法建筑”，其中違法建筑很多都建在家庭工業(yè)違法使用的集體土地上。

從土地制度的演進(jìn)來看，土地管理一直趨向嚴(yán)格。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活條件的改善，1987 年、1991 年—1994 年分別出現(xiàn)了兩次農(nóng)民建房高潮。為了解決農(nóng)民建房導(dǎo)致耕地占用的問題，從20 世紀(jì)80 年代中后期便開始治理農(nóng)村宅基地違法問題。33X 鎮(zhèn)在20 世紀(jì)90 年開始嘗試宅基地有償使用，1993 年為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)停止收取農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和宅基地超占費(fèi)。34但是此后宅基地的管理日益嚴(yán)格，各地紛紛采取措施治理宅基地違法的問題。

2013 年開始的拆違的意涵不僅僅在于規(guī)范土地利用，還蘊(yùn)含著“通過土地治理”的復(fù)雜邏輯。具體來說就是土地治理捆綁了產(chǎn)業(yè)升級和農(nóng)村綜合治理的目的。在農(nóng)村拆除違建的目的是試圖“通過土地治理”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村的綜合治理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起以后，鄉(xiāng)村工業(yè)的一些弊端也開始暴露。20世紀(jì)90年代中后期以后，許多地區(qū)提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向集中連片方向發(fā)展的思路，比如《湖北省人民政府關(guān)于加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)若干政策問題的決定》提出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展已有一定基礎(chǔ)的地方，要把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與興辦工業(yè)小區(qū)緊密結(jié)合起來，走集中連片發(fā)展之路”。352008年，時任農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局局長甘士明也指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在“缺乏發(fā)展規(guī)劃，沒能夠體現(xiàn)企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚，存在有村村點(diǎn)火、處處冒煙的現(xiàn)象”。36但是X鎮(zhèn)的家紡產(chǎn)業(yè)依然長期保持“小生產(chǎn)、大網(wǎng)絡(luò)”的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的形態(tài)：從企業(yè)形態(tài)來看，長期保持著家庭工業(yè)、小企業(yè)組成的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)；從空間分布來看，長期分散地分布在村莊。

2014 年浙江省先后出臺了一系列的文件，旨在加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型37，部署了十大專項(xiàng)行動，聯(lián)合環(huán)保、安監(jiān)等部門做好環(huán)境治理、安全生產(chǎn)等專項(xiàng)整治。H 市為了落實(shí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策，許多治理工作都落實(shí)到如何促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級上，“我們這幾年一直在推進(jìn)一個轉(zhuǎn)型升級組合拳，就是五水共治、三改一拆、四邊三化，一系列轉(zhuǎn)型升級的組合拳”。38

在這樣的背景下，X鎮(zhèn)的家庭工業(yè)成為“倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”的對象，倒逼的一個重要手段就是“三改一拆”，通過“拆違”擠壓家庭工業(yè)的生存空間。“拆違”的關(guān)鍵是“怎么推動家庭工業(yè)轉(zhuǎn)型，改善家庭工業(yè)的發(fā)展，特別是低小弱的家庭工業(yè)，如何通過改革措施促進(jìn)家庭工業(yè)的改革升級”。39

家庭工業(yè)帶來一系列的社會治理問題，通過治理土地，也可以從根本上解決這些社會治理問題，從而實(shí)現(xiàn)“通過土地治理”的目的。首先，家紡產(chǎn)業(yè)的某些生產(chǎn)環(huán)節(jié)比如復(fù)合、燙金、印花會對環(huán)境產(chǎn)生很大的影響，給地方政府帶來環(huán)境保護(hù)的考核壓力。其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展雇傭了大量外地勞動力（外地人已經(jīng)達(dá)到常住人口的三分之一左右），帶來了巨大的社會管理壓力。第三，家庭工業(yè)分散在農(nóng)村中存在著稅收不規(guī)范的問題，影響了地方財(cái)政收入。第四，家庭工業(yè)的廠房、住房和倉庫不分離，存在著消防、安全生產(chǎn)等方面的安全隱患，轉(zhuǎn)化為地方政府治理負(fù)擔(dān)。

總之，在從發(fā)展轉(zhuǎn)向治理的總體背景之下，土地從鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的資源演變成鄉(xiāng)村治理的手段，這就是本文所謂的“通過土地治理”。在“通過土地治理”的具體過程中，基層政府試圖通過“拆違”的方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，從根本上解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的綜合治理難題。

三、土地治理與下鄉(xiāng)執(zhí)法

X鎮(zhèn)的工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力和公共服務(wù)提供能力提出了新要求。然而，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的總體趨勢來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直在趨向于能力“弱化”。浙江省自20 世紀(jì)90 年代以來經(jīng)歷了四輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：1992 年的改革主要是撤區(qū)擴(kuò)鎮(zhèn)并鄉(xiāng)，減少行政管理層次；1998 年的改革主要是裁減機(jī)構(gòu)編制，精減行政編制；2002 年的改革重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變行政職能，同時精減行政編制；2006 年在全國性的農(nóng)村綜合行政體制改革的浪潮中，浙江省也統(tǒng)一規(guī)范了機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成了目前“五辦三中心”的組織架構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際運(yùn)作面臨許多問題，除了人員編制、財(cái)政能力以外，更為重要的是“權(quán)責(zé)不一致”，尤其是行政執(zhí)法權(quán)限的缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然面臨著許多“非農(nóng)化”和“城鎮(zhèn)化”帶來的新治理任務(wù)，卻沒有相應(yīng)的行政處罰權(quán)限。這種局面被形象地總結(jié)為，“看得見的管不著，管得著的看不見”。40這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身也無法解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的土地違建問題。

表1：X鎮(zhèn)灣村拆違工作包干制度

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)弱化的同時，村級自治組織的治理能力也十分弱。X鎮(zhèn)各個村社的集體經(jīng)濟(jì)普遍很虛弱，大多數(shù)村都沒有穩(wěn)定的村集體經(jīng)濟(jì)收入?！艾F(xiàn)在是村民很富，集體經(jīng)濟(jì)沒錢”，在這種情況下無法依靠村莊的內(nèi)生秩序規(guī)范土地利用，當(dāng)然也更無可能依靠村莊治理土地違法的問題。

由此我們看到這樣的局面：發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理任務(wù)很重，但是又面臨著基層治理體系弱化的問題。那么在這樣的情況下，如何實(shí)現(xiàn)“通過土地治理”呢？為了推行“土地治理”、倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，H市采取了“下鄉(xiāng)執(zhí)法”的做法。

首先，成立綜合執(zhí)法局，解決執(zhí)法過程中各個部門面臨的“執(zhí)法孤島”問題。H市在市級成立了綜合行政執(zhí)法局，集中了縣直屬部門的行政執(zhí)法權(quán)限。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將執(zhí)法權(quán)限“下沉”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)／街道設(shè)立綜合行政執(zhí)法中隊(duì)作為縣（市）綜合行政執(zhí)法局派出機(jī)構(gòu)，掛“鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室”（以下簡稱“鎮(zhèn)執(zhí)法辦”）的牌子。

H 市綜合行政執(zhí)法局有14 個綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，派駐到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、景區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。X 鎮(zhèn)又是土地治理的重中之重，21 個有執(zhí)法權(quán)限的縣級直屬部門下派了61 名工作人員到X鎮(zhèn)，X 鎮(zhèn)本級配套了25 名同志，統(tǒng)籌了86 名執(zhí)法人員組成了X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局。鎮(zhèn)執(zhí)法辦是鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過縣級直屬部門派工作人員到X 鎮(zhèn)進(jìn)行土地治理，使得X 鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局實(shí)現(xiàn)了“享有市級部門同等的執(zhí)法權(quán)限”，獲得了包括稅務(wù)、工商、環(huán)保、土地等各個方面的行政執(zhí)法權(quán)限。

第二，土地執(zhí)法的關(guān)鍵是要“下鄉(xiāng)執(zhí)法”，即執(zhí)法力量入村。既有的研究都是討論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法，關(guān)心鎮(zhèn)區(qū)的治理任務(wù)如何通過綜合執(zhí)法的方式解決。41對于X 鎮(zhèn)來說，綜合執(zhí)法最主要的執(zhí)法對象是鄉(xiāng)村中的家庭工業(yè)。為此，X 鎮(zhèn)劃分了11 個責(zé)任區(qū)，派駐鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的工作人員駐村工作。比如灣村執(zhí)法片組就負(fù)責(zé)灣村、橋村和莊村三個村的行政執(zhí)法。在拆違行動的高峰時期這個執(zhí)法片區(qū)有5 個工作人員，分別來自稅務(wù)、交通、國土、環(huán)保四個縣直屬部門。

執(zhí)法力量入村以后，重構(gòu)了既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村治理體制。第一，加強(qiáng)了基層政府的治理能力，綜合執(zhí)法整合了縣級政府的執(zhí)法權(quán)限，擁有了土地、環(huán)保、稅務(wù)、食品藥品等縣直屬部門的行政處罰權(quán)。第二，大量的執(zhí)法人員進(jìn)入鄉(xiāng)村，在組織制度上加強(qiáng)，整合了鄉(xiāng)村既有的社會治理力量。表1 是X 鎮(zhèn)灣村的下鄉(xiāng)執(zhí)法的具體運(yùn)作模式。

從表1來看，成功的拆違行動都是采取了市、鎮(zhèn)、村三級干部聯(lián)動的方式。表1中，鎮(zhèn)包干人員由鎮(zhèn)、市兩級機(jī)構(gòu)的干部組成。鎮(zhèn)級政府工作人員主要來自于鎮(zhèn)政府，比如“計(jì)生辦”，意思是鎮(zhèn)政府計(jì)生辦的工作人員。市級工作人員來自于市級部門的下派干部，比如“執(zhí)法辦（交通）”，意思是交通局派駐到X鎮(zhèn)執(zhí)法辦的一個具有交通執(zhí)法權(quán)限的工作人員。市、鎮(zhèn)、村三級的工作人員組成一個小組“承包”一個違建戶，尤其是市級直屬機(jī)構(gòu)的工作人員來自不同行政部門，帶著不同的執(zhí)法權(quán)限，他們進(jìn)入鄉(xiāng)村也使得國家治理力量直接深入鄉(xiāng)村。

土地治理的制度設(shè)計(jì)可以概括成“在綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步下鄉(xiāng)執(zhí)法”，這一做法改變了既有的治理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在結(jié)構(gòu)上弱化和行政執(zhí)法權(quán)限的缺失，加上鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序不足，使得治理問題無法在既有的科層制框架內(nèi)解決。由此我們看到土地治理通過縣級政府派駐直屬部門工作人員下鄉(xiāng)執(zhí)法得以實(shí)現(xiàn)。

下鄉(xiāng)執(zhí)法改變了縣域政府既有的條塊關(guān)系。它既整合了縣級部門的塊塊，然后將之深入鄉(xiāng)村社會，也改變了縣域治理體系的縣鄉(xiāng)關(guān)系，縣級政府通過縣直部門的下鄉(xiāng)執(zhí)法力量，統(tǒng)籌整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊治理力量。這個過程極大加強(qiáng)了基層治理的能力，也進(jìn)一步整合了基層政府既有的治理資源。從國家與農(nóng)民的關(guān)系來看，這也意味著國家權(quán)力比以往更加緊密深入地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。

四、以模糊治理模糊

要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，其中最為關(guān)鍵的就是要把鄉(xiāng)村社會的各項(xiàng)事務(wù)納入依法治理的軌道。從制度設(shè)計(jì)的角度來看，行政執(zhí)法有著很強(qiáng)的制度化邏輯，表現(xiàn)在兩個方面：第一，執(zhí)法的高度專業(yè)化，每個執(zhí)法人員都需要有執(zhí)法資格；第二，執(zhí)法需要嚴(yán)格遵循程序合法原則。那么下鄉(xiāng)執(zhí)法的過程是不是現(xiàn)實(shí)了鄉(xiāng)村治理的專業(yè)化、制度化，是否有助于基層治理的法制化呢？

（一）模糊治理的歷史和現(xiàn)實(shí)

為了規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用，X 鎮(zhèn)采取過許多辦法。1991 年開始實(shí)行宅基地有償使用制度，1994 年為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消了這一政策。此后，農(nóng)民建房又處于失控的狀態(tài)。進(jìn)入新世紀(jì)以后為了治理老百姓違規(guī)建房，X 鎮(zhèn)又開始實(shí)施農(nóng)民建房交押金的辦法，如果老百姓違法建房就可以扣錢，但是2006年為了避免加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)又取消了交押金的制度。2006 年X 鎮(zhèn)整治農(nóng)村違法用地，又采取了收取罰款、作價回購、收取委托拆除費(fèi)的方式。當(dāng)時大部分違建的村民選擇交委托拆除費(fèi)，42最后變成村民通過繳納委托拆除費(fèi)的方式來獲得集體土地建房的“模糊治理”。

由此，我們看到在長期的土地管理過程中，實(shí)際運(yùn)作邏輯呈現(xiàn)出典型的“模糊執(zhí)法”特征?；鶎由鐣摹澳：龍?zhí)法”，一方面是回應(yīng)既有社會基礎(chǔ)的后果，另一方面也是法律執(zhí)行受到政府行為影響的后果。在2013年“三改一拆”之前，土地利用的主導(dǎo)思想依然是“放水養(yǎng)魚”，對于農(nóng)民利用“房前屋后”土地的行為采取了默許的態(tài)度。由此呈現(xiàn)出一個矛盾的局面，一方面在治理土地違法，一方面又在默許農(nóng)民利用“房前屋后”土地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)。

2013 年的“三改一拆”開始通過“下鄉(xiāng)執(zhí)法”的方式進(jìn)行嚴(yán)格的土地執(zhí)法，那么大量的執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)村開展嚴(yán)格的土地治理是不是改變了“模糊執(zhí)法”的情況呢？實(shí)際上，要改變這種土地治理模式有很大的難度。

首先，土地執(zhí)法面臨著普遍違法的現(xiàn)象，家紡產(chǎn)業(yè)建立在宅基地普遍違法使用的基礎(chǔ)之上，相當(dāng)比例的農(nóng)戶都存在著宅基地違法使用的事實(shí)。這導(dǎo)致了治理成本高、難度大。

其次，拆掉了家庭工業(yè)的違法建筑會讓產(chǎn)業(yè)體系陷入危機(jī)。X鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)模式是在既有土地利用形態(tài)上形成的一個有機(jī)的生態(tài)系統(tǒng)，家庭工業(yè)利用宅基地生產(chǎn)一方面節(jié)約了土地成本，另一方面又可以兼顧家庭生活。家庭工業(yè)很難進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，一方面是家庭工業(yè)承擔(dān)不了工業(yè)園區(qū)的土地租金；另一方面，家庭工廠的勞動過程也無法脫離家庭生活。家庭工廠的勞動模式是，一般夫妻二人參與勞動，保證織布機(jī)24小時不停地運(yùn)轉(zhuǎn)。家庭工業(yè)高度嵌入家庭生活，“家后面開著織布機(jī)，自己家燒飯，帶著孩子”，如果搬進(jìn)工業(yè)園區(qū)，“孩子誰帶？”43

第三，農(nóng)民難以理解政策的巨大轉(zhuǎn)變。X 鎮(zhèn)家家戶戶的違法建筑本身就是在基層政府的鼓勵之下興建起來的。許多農(nóng)戶都保留了20 世紀(jì)80 年代基層政府鼓勵農(nóng)戶利用“房前屋后”土地興辦家庭工業(yè)的記憶。從鼓勵家庭工業(yè)到拆違的巨大轉(zhuǎn)折，讓一些農(nóng)戶難以理解。

2006 年采取的收取委托拆除費(fèi)的措施更是為土地執(zhí)法帶來許多糾紛。許多農(nóng)戶通過繳納委托拆除費(fèi)的形式獲得了事實(shí)上的集體土地使用權(quán)，但是這些土地大多是違法使用的。然而，在農(nóng)戶看來，當(dāng)時給村委會交了錢，還獲得了蓋有公章的收據(jù)，這就是買了土地?？墒菦]想到的是在拆違行動中，在這些土地上興建的廠房成為違法建筑，是土地執(zhí)法的對象。一位村民的說法很典型，他說“我們有政府簽字，還蓋了公章的，他們又說不算了”44，這種情況深刻反映了模糊治理帶來的困境。

（二）拆違的“治理邏輯”

面對如此復(fù)雜的局面，拆違的具體過程也只能采取“治理”45的邏輯，通過各種手段“擺平”46老百姓達(dá)到拆違的目標(biāo)。從土地治理過程來看，“通過土地治理”并非完全是以“土地違法”為法律依據(jù)；從治理結(jié)果來看也不是以法律規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)為結(jié)果。從這個意義上，“通過土地治理”并沒有解決土地治理的模糊性問題。

首先，“逐步推進(jìn)”。為了拆除農(nóng)戶的違法建筑，X 鎮(zhèn)采取了由簡而易、“逐步推進(jìn)”的辦法。2013 年，拆除了全鎮(zhèn)七百多戶“一戶兩宅”，因?yàn)椤耙粦魞烧边`法比較明顯，也容易拆除。2014年，拆除了家庭違建面積達(dá)1000平方米以上的建筑。2015 年，拆除了365 戶違建面積為660 平方米以上建筑。2016 年繼續(xù)拆除了家庭違建面積達(dá)330 平方米以上的建筑。從大戶開始拆違，主要因?yàn)檫@些違建大戶一般都是產(chǎn)業(yè)大戶，一方面他們承受經(jīng)濟(jì)損失的能力強(qiáng)，另一方面他們經(jīng)營活動頻繁，與政府關(guān)系也密切。

表2：2015年拆違的執(zhí)法情況

其次，“先禮后兵”。先派村干部去做思想工作，再讓行政執(zhí)法人員上門宣傳法律知識。通過做思想工作，一般大部分家庭都自己拆除了違建。2015 年共拆除365 戶違建面積達(dá)660 平方米以上的違建，其中349 戶都是通過做思想工作自行拆除的。

再次，“綜合執(zhí)法”。遇到萬不得已，非得運(yùn)用執(zhí)法手段的情況，X 鎮(zhèn)通過“綜合執(zhí)法”的形式實(shí)現(xiàn)拆違。具體而言就是通過工商、環(huán)保、地稅和國稅查賬，甚至是停水、停電的方式，“倒逼”違建戶拆除違建。

這樣，“綜合執(zhí)法”變成基層政府行使治理任務(wù)的工具。一位執(zhí)法人員將這個過程總結(jié)為，“一般的話我們是先禮后兵。做工作我們是兩次三次，一般都會態(tài)度很好，一般會要拆的。他要是真正不拆的時候，我們有手段。第一是稅，地稅、國稅全上，查你的賬肯定會有點(diǎn)小問題。第二個，我們停電、停水。這樣的話一般都是拆的，很快的?！?7

2015 年X 鎮(zhèn)共計(jì)拆除365 戶違建面積為660平方米以上的建筑，其中大部分都是通過做宣傳說服工作以后農(nóng)戶自行拆除的，但是也有16戶是通過“執(zhí)法”的方式處理后才拆除違法建筑的。表2 詳細(xì)呈現(xiàn)了土地執(zhí)法的具體過程。具體來看，這些執(zhí)法手段包括稅務(wù)執(zhí)法（5次）、工商執(zhí)法（1次）、停電（8次）、綜合執(zhí)法（2次，強(qiáng)拆），其中比例最高的居然是停電。

最后，從下鄉(xiāng)執(zhí)法的后果來看，也沒有完全從制度上解決土地違法問題。從理論上說，即使拆完了X鎮(zhèn)所有占地面積為330平方米以上的房子，X 鎮(zhèn)的土地違法問題仍然沒有解決。H 市的農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)是每戶105平方米的住房加上13平方米的生產(chǎn)用房，總計(jì)118平方米，“閉個眼睛”也可以默許到120平方米。政策執(zhí)行的后果也只是“權(quán)衡”各種現(xiàn)實(shí)因素的結(jié)果，即使將X 鎮(zhèn)所有農(nóng)戶的宅基地占地面積拆到了“330 平方米以下”，X鎮(zhèn)許多老百姓的宅基地占地面積也不是合法的，也是不能確權(quán)辦證的。

總之，從土地治理的過程和執(zhí)法后果來看，土地治理過程中的執(zhí)法依然是“以模糊治理模糊”的過程，而并非完全遵守行政執(zhí)法的制度化邏輯。之所以依然是模糊執(zhí)法，一方面是由于歷史因素造成的普遍違法；更重要的是土地執(zhí)法依循了“依靠土地進(jìn)行治理”的思路，行政執(zhí)法不僅僅是為了法律的執(zhí)行，土地治理從一開始就是一個為了“通過土地治理”的工具。

土地治理的初衷是為了糾正之前在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中制度的“變通”執(zhí)行，進(jìn)而在鄉(xiāng)村社會建立現(xiàn)代治理體制。但是從行政執(zhí)法的過程來看，又陷入這樣一個悖論，即為了達(dá)到執(zhí)法的目的又不得不讓執(zhí)法過程通過“變通”的形式達(dá)到既定的執(zhí)法效果。綜合執(zhí)法增強(qiáng)了基層政府的行動能力，并把這種能力深入鄉(xiāng)村社會，“這么一個執(zhí)法局，這么多的功能，這么多項(xiàng)的執(zhí)法的權(quán)力在，你隨便抓抓，我肯定給你找到漏洞。”48

五、土地治理的政策后果

我們看到土地治理以下鄉(xiāng)執(zhí)法的形式進(jìn)行，由于“通過土地治理”的內(nèi)在邏輯，土地治理在具體實(shí)踐過程中變成了“以模糊治理模糊”的實(shí)踐過程。那么這種運(yùn)作模式會造成什么后果呢？

（一）國家與農(nóng)民關(guān)系的新變化

從土地治理實(shí)踐過程來看，浙江省的基層政府并非僅僅是“制度提供者”或者“公共服務(wù)”提供者的角色，一直采取各種手段積極干預(yù)鄉(xiāng)村社會事務(wù)。在基層政府的中心任務(wù)由“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”轉(zhuǎn)向“社會治理”的背景下，基層政府不但沒有脫離鄉(xiāng)村社會相反更為密切地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。這與中西部的基層政府行為形成鮮明對比。

然而，基層政府密切干預(yù)鄉(xiāng)村的過程是在特殊的國家與農(nóng)民關(guān)系格局下發(fā)生的。改革開放初期，地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上順應(yīng)了鄉(xiāng)村社會的自發(fā)邏輯，由此地方政府與鄉(xiāng)村社會形成利益一致、發(fā)展方向一致的“共生關(guān)系”。但是從“放水養(yǎng)魚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴ㄟ^土地治理”導(dǎo)致了基層政府與鄉(xiāng)村社會的這種“共生關(guān)系”破裂。

首先，共生關(guān)系破裂表現(xiàn)為基層政府與鄉(xiāng)村社會發(fā)展的分離。X鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)模式是地方政府順應(yīng)鄉(xiāng)村社會自發(fā)邏輯的結(jié)果，歷史上模糊的土地管理塑造了特殊的土地利用形態(tài)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展樣態(tài)，形成了一套獨(dú)特的生活生產(chǎn)體系。然而，“通過土地治理”的核心內(nèi)涵就是基層政府通過治理土地的辦法倒逼家庭工業(yè)，進(jìn)而徹底改變鄉(xiāng)村社會既有的產(chǎn)業(yè)格局。

其次，共生關(guān)系的破裂還表現(xiàn)為基層政府與鄉(xiāng)村社會的利益分離。模糊的土地管理是歷史上基層政府為了鼓勵鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展而采取的“庇護(hù)”行為，老百姓通過發(fā)展家庭工業(yè)獲得實(shí)實(shí)在在的利益，在家庭工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)的基礎(chǔ)上迅速改變城鄉(xiāng)面貌。

然而，拆違給農(nóng)民帶來巨大的利益損失，違建戶也不能得到政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。拆違進(jìn)一步影響了產(chǎn)業(yè)經(jīng)營過程，農(nóng)民使用自己的宅基地搞工業(yè)不需要承擔(dān)土地成本，但是進(jìn)入園區(qū)以后就要承擔(dān)高額的廠房租金。倒逼家庭工業(yè)進(jìn)園區(qū)，實(shí)際上是通過廠房租金的形式分享家庭工業(yè)的部分利潤。從土地利用的現(xiàn)實(shí)來看，拆違以后這些土地?zé)o法利用，甚至也沒有復(fù)墾，造成事實(shí)上的土地浪費(fèi)，以至于有老百姓認(rèn)為基層政府成心要跟農(nóng)民做對。一位鎮(zhèn)政府工作人員坦言，“老百姓質(zhì)疑什么呢？說我以前有一棟房子，一年還產(chǎn)生多少收入。政府甚至還沒有這么大財(cái)力把拆掉的地方復(fù)墾復(fù)綠，殘磚斷瓦放在那里，你們寧肯把它搞成了這個樣子（也不肯讓我掙錢）”。49

在基層政府嚴(yán)控土地利用的情況下，由于不同村民占有土地資源的不同還產(chǎn)生了巨大的社會分化。首先，淘汰了大量家庭工業(yè)，普通農(nóng)戶一旦被拆違就只能去打工，因?yàn)榧兇饪棽辑h(huán)節(jié)進(jìn)園區(qū)肯定承受不了廠房的租金。其次是“掐尖兒”，違建的大戶都是產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的農(nóng)戶，一拆違家庭工業(yè)就跑到?jīng)]有嚴(yán)格土地執(zhí)法的周邊地區(qū)去發(fā)展。第三，形成了一個“食利階層”，早期購買工業(yè)園區(qū)土地的人成為既得利益者，他們可以通過出租園區(qū)廠房輕輕松松賺錢。因此，拆違對于X 鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展來說，客觀上提高了行業(yè)的經(jīng)營成本，加大了社會分化。

（二）土地治理過程中的基層治理悖論

X 鎮(zhèn)的治理悖論恰恰又是在于，基層政府在“共生關(guān)系”破裂的同時卻又必須與鄉(xiāng)村社會保持更加緊密的聯(lián)系。在發(fā)展型政府階段，許多基層政府直接發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，既是市場主體又是規(guī)則制定者。那么政府職能的轉(zhuǎn)型，是不是意味著地方政府從鄉(xiāng)村社會退出呢？

從浙江鄉(xiāng)村土地治理實(shí)踐來看，筆者發(fā)現(xiàn)政府不但沒能退出，反而需要在鄉(xiāng)村承擔(dān)更多治理職責(zé)，需要更加強(qiáng)有力地進(jìn)入鄉(xiāng)村。如同調(diào)研過程中一位村民所言：“以前我根本不知道市委書記是誰，現(xiàn)在好像老太婆都知道他。”50土地治理過程呈現(xiàn)的是基層政府以更新、更加強(qiáng)勢的樣態(tài)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會——縣級政府的執(zhí)法力量深入鄉(xiāng)村，即本文所謂的“通過土地治理”。

首先，“通過土地治理”的運(yùn)動式治理模式在制度上面臨著巨大挑戰(zhàn)。浙江省的綜合行政執(zhí)法體制改革，通過派駐機(jī)構(gòu)的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一部分縣級政府的行政管理權(quán)限，可以看作調(diào)整縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系的一次嘗試。但是行政執(zhí)法權(quán)限下沉采取的“權(quán)隨人走”的方法，是在既有制度框架下的一種“變通”方式。換句話說，并非是從制度和法律上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)權(quán)限，而是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派駐具備相關(guān)執(zhí)法權(quán)限的執(zhí)法人員能否形成長期的制度性安排尚有待檢驗(yàn)。

其次，下鄉(xiāng)強(qiáng)勢執(zhí)法與村莊自治組織弱化之間存在著張力。國家法律和國家權(quán)力如何在村莊實(shí)施一直是學(xué)術(shù)界關(guān)心的經(jīng)典話題，保障其運(yùn)作的重要力量就是村莊中的各種代理人。土地執(zhí)法使得這個問題更加復(fù)雜，由于村干部本身就是企業(yè)家，又是村里人，導(dǎo)致他們在執(zhí)法過程中有許多顧慮。因此，在執(zhí)法過程中他們經(jīng)常扮演紅臉的角色。一位綜合執(zhí)法隊(duì)員描述這個過程說：“村里（干部）跟我講啊，那個人家死不拆。我們平時的時候在一起配合工作，我們就說好的，一個唱白臉，一個唱紅臉，說好的，你去做思想工作，我呢來嚇?biāo)！?1到了真正采取執(zhí)法手段的時候，村干部往往選擇靠邊站。強(qiáng)硬的執(zhí)法手段也得十分謹(jǐn)慎地使用，“這種事情（執(zhí)法）也是不得已啊，就是思想工作做不通，但是也不能常用，常用了像我們村干部下次還有什么事情的話難辦”。52

再次，“通過土地治理”與治理體系現(xiàn)代化之間存在著張力?；鶎诱畯陌l(fā)展轉(zhuǎn)向治理的一個重要任務(wù)就是糾正“變通”的政策執(zhí)行模式，在鄉(xiāng)村社會建立規(guī)范發(fā)展的秩序。但是我們看到目前進(jìn)入縣級直屬部門執(zhí)法力量依然遵循的是“治理邏輯”。土地執(zhí)法根本上依然是為了倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并沒有完全遵循行政執(zhí)法的制度化、專業(yè)化邏輯。執(zhí)法的后果也未實(shí)現(xiàn)土地利用的實(shí)質(zhì)合法，而是權(quán)衡各種現(xiàn)實(shí)因素的結(jié)果。政府行為表面上看是從“放水養(yǎng)魚”變成土地治理，但是實(shí)質(zhì)上依然是“以模糊治理模糊”的思路。從治理的效果來看，并沒有完全達(dá)到規(guī)范秩序的效果。

六、總結(jié)與討論

本文通過描述“通過土地治理”這一獨(dú)特的社會學(xué)現(xiàn)象，討論發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理實(shí)踐過程和內(nèi)在張力。在改革開放初期的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展過程中，基層政府為了鼓勵鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取“放水養(yǎng)魚”的策略，土地是政府刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。但是這種特殊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式也帶來種種社會治理問題。如何化解這些問題成為發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。在這個過程中，土地變成地方政府治理鄉(xiāng)村社會的重要手段，具體來說就是試圖通過拆違的方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的治理難題。這就是所謂的“通過土地治理”。

通過土地進(jìn)行治理，深刻體現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理的新特征。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的結(jié)構(gòu)弱化，為了推進(jìn)土地執(zhí)法采取了綜合執(zhí)法和下鄉(xiāng)執(zhí)法的辦法，這個過程也重塑了縣域鄉(xiāng)村治理體制。但是在治理過程中，由于土地執(zhí)法本身就有極強(qiáng)的“治理邏輯”，具體實(shí)施過程不可避免地陷入“以模糊治理模糊”的困境。結(jié)果治理導(dǎo)致國家與農(nóng)民關(guān)系的巨大變化，一方面是國家政權(quán)強(qiáng)勢入村，另一方面卻是國家與農(nóng)民共生關(guān)系破裂。

土地執(zhí)法和土地治理，本身應(yīng)該是加強(qiáng)基層社會法治化建設(shè)的重要手段。通過土地執(zhí)法在鄉(xiāng)村社會建立“依法治理”的秩序，應(yīng)該是鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。但是在實(shí)踐過程中，由于土地執(zhí)法捆綁了綜合治理任務(wù)，從土地治理演變成“通過土地進(jìn)行治理”。這樣，“通過土地治理”一方面增加了基層社會的治理成本，另一方面一旦這種治理模式難以持續(xù)化、制度化，最終就有變成運(yùn)動式治理53的風(fēng)驗(yàn)。

注釋：

①周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，載《社會學(xué)研究》2006年第3期。

②陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動員——對社會管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會學(xué)考察》，載《中國社會科學(xué)》2013年第2期；渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學(xué)》2012年第5期；李祖佩、鐘漲寶：《分級處理與資源依賴——項(xiàng)目制基層實(shí)踐中矛盾調(diào)處與秩序維持》，載《中國農(nóng)村觀察》2015年第2期。

③付偉、焦長權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項(xiàng)目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，載《社會學(xué)研究》2015年第2期。

④賀雪峰：《取消農(nóng)業(yè)稅對國家與農(nóng)民關(guān)系的影響》，載《甘肅社會科學(xué)》2007年第2期。

⑤賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2012年第1期。

⑥賀雪峰、譚林麗：《內(nèi)生性利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理——以東南H 鎮(zhèn)調(diào)查為例》，載《政治學(xué)研究》2015 年第3期。

⑦賀雪峰：《浙江農(nóng)村與珠三角農(nóng)村的比較——以浙江寧海與廣東東莞作為對象》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017年第6期。

⑧劉守英：《土地制度與中國發(fā)展》，北京：中國人民大學(xué)出版社2018年版，第8—10頁。

⑨正如鄧小平所說：“如果說在這個問題上中央有點(diǎn)功績的話，就是中央制度的搞活政策是對頭的?！薄包h的十一屆三中全會以后決定進(jìn)行農(nóng)村改革，給農(nóng)民自主權(quán)，給基層自主權(quán)，這樣一下子就把農(nóng)民的積極性調(diào)動起來了，把基層的積極性調(diào)動起來了，面貌就改變了?！编囆∑剑骸陡母锏牟阶右涌臁罚d《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社1993年版，第238頁。

⑩Nan Lin,“Local Market Socialism:Local Corporatism in Action in Rural China,”Theory and Society,Vol.24,No.3(1995),pp.301-354.

11 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30 年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，載《中國社會科學(xué)》2009年第6期。

12 郁建興、徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個案》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第5期。

13 孫立平：《實(shí)踐社會學(xué)與市場轉(zhuǎn)型過程分析》，載《中國社會科學(xué)》2002年第5期。

14 Jean C.Oi,“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China,”World Politics,Vol.45,No.1(1992),pp.96-126.

15 呂普生：《中國行政執(zhí)法體制改革40年：演進(jìn)、挑戰(zhàn)及走向》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。

16 陳柏峰：《城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角》，載《法學(xué)研究》2015年第1期。

17 陳柏峰：《基層社會的彈性執(zhí)法及其后果》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第5期。

18 趙曉力：《基層司法的反司法理論？——評蘇力〈送法下鄉(xiāng)〉》，載《社會學(xué)研究》2005年第2期。

19 董磊明、陳柏峰、聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》，載《中國社會科學(xué)》2008年第5期。

20 賀雪峰、譚林麗：《內(nèi)生性利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理——以東南H鎮(zhèn)調(diào)查為例》。

21 金祥榮、朱希偉：《專業(yè)化產(chǎn)業(yè)區(qū)的起源與演化——一個歷史與理論視角的考察》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第8期。

22 黃小虎：《新時期中國土地管理研究》下冊，北京：當(dāng)代中國出版社2006年版，第188頁。

23 鄒家華：《當(dāng)代中國土地管理研究》，北京：當(dāng)代中國出版社1998年版，第184頁。

24 鄒家華：《當(dāng)代中國土地管理研究》，第10—11頁。

25 Jean C.Oi,“The Evolution of Local State Corporatism,”in Andrew G.Walder (ed.),Zouping in Transition:The Process of Reform in Rural North China,Cambridge Mass:Harvard University Press,1998；丘海雄、徐建牛：《市場轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究述評》，載《社會學(xué)研究》2004年第4期。

26 黃小虎：《新時期中國土地管理研究》下冊，第189頁。

27 聯(lián)戶工業(yè)最初創(chuàng)辦者有著特殊的身份，使得當(dāng)時的聯(lián)戶工業(yè)能夠在一無所有的基礎(chǔ)上，低成本、低風(fēng)險(xiǎn)地辦起來。參見：《X鎮(zhèn)志》編纂委員會（編）：《X鎮(zhèn)志》，北京：中國文史出版社2016年版，第194頁。

28 祖一良：《四個輪子一起轉(zhuǎn)》，中國人民政治協(xié)商會議海寧市委員會網(wǎng)站，http://www.hnszx.gov.cn/main/news/show-1411.html。

29 《X鎮(zhèn)志》編纂委員會（編）：《X鎮(zhèn)志》。

30 傅春暉：《包買制：歷史沿革及其理論意義》，載《社會學(xué)研究》2014年第2期。

31 付偉：《城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)及其社會基礎(chǔ)——以浙江省L市偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村來料加工為例》，載《中國社會科學(xué)》2018年第6期。

32 Sally Sargeson,“Subduing‘the Rural House-Building Craze’:Attitudes towards Housing Construction and Land Use Controls in Four Zhejiang Villages,”The China Quarterly,Vol.172,No.12 (2002),pp.927-955；朱曉陽：《小村故事：地志與家園（2003—2009）》，北京大學(xué)出版社2011年版，第147頁。

33 鄒家華：《當(dāng)代中國土地管理研究》。

34 同上。

35 《湖北省人民政府關(guān)于加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)若干政策問題的決定》（鄂政發(fā)〔1996〕47 號］），載《湖北政報(bào)》，1996年第8期，第34—36頁。

36 甘士明：《觀察中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)30 年》，載《管理觀察》2009年第1期。

37 浙江省轉(zhuǎn)升辦、省經(jīng)信委、省環(huán)保廳、省質(zhì)監(jiān)局、省安監(jiān)局《關(guān)于進(jìn)一步整治提升“低小散”塊狀行業(yè)深化“騰籠換鳥”的意見》（浙轉(zhuǎn)升辦〔2014〕39 號），浙江省經(jīng)信委《關(guān)于合力推進(jìn)“低小散”塊狀行業(yè)整治提升工作的通知》（浙經(jīng)信產(chǎn)業(yè)〔2015〕11 號），浙江省工業(yè)轉(zhuǎn)型升級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于全面推行企業(yè)分類綜合評價加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見（試行）》（浙轉(zhuǎn)升辦〔2015〕13號）

38 H市市委政研室主任在H市市政府座談會上的講話，2015年6月15日。

39 H市市委政研室主任在H市市政府座談會上的講話，2015年6月15日。

40 同上。

41 陳峰：《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革合法性若干問題》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第2期。

422006 年許多農(nóng)戶的廠房被認(rèn)定為違法建筑，但是在當(dāng)時這些房子拆除起來確實(shí)有難度。農(nóng)戶可以給村委會交一筆拆除保證金，如果拆掉房子就可以拿回這筆錢，這筆錢被稱為“委托拆除費(fèi)”。最后演變成為許多村民認(rèn)為交了委托拆除費(fèi)就可以使用集體土地建廠房。

43 X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員G在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

44 來自筆者2019年5月6日對灣村村民Q的訪談。

45 趙曉力：《基層司法的反司法理論？——評蘇力〈送法下鄉(xiāng)〉》。

46 郁建興、黃飚：《地方政府在社會抗?fàn)幨录械摹皵[平”策略》，載《政治學(xué)研究》2016年第2期。

47 X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員G在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

48 灣村黨支部書記在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

49 來自筆者2015 年6 月15 日對X 鎮(zhèn)鎮(zhèn)長F 的訪談，參會者：X鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委主要成員、綜合執(zhí)法局主要領(lǐng)導(dǎo)成員。

50 來自筆者2019年5月6日對灣村村民Q的訪談。

51 X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員G在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

52 福村黨支部書記在福村、灣村黨支部書記座談會上的講話，2015 年6 月16 日，參會者：兩村黨支部書記、X鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局工作人員。

53 狄金華：《通過運(yùn)動進(jìn)行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略——對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究》，載《社會》2010年第3期。